税收管理创新路径选择.doc

当代中国税收管理创新路径选择系列 （一）要点 一、创新总体思路1、以税收管理体制机制的重构以及税收管理方式的转型为重点，建立税收风险管理导向型的税收体制机制及相应的法律制度；2、以建立纳税人自我评定税收制度（SAS）为重点，重新界定税务机关与社会组织、个人等之间的税收法律关系，即，重点是法律制度安排层面的创新。3、以信息化条件税收管理方式变迁为重点，重新审视税收管理活动的运行规律，再造税收管理业务流程。 二、主要突破点努力实现“三个转变”：一是在税收管理体制、机制的创新变革方面：从纳税人管理为导向的管理模式，向遵从风险管理为导向的管理模式转变，形成以税收风险管理为主要特征的新型税收管理体制机制。二是从核准制兼有申报备案制的混合型行政管理法治构架，向申报备案制的行政管理法治构架转变，形成征纳双方权利义务分配合理、界定清晰的纳税人自主申报税收管理体系。三是从复制手工方式的信息化流程构架设计，向基于信息化的业务流程设构架计转变，形成体现信息化条件下税收管理的新形态。 三、创新重点安排一是税收风险管理体系的构架设计体制机制创新二是税收法治体系的变革要点设计法律制度创新三是信息化影响业务流程要点梳理技术手段创新四是三者相互联系有机整合附：2009年总局业务创新工作笔记要点 一、创新工作的总体思路设计（一）总体思路：根据总局安排的“税收遵从风险管理”、“简并涉税事项、流程和表单”两个课题，确定创新工作的基本定位：1、“税收遵从风险管理”课题的创新定位，重点是构建与税收遵从风险管理要求相适应的新型税收管理模式和税收管理体系。2、“简并涉税事项、流程和表单” 课题的创新定位，重点是构建与纳税人自我申报制度相适应的税收行政法律制度体系。（二）重点设计：1、“税收遵从风险管理”课题的创新重点是税收管理体制机制的重构以及税收管理方式的转型，即，重点是体制机制以及税收管理模式层面的创新；2、“简并涉税事项、流程和表单” 课题的创新重点是税务机关与社会组织、个人之间税收法律关系的重新界定，即，重点是法律制度安排层面的创新。（三）主要突破：努力实现“三个转变”：一是在税收管理体制、机制的创新变革方面：从纳税人管理为导向的管理模式，向遵从风险管理为导向的管理模式转变，形成以税收风险管理为导向和特征的新型税收管理体制机制。二是从核准制为主兼有申报备案制的混合型行政管理法治构架，向申报备案制为主兼有行政管理法治构架转变，形成征纳双方权利义务分配均衡合理，界定清晰明确的纳税人自主申报（SAS）税收管理体系。三是从复制手工方式的信息化流程构架设计，向基于信息化的业务流程设构架计转变，形成体现信息化条件下税收管理的新形态。二、两个创新课题的重点工作一是风险管理为导向的税收管理体系构架设计二是纳税人自主申报制度为导向法律制度重构三是基于信息化的流程形态的重新梳理和设计四是保持上述三各方面之间逻辑关系无缝衔接三、“税收遵从风险管理”课题提纲1、风险管理的主要原则2、风险管理为导向的新型税收管理体系的主要特点3、风险管理体系建构的创新意义4、风险管理体制机制的总体设计总体描述税收风险管理体系的总体面貌对总体描述的解释说明5、风险管理的主要业务流程设计业务流程体系总体设计业务流程运行机制设计6、风险管理主要流程环节设计战略管理分析识别等级排序应对处理绩效评价7、风险管理的主要职能安排及运行机制设计总局风险管理的主要职能及运行机制省市局风险管理的主要职能及运行机制县以下税务机关的主要职能及运行机制税收管理员的主要职责及运行机制总局、省市、县及县以下税务机关、税收管理员主要职责及运行机制总体设计8、风险管理的主要法律创新设计要点税收管辖权设计情报管理法律制度涉税信息保密制度外部信息法律制度举证责任制度安排税收提醒告知制度税收核定程序制度税收管理强制措施税务机关行政推定税务专门法院制度 