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中国步入老龄化时代 作者：熊剑锋 | 来源：凤凰周刊 201010“推迟退休年龄”消息如同一颗重磅炸弹，试探性地释放后，人力资源和社会保障部迅速以“只是一个在研究的建议”方式回收。但业内由此意识到：将来的某个时候，“推迟退休年龄”肯定会到来。而实践中，老龄化问题最为严重的上海已经开始推行“柔性推迟退休年龄”。“推迟退休年龄”只是中国老龄化问题引发的巨大社会变革的冰山一角，学者警告，如果处理不慎，目前看不见的水下体积将会把中国这艘游轮撞得粉碎。银色浪潮中国老龄化的问题为世人所关注始于2005年。根据2005年全国人口普查的数据，中国当时65岁以上的老人1.005亿人，占当时人口总数的7.7%，而按照联合国的标准，当65岁以上老人占总人口的比例超过7%，该国即进入了老龄化社会。到了2009年，中国60岁以上的老龄人口高达1.67亿人，占总人口的12.5%，占全世界老龄人口的1/5，成为世界上唯一老龄人口过亿的国家。而在老龄化最为严重的上海，60岁以上的老龄人口占全市总人口的比例高达22.5%，北京这一比例也达到了15%以上。1975年，一位中国老人，对应就有6名孩子。到了2035年，根据中国社科院蔡昉教授等人的预测，每两位老人，对应仅有1名孩子。中国老龄人口届时达到4亿人，占总人口的三分之一。老龄人口基数巨大之外，国家发改委社会研究所所长杨宜勇对凤凰周刊记者表示，中国的老龄问题还有一连串：老龄化速度快、区域差异较大和未富先老等。中国是世界上人口老龄化速度最快的国家，据联合国统计，从1950年到20世纪90年代末，世界老年人口数量增长176%，同期中国老年人口增长217%。人保部此前举办的一个中英养老金研讨会上透露，在发达国家，老龄化比例从5上升到10用了40年或更长的时间。而在中国，由于计划生育政策和预期寿命提高的原因，同样的情况在20年间就完成了。从2000年到2005年，中国人口的年增长率为6.2，而同期65岁以上人口和80岁以上人口的增长率分别达到了26.2和57.7。其次是存在严重的城乡老龄化倒置的问题，一般来说，经济发达的地区老龄化程度高于经济不发达地区，城市人口的老龄化程度高于农村。但是由于大量农村年轻劳动力向城市转移，导致人口老龄化在中国出现了城乡倒置现象，即在经济发展水平农村远低于城镇的情况下，农村人口老龄化水平却高于城镇。使农村地区成为我国经受人口老龄化冲击最严重的地区。此外，更为重要的是老龄化和社会发展水平之间的缺口，简而言之，即未富先老。中国的老龄化浪潮那么难对付，不仅是因为其规模或者其逼近速度，而且是因为它正降临到一个正处于现代化过程中的社会。当今的发达国家成为老龄社会时，都是富裕的社会和成熟的福利国家，而中国却在经济与社会发展的较早阶段开始面临老龄化的挑战。杨宜勇表示，中国进入老龄化社会时，人均GDP仅为800美元，而发达国家进入老龄化社会时，人均国民生产总值一般在10000美元以上。人口老龄化的最重要原因是随着经济水平和生活水准的提高，生育率下降。所谓生育率，简单的理解就是一个妇女一生平均生育的孩子数量。但中国的特殊在于计划生育政策的影响和经济水平提高所导致的生育率下降两者形成了叠加效应。从中国数据来看，总和生育率大幅度降低发生在19701980年期间，即严格的计划生育政策实施之前，从5.8下降到2.3，共下降了3.5个百分点。而计划生育实施之后，总和生育率从2.3下降到了1.7左右，下降幅度为0.6个百分点。“瘸腿”的养老保障由于中国进入“未富先老”的阶段，中国政府面临的第一个问题就是如何养活这些老人。在转型时期，已习惯各种刺激事件的人们，仍然对今年春天的这件事情感到震惊：安徽省太和县李兴镇程寨村一位85岁的老人，在儿子今年1月死后，无人照料，被活活饿死在自己栖身的废墟里。中国的养老保障体系肇始于1991年，当年颁布了企业职工养老保险制度改革的决定，开始进行养老社会统筹的试点。具体做法是个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退休基金。根据企业的实际需要，从退休基金中划拨退休金。到1996年，国有企业的大部分职工、集体企业的70-80%的职工以及1/3的非公有制企业职工加入了退休金制度，全国大约有8000万名职工向退休金基金缴费。1997年，中国接受了世界银行的建议，决定建立养老保险多支柱模式，国务院正式颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定。该文件规定，企业职工达到法定退休年龄（男60周岁女干部55周岁女职工50岁），且个人缴费满15年的，退休后可以按月领取基本养老金。