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巴曙松 社保基金应形成制衡式监管制度2010-07-13 10:44:39摘要在现代风险控制理论中，全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则，是预防和规避风险的重要制度保障。在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明，包含法制监管、行政监督、审计监管和社会监督，多层次、全方位的制衡式监管的社会保险基金监管组织结构。（50人论坛北京）在现代风险控制理论中，全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则，是预防和规避风险的重要制度保障。具体来说，全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个环节和参与其运作的各个当事人，并渗透到各项具体业务过程中去，包括业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金管理的监督中，监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性，负责对基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和监察。制衡性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约的机制，特别是要防范利益冲突与利益输送问题。国外社会保险基金的风险控制体系虽然形式不同，但是核心都在于通过建立全面、独立、制衡的基金管理模式消除挪用和违规的可能。所以，市场经济条件下，政府应该具备的监管功能，并非传统的政府随意的行政干预，而是基于规则的专业化干预。我国对社会保险基金的监督管理模式，是政府集中管理模式下的部门分散管理模式。行政监督在中央层次所涉及的机构主要包括人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和基金托管银行；审计监督则包括审计署和人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心监察审计处等；社会监督则包括全国人大、全国政协。有的部门如人力资源和社会保障部、财政部等，实际上同时兼有基金的管理和监督职责。当前，中国的社保基金管理必须在体系建设上明确这三条基本原则，要全面地考察制度、管理、运作、投资管理等各个环节的风险所在，建立相应的风险控制措施和约束机制；要加大在监督管理环节的投入力度，将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的监管主体，专司监管，从制度上最大限度地避免违规行为的出现。第一，形成多种监管方式相结合的多层次、全方位的制衡式监管制度。在监管组织结构方面，从社会保险基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可将相关的监督职能予以剥离，建立一个多权分离、各司其职、各负其责的管理制度。采用以法制监管为核心、适当集中的综合监管模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明，包含法制监管、行政监督、审计监管和社会监督，多层次、全方位的制衡式监管的社会保险基金监管组织结构。第二，建立健全社会保险基金监管的法律体系。西方发达国家在社会保险基金监管方面拥有一套完整、严格的社会保险监管体系。当前我国需要完善法律法规体系，为社保基金投资创造良好的法制环境，要建立健全社保基金管理法规，尽快出台与之配套的社会保险法，使社保基金走上规范运作和良性发展的道路。第三，加强基金运营的信息披露，完善基金管理公示制度，提高基金管理透明度。目前国内采用的单一账户制更有利于政府统一管理。但其透明度是一大问题。要研究制定社会保险基金信息披露办法，建立信息披露制度。定期向社会公布社保基金的投资状况及收益情况，使参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。国外很多国家民众在加入任何养老基金的同时都有权选择适合自己的投资组合，并可以随时更改，通过网络查询和管理账户。现在国内很多基金也都有类似的系统，如何将养老基金的管理体系与个人养老金账户实现互联互通，值得进行探讨和研究。第四，补充监管资源，适应现有社保基金庞大规模的需要。现阶段每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，但监管机构人员编制不足，使政府对社会保险基金的筹集和使用监控非常缺乏。据粗略统计，全国只有约1/2的省（区、市）人力资源和社会保障厅（局）设立了基金监督处，编制3到4名；另外1/2的省厅都未设立专门监督机构，只配备1到2名专兼职人员，多数与其他处室合设，与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。社保基金监管在人员和经费方面，都亟须得到加强，在