四、“简并涉税事项、流程和表单”课题创新重点安排1、新流程设计的主要原则2、新流程设计的主要变化及特点3、新流程设计的主要意义4、所有税收事项、流程、节点、资料梳理5、拟取消的事项、流程、节点、资料梳理6、信息化带来的流程变化点梳理7、纳税人需报送信息梳理8、其它组织、自然人报送信息梳理9、纳税人应保存资料梳理主要法律制度创新设计总体理解纳税人自主申报制下的权利义务安排思想，即，凡是纳税人法定的税收义务均由纳税人有权自主确定并自主履行，纳税人对自己的履行义务行为承担说明义务。取消纳税人自主申报纳税过程中国家职权行为倾向，即，凡是属于纳税人法定义务的自主履行和表达行为均由纳税人自己决定、确认、承担责任，税务机关从中撤出，取消所有纳税人资格、优惠等申报事项的调查、审批事项。确定与纳税人涉税行为相关的非纳税人的涉税信息报送义务。确定纳税人及有涉税资料报送义务的其它人对其报送信息的真实性承担说明和证明义务。 五、“简并涉税事项、流程和表单”课题创新要点纳税人及税务人员情况收集各类申报资料收集翻译税收管辖权设计情报管理法律制度税收管理强制措施税收核定程序制度外部信息法律制度电文数据法律制度举证责任制度安排税收提醒告知制度税务机关行政推定推进税收征管制度创新的路径选择 作者： 钟国柱 作者单位:泉州经贸职业技术学院 内容摘要：税收征管活动的主要矛盾体现为税收征纳双方的矛盾。我国必须推进税收管理模式由监督打击型向执法服务型转变。文章主要从依法治税与以德治税相结合、优化纳税心理、建立纳税评估及税务约谈制度等几方面，论述了如何以人为本优化纳税服务以推动税收征管的制度创新问题。关键词：税收征管 制度创新 服务型税务 新制度经济学揭示了，在人治社会，人们往往所依重的是上司的个人才能和品德，强调人品与自律，却忽视了他律的制度，尤其是法律制度对个人的行为约束和社会经济运转的作用。转型期的中国，受到制度瓶颈的制约。现行税收征管体制作为正式规则只有在社会认可，即与关于税制的风俗伦理、价值观、道德观、纳税意识习惯等非正式约束相容的情况下，才能有效发挥作用，共同促进经济发展。税收征管机制的创新也必然体现在优化纳税服务上，须德治与法治并举，自律和他律相结合。 调适和优化纳税心理 平衡纳税心理，加大依法诚信纳税的宣传。首先，要充分保证纳税人的知情权、表达权、参与权与监督权。除简化税制，公平税负外，尤其要完善公共财政制度，关注纳税人权利，确保税收执法的公平。定期向社会公开年度政府预算；明确宣传政府与纳税人权利与义务的对等性，强调财政收支之间的联系，提高纳税人对税收“整体有偿性”的认识；吸收纳税人参与基层公共事务管理，举行税收公告会、以案说税、收支安排听证会等，广泛征求意见、建议，保证纳税人参与公共决策的渠道畅通，积极培养其权利保护意识；税款使用要公平，符合公共利益，杜绝浪费，并加大对偷逃税的处罚力度。其次，针对我国大多数纳税人处在蒙昧理性向一般理性过渡的情况，要加大税法宣传辅导，营造良好的社会舆论效度，积极倡导依法诚信纳税，并对偷逃行为及时曝光，将传统道德范畴的宣传口号，上升到纳税是义务，偷逃税是违法的法律范畴来定性。市场经济是法制经济、诚信经济，被道德所规范化了的行为可以自觉地约束每一个纳税人。