基本养老金主要由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金相当于当地上年度职工月平均工资的20%左右，个人账户养老金标准为本人个人账户累计储存额的1/120。中国基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，1999年，覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业职工，地方可以自行决定纳入个体工商户。到2002年，覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。而养老保障制度最具挑战也最具中国特色的任务，则是把农村人口和农村到城市的流动人口纳入覆盖体系。20世纪90年代前期，农村养老保障体系开始试点，根据有关部门公布的数据，从1994年到1998年农村养老保险的参保人数从2718万人增加到8025万人。但是自1999年之后，农村养老保险开始“徘徊和倒退”，1999年参保人数下降至6461万人，2007年进一步下降至5171万人，占农村劳动力的比例从最高点的16.4%下降到10.9%。这个养老保障体系只能说是初步搭建起了框架，运行中仍然存在大量问题。最为人诟病的是覆盖率低、统筹层次低以及个人账户空账运转的问题。按照2005年人保部公布的数据，当年城镇养老保险参保人数为1.75亿人，城镇养老保险覆盖率达到了55.2%，但是这个统计遗漏了相当一部分非正规就业人群，覆盖率被高估了。根据蔡昉等学者的估算，2005年全口径的覆盖率仅为34%左右。人力资源和社会保障部今年6月10日发布消息称，截至2009年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，比上年末增加1659万人，但是并未公开覆盖率。其次统筹层次较低，早在1998年，国务院就提出养老保险由市级统筹向省级统筹过渡的改革任务，而整整十年之后，全国仍有19个省份未能实现省级统筹，许多地方甚至未能实现市级统筹。统筹层次低，直接降低了养老保险的可携带性，从而在劳动力流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。最重要的问题在于空账问题，作为养老保险体系的三大支柱之一，个人账户既不充实也不广泛。1.3万亿元空账在1997年以前，中国实施的一直是现收现付制度，就是拿今天工作人的钱，去养活已经退休了的人。蔡昉表示，这种体制在劳动年龄人口比重较大的情况下是可行的，但是如果发生了变化，未来需要供养的退休人员越来越多的话，就极其危险。于是中国从1997年接受世界银行的建议，一方面保留社会统筹的现收现付制度，另外一方面建立职工的个人账户，以便产生积累。这是一种“统账结合”制度。雇主每月为员工缴纳员工本人工资的20%作为社会统筹，用于当期支付已退休人员的养老金；而参保的2.1亿员工每个月将工资的8%存于个人账户之中，以缓解未来养老压力。但实际的情况是，由于1997年养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金还是被挪用去发放退休人员的养老金，这11年来，个人账户一直处于“空账”运行的状态。目前学者对空账的估算不一，有的学者估算值为1.3万亿元到1.4万亿元之间，也有学者认为实际空账数目远远大于这个数字。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，1.3万亿空账只是转型成本的一个部分，全部转型成本要远远大于这1.3万亿元的空账。早在2000年，中国养老金空账还仅仅为360多亿元，5年之后空账达到8000亿，如今已达到了万亿元级别。一位接近人保部的人士对记者表示，“2007年养老基金的积累额度为7000多亿元，但是这仅占应该积累的总数的7%，也就是说个人账户的93%还是空的，仍然只是记账，没有钱。”按照这个数字计算，空账的规模远远不止1.3万亿元为了解决空账的问题，中国政府从2001年开始在辽宁进行社保试点，试点的重要内容之一就是做实个人账户，也就是个人账户中的钱不能再挪去发放退休人员的养老金。个人账户在做实的时候屡次遭遇缩水。本是11%的个人账户，辽宁省在试点中按照8%的比例做实，虽然有中央财政的专项补贴，但仍然遭遇了巨大的当期支付压力，因此社保试点在2003年推向吉林和黑龙江时，改为按5%做实。上述知情人士向记者透露，在另外8个省的实验当中，个人账户的比例被进一步允许降低到3%。结果13个试点省份，到2009年年中，积累的资金总共才1100亿元。