甘肃省“十二五”以工代赈建设规划.doc

武威市“十二五”以工代赈建设规划“十二五”时期是深入贯彻落实科学发展观，推动全市经济社会跨越式发展，全面建设小康社会的关键时期。为顺利完成“十二五”时期农村扶贫开发的目标任务，加强我市以工代赈工作指导，根据中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年) （中发201110号）、国家发改委以工代赈建设“十二五”规划、甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 （甘政发201121号）、省发改委以工代赈建设“十二五”规划和武威市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 （武政发2011 号）关于新时期扶贫开发工作的任务和要 求，结合我市实际，特编制本规划。规划实施范围主要是中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年)确定的我市集中连片特殊困难地区的古浪县和天祝县，适当兼顾省政府确定的其他贫困地区。一、发展背景（一）主要成就。“十一五”期间，通过以工代赈我市贫困地区建设了一大批农村公路、农田水利、基本农田、河道堤防、小流域治理、人畜饮水等基础设施工程，国家和省上共投入以工代赈资金14.57亿元。全省贫困地区(43个国家扶贫开发工作重点县)农民人均 纯收入达到2599元，累计减少贫困人口280.06万人，贫困发生率由24.3%下降到14.85% ，下降了9.45个百分点。通过以工代赈项目建设，有效改善了贫困群众的生产生活条件，增强了贫困群众的自我积累和自我发展能力，提高了贫困群众的收入水平，促进了贫困地区经济发展，为全省扶贫开发作出了重要贡献。1.贫困地区农业和农村基础设施条件明显改善。十一五 期间，我省通过以工代赈项目着力改善贫困地区和受灾严重贫困 地区基础设施和生产生活条件，充分发挥以工代赈资金引导作用，整合农村各项建设投资，加快贫困地区交通、水利等基础设施建设。交通方面，重点扶持贫困乡镇互通道路工程、乡村断头路对接工程和通村公路建设，共新建、改建县乡村道路6600公里，新修桥梁7000延米，解决了长期制约贫困地区经济发展的交通瓶颈，提高了贫困地区的对外开放条件和经济发展能力;水利方面，重点扶持小型农田水利、河道治理、人畜饮水等工程，共新建河堤485公里、兴修梯田5万亩、新增有效灌溉面积67万亩，有效解决了13万人和5万头牲畜的饮水困难问题，极大地改善了老、少、边、贫地区农业生产条件，促进了产业结构调整和生产方式转变，为农村经济繁荣奠定了坚实基础。2.贫困地区农民现金收入水平提高。“十一五”期间我省通 过以工代赈项目建设，共发放劳务报酬2.23亿元，有效提高了 我省贫困地区群众的现金收入水平。以工代赈项目建设不仅为改善贫困地区基本生产生活条件奠定了坚实的物质基础，而且贫困地区剩余劳动力也得到了充分利用，贫困群众从中受益，劳务报酬的发放已经成为贫困群众直接增收的重要渠道之一。3.贫困地区可持续发展能力增强。采取小流域治理、草场 建设等措施，项目区生态环境恶化、水土流失加剧的趋势得到有效控制，并初步形成以林果业或畜牧业为支柱产业的地区经济增长点。通过生态建设，贫困地区生态环境得到明显改善，区域特色产业不断发展，可持续发展能力显著增强，既发挥了贫困地区的资源优势，又改善了自然生态环境，促进了人与自然的和谐发展。(二)基本经验。1.各级领导重视，健全组织机构。省、市、县各级政府十分重视对以工代赈工作的领导，各级政府都成立了以分管领导为组长的以工代赈工作领导小组，在各级发展改革部门都设立了专门的办公室。以工代赈规划编制、计划制定、项目管理和资金管理中的重大问题，都经过各级领导小组审定。强有力的组织领导和健全的工作机构为全省以工代赈工作的顺利开展提供了组织保障。2.坚持规划先行，加强规划指导。在组织各市州和县编制 以工代赈建设规划的基础上，制定符合省情的全省以工代赈建设规划，建立和完善了以工代赈规划项目库。在年度实施上，形成了按规划选择项目、按规范审批项目、按计划实施项目、按效益考核项目的良性机制。3.切实加强管理，完善监督机制。