诚信纳税，既是社会主义法制的基本要求，更是社会主义市场经济道德的最低要求。 重塑政府形象，提高政府公信度。提高税政的公众参与度，税制改革与调整要有充分的调查研究，立法起草前的问卷调查、网上调查、举行听证，修改税法时提前公示与充分试点，实施时广泛宣传等。规范政府行为，排除干扰因素，确保税权独立行使和税法的公正执行；完善税收执法检查制度，发现有错征、漏征、乱征、滥罚等错误执法行为应及时纠正，并将执法人员的执法水平和质量与每年一度的公务员考核评奖相结合；建立错案追究制度，对各种违法执法直接责任人，给予经济惩罚、批评教育、行政处分，直至调离执法岗位；建立各种执法情况回访制度，在执法办案完毕后通过函调等多种途径回访企业，就执法人员的工作态度、工作质量、纪律及执法情况等定期行政监察；反腐倡廉，提高政府治理国家的能力和效率。借鉴香港的成功经验，推行税务承诺服务制度，主要是公正执法承诺、高效管理承诺与违诺责任承诺等。 完善纳税评估机制及税务约谈制度 科学设定评估指标体系，深化税收预警制度。首先，实行分类评估管理，拓展评估监测的广度与深度，对纳税人综合管理与全面监控。税负预警的设置不应仅固化在原来的峰值，须分行业、参照各地区平均税负率及其变化情况动态测定。总结各地的成功经验推广共享，将生产中原材料的耗用比例及其购买渠道，将企业生产能力与所申报销售额相比较情况列入预警指标。纵横对比分析与综合测度纳税人正常生产经营状态下的成本、利润与流动资产等指标，密切关注税负率与销售额变动率的异常性，以及注册资本明显与企业销售额的不相配比，或短期内销售额突增而实际纳税额又少，货物倒流等异常现象。其次，根据纳税人最近几年税务登记办理、申报缴纳税款、发票领用和保管的综合情况，以及税务检查记录，参考工商、银行、社保等部门提供的相关情况，综合评定信誉等级，并纳入社会信用体系，实行动态管理，为信誉好的纳税人提供优质服务，强化对信誉差的纳税人管理。在此基础上，建立纳税人晋级、降级的动态机制，将日常征管反馈的信息作为依据。同时将纳税人类别情况定期向社会公布，成为鉴定纳税人信誉的标准之一。 积极推行税务约谈制度，寓服务于征管机制的创新之中。新的征管观念建立在基本上相信纳税人能够依法自觉履行纳税义务的基础上，摆脱征纳双方关系紧张的局面。把工作服务的重点从注重监督与惩罚转到纳税服务上来，从微笑服务转到制度性服务上来。“服务型税务”模式，即“企业自查纳税评估税务稽查”，核心内容是引入约谈这一全新的理念，实行未经评估不得检查，即使经过评估，也要先行约谈。通过对纳税评估系统相关资料的综合分析，就发现的问题或疑点，约请对涉税事项提供有关证据解释说明，并进行政策性宣传辅导，责成其自查自纠，依法足额交纳税款。对征纳双方的税收分歧，尤其是对于因纳税人对税法把握不全或对税收政策理解偏差而致的漏税行为，应采取谈判或对话办法解决纠纷、缓和矛盾，将征纳关系从对抗型转化为合作型，拉近征纳双方的心理距离。在税务检查前加入了约谈程序，区别对待主观恶意偷税与非主观故意的未按规定纳税，不但把该收的税收上来了，也融洽了征纳双方的关系。在崇尚诚信经营、诚信纳税的今天，这种方式更文明、更平等、更具亲和力，是实现税务执法由“事后处罚型”向“事前服务型”的转变，由对纳税人的执法威慑转为信誉威慑，是实现以纳税人为中心的税收人性化理念和人性化执法的新举措。 依法治税和以德治税相结合 完善纳税优质服务，推进税务理念创新。