而没有实现做实的地区，统筹账户和个人账户仍然实施混账管理，相互调剂使用，因而继续积累个人账户上巨大的空账规模。与此同时，逐渐扩大的个人账户并没有保值增值的能力。在这部分资金中，中央财政补助的部分已在2006年底交由社保基金理事会委托管理，而地方政府自筹的财政补助以及个人账户缴纳的资金，根据现有规定只能存银行、买国债。在某些省份，目前这笔补助资金其实仅纳入财政专户保管，每年根据活期存款利息登记收益。据测算，当前基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。这意味着，经过建立个人账户、做实空账、拓宽增值空间等几番努力后，养老保险金的收入流，至今仍没能稳稳挡住“支出”的压力。而如今，银色浪潮却已汹涌而来。争议推迟退休年龄如何弥补做实高达数万亿元的空账缺口成为当前养老保障制度能否维续的关键之一。北京大学国家发展研究院中国经济研究中心教授李玲建言，中国国有企业的庞大资产应逐步转化为国人保障制度的资金来源；同时国有土地的增值收益也可考虑转化为社会保障体系的资金。但是国有资产已经被各方盯上，不少地方财政官员还指望国有资产用于偿还地方债务。于是另外一个大选项“推迟退休年龄”浮出。推迟退休年龄似乎可以一举两得：从增加养老金缴纳和减少养老金支出两个方面减少养老保险制度的支付压力。不少国家已制定了逐步推迟退休年龄的改革方案。日本的退休标准从男女都为60岁，改为从2013-2025年开始，男性每3年延1岁，女性则晚5年开始执行，男女直至提高到65岁。英国原为男65岁、女60岁，其改革方案是女性从2010年起通过10年分阶段提高至65岁。按照中国养老保险基金测算与管理课题组的测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。因此，“晚退”可说是缓解养老金收支平衡压力的“猛药”。支持推迟退休年龄，也有自身的历史理由。一些调查发现，中国的实际退休年龄非常低，男女职工平均下来差不多五十岁左右就退休了。现行的退休年龄标准是上世纪50年代初制定的，当时的人均预期寿命仅为50岁左右。而2000年我国的人均预期寿命已经高达71.4岁，预计2050年全国的平均预期寿命将达到80岁。加之人们受教育程度的提高，劳动力人口就业的初始年龄也大大延后。推迟退休年龄无疑将起到立竿见影的效果，但是也会遭到民众的强烈反对。郑秉文认为，让一代人承担两代人的转型成本是不公平的。更多的反对意见来自于对就业市场的影响，一些年轻人担忧老年人会挤掉年轻人的工作岗位。但是不少业内学者持反对意见的理由恰恰相反。蔡昉对凤凰周刊记者表示，如果中国和发达国家一样推迟退休年龄，则有可能产生完全不同的结果。大多数发达国家推迟退休年龄是出于劳动力短缺的状态，而中国劳动力短缺不是总量意义上的短缺，而是结构意义上的。也就是企业可能并不需要那些临近退休的人。当前面临退休的老人是过度和转轨的一代，他们的人力资本在劳动力市场上并不占优势，如果推迟退休年龄，很有可能出现既拿不到退休金又面临失业的问题。蔡昉主编的人口和劳动力绿皮书（2009年）中，测算了一个劳动者的“文革系数”，发现当前面临退休的劳动者多数是文革时期所接受的教育。但是学界普遍认为，实施这一措施将是长远的必然趋势。随着新一代劳动者替代老一代劳动者，劳动力出现短缺现象和就业形势大幅度好转，都将改变制度选择的空间，使得延长工作时间成为缓解社会养老财政压力的重要途径。加速经济老化对于空账问题，全国社保基金理事会理事长戴相龙今年在公开场合表示，国家有能力来增加社会保障资金，也有能力解决养老金的缺口。对于这种说法，业内人士认为，这是一种建立在经济持续发展的角度得出的结论，而问题是老龄化恰恰会使得”经济老化”。社科院财政与贸易研究所最近发布的中国财政政策报告2010/2011报告认为，中国老龄化程度的加深、人口红利的丧失，将可能导致人均GDP、投资和资本存量的增长速度持续下滑，以及公共债务规模的持续扩大。可以预见，人口老龄化将是决定中国宏观经济能否实现持续快速或持续平稳发展所无法回避的重要问题。人口红利的消失是老龄化对经济最重要的影响。所谓人口红利，是指一国人口生育率的迅速下降在造成人口老龄化加速的同时，少儿抚养比亦迅速下降，劳动年龄人口比例上升，在老年人口比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”，人口经济学家称之为“人口红利”。目前中国劳动年龄人口数量仍然在增长，但是随着老龄化的加速，到2015年之后，劳动年龄人口将不再增长，出现转折，总人口抚养比将上升，人口红利期结束。人口红利的结束意味着劳动力无限供给的结束，其结果是劳动力的短缺和工资的上涨，2004年之后的民工荒和今年以来的劳动力工资大幅上涨就是如