管理加服务是国际税收征管的主流发展趋势，有利于维护纳税人合法权益，以情感人，以理服人，使纳税人从制度型税收遵从过渡到情感型的税收遵从。税务机关为适应建设服务型政府的需要，要在管理模式上转变过去那种以监督打击为主的管理思路，确立以顾客为导向的服务型税务理念、服务型方式和服务型机制，实现税务管理观念从传统的“组织收入为中心”、防偷堵漏、强化管理、弱化税收服务到“收入与服务并重”转变，从只解决工作态度问题到税收服务成为具体行政行为转变，从“基本不信任纳税人能够依法纳税”到“基本信任纳税人能够依法纳税”转变，完成税收征管体制从“监督打击型”到“执法服务型”转变，不断提高服务水平，密切税企关系，构建一种新型税收征纳关系。征税人积极主动地为纳税人提供一切便利条件和周到细致的服务，包括建立税法公告制度，免费提供税法咨询、税务公报、税务鉴定、申报辅导、减免税优惠指导等，以及帮助其准确了解和掌握税制的具体规定、所应履行的纳税义务、具体纳税操作程序和方法、应纳税额的计算、应享有的权利、应如何合理避税等，也就相应地提高了纳税人效用，可以减弱偷逃税动机的产生，并且由于服务中体现的民主和法制思想，也会从情感和理性上感化纳税人，激发其义务感和社会责任感，从而促其更加自觉、主动、积极地诚信纳税，在根本上改善税企关系。 构建可操作性的征管法规体系，推进税收服务机制的创新。规则面前人人平等是市场经济的基本要义，完善立法是对纳税人权利最深层次的保护，依法治税也是最好的服务理念。要建立各税收实体法和主要税收程序法都由税收法律来规范的税收法律体系，制定专门的纳税人权利法案。加快规范化立法，规定要尽可能透明详尽，注重可操作性、执法刚性，经试点完善后推广。对税收征管流程、违法行为等进行分类，依照税收征收管理法、税收行政复议法等制定税收违法行为处罚具体标准，以防止滥用自由裁量权以及处罚畸轻畸重的问题；以纳税人为导向，压缩管理层级，并优化机构职能配置，如为节约纳税人的排队等待时间，避免“多头对应”，可把纳税人所要找税务部门办理的事项归集为纳税服务流程，从各个不同的部门全部整合到办税厅；必须建立一个科学、严密、高效的岗位衔接和协同体系，既要重视各环节之间的衔接，又不能忽视各系列内部的各个岗位之间以及人与人之间的衔接；既要密切各环节之间的沟通与协作形成合力，不留管理空档，又要在各系列间形成有效的权利分解和制衡机制，便于相互监督与制约；既要使业务操作规范化，提高工作效率，又要尽可能优化人员配置，节约人力资源。 完善税收管理员制度，推进税收服务特色化创新。把办税服务大厅“点对面”服务的公众化和税管员“点对点”服务的特色化、个性化、高效化相结合，加上完善的社会信用资源共享体系（协税护税网络），就可以有效地解决征管信息不对称问题。 市场经济呼唤具有激励功能和约束功能的制度，以降低社会的交易成本，解决规则软化的现象。一是建立对依法纳税人的奖励机制。税法设计应鼓励纳税人说实话，诚信应能给其带来税后收益的增加。采用非正式约束手段的正激励措施，对诚信纳税人给予某些照顾，如减少纳税检查次数、更宽松的延期申报条件、同等条件下优先批准延期纳税、对重大贡献纳税人的荣誉称号等。二是设计税务人员激励约束机制，完善人力资源管理体制。积极推行税务执法人员等级资格证制度；根据注重结果、灵活性和激励的原则，结合国家公务员制度，税务部门要制定合理的奖惩办法，如引入定期评优与升降级、淘汰制度，在员工招聘、培训、解聘等方面设计强有力的人员激励约束机制，使员工的行为与税务机构的战略目标相协调。三是借鉴国外成功经验，建立纳税服务绩效评估体系。爱尔兰把纳税