在甘肃省国家以工代赈管理办法实施细则 (甘政办发200647号)的基础上，制定印发了甘肃省以工代赈工程劳务报酬发放标准和办 法 （甘政办发200647号） ，修订完善了甘肃省以工代赈小型水利工程概(估)算编制办法 （甘水发201063号）和甘肃省以工代赈农村公路工程投资估算及概（预）算编制办法（甘交发201046号）。项目审批、项目实施、资金使用均实现了科学管理、规范运行。4.注重部门配合，强化组织协调。以工代赈涉及面广，组织协调工作比较繁重。在日常工作中注意发展改革、扶贫、财 政、水利、交通等部门的协调和配合，积极加强全省扶贫开发规划及政策措施的研究，形成了推进全省扶贫开发的工作合力。5.坚持以人为本，重视群众参与。注重发挥以工代赈的群 众参与性特色，充分尊重贫困群众在扶贫开发中的主体地位，广泛发动和组织贫困群众参与项目决策和工程建设，使贫困地区群众拥有更多的知情权和监督权。（三）有利条件。“十二五”时期是我省加快经济发展方式转变、努力推动经济社会跨越式发展，全面建设小康社会的关键时期。新的发展阶段为我省以工代赈工作开展提供了良好的发展环境。1.党和政府对扶贫开发的高度重视，为以工代赈工作创造 了良好的政策机遇。中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）(中发201110号)颁布后，党中央召开了2011年中央扶贫开发工作会议，确定了新的扶贫目标，赋予了扶贫开发工作新的历史使命，为推进以工代赈工作提供了制度和政策上的保障，为 贫困地区创造了前所未有的发展机遇。2.以人为本的科学发展理念，为以工代赈建设提供了良好 的社会发展环境。在新的时代背景和新形势下，中央深入推进扶贫开发，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是保证和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措。这使全社会更加关注弱势群体的发展，扶贫事业呈现出专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等各方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫局面”。3.新一轮西部大开发战略的深入实施，为以工代赈工作注 入了新的发展动力。中共中央国务院关于深入实施西部大开发 战略的若干意见明确指出，西部地区仍然是我国全面建设小康 社会的难点和重点，要切实力口大扶持力度。对生态脆弱、经济落后、贫困程度深的集中连片特困地区全力实施扶贫攻坚工程，基本消除绝对贫困现象。这为我省以工代赈工作注入了新的发展动力。4.多年的实践探索，为以工代赈工作的进一步开展提供了宝贵经验。全省各地在以工代赈扶贫开发实践中，按照国家的以工代赈政策，结合本地实际，创造和积累了很多成功经验，探索出不少行之有效的做法，制定和出台了一系列项目管理、计划管理、资金监管等规章制度和管理办法，培养和锻炼了一批管理队伍，对提高以工代赈扶贫开发效益发挥了很好的推动作用，为更大规模和更高效率地实施以工代赈打下了坚实基础。(四)面临的挑战。“十一五”期间，我省以工代赈项目建设虽然取得了显著成效，但与彻底消除绝对贫困现象、全面建设小康社会的目标要求相比，还存在着一定差距，问题比较突出，肩负的任务还十分艰巨。1.贫困面大，贫困程度深。我省贫困人口主要集中分布于 秦巴山地的陇南，高寒阴湿地区的甘南、临夏，革命老区庆阳、 平凉，中部干旱区及河西移民特困片区。至2010年底，全省农 民人均纯收入在1274元以下的低收入人口为310万人，贫困发 生率为14.85%。国家确定的秦巴山区、六盘山区、四省藏区等 3个集中连片特殊困难地区中纳入我省的有58个县。按中央确 定的新的扶贫标准，贫困人口数量将会更多，扶贫任务会更加艰巨。2.自然条件严酷，扶贫成本高。我省地貌类型多样，地形复杂。其中山地占总面积的70% ，现有贫困人口大多集中在自 然条件恶劣的交通闭塞地区、偏远山区和极度干旱区，干旱、洪涝、泥石流、冰雹、沙尘暴等自然灾害频繁。贫困地区山大沟深，交通不便，信息闭塞，加之贫困人口分布较为分散，导致道路建设、水利工程建设成本逐年增加，扶贫成本加大，扶贫成果难以巩固，返贫率较高。 3.农业和农村基础设施仍然薄弱，自我发展能力不足。贫 困地区县域经济水平较低，农村基础设施薄弱，医疗卫生条件 差，农村教育整体发展水平落后，劳动力素质普遍较低，自我发展能力不足，仍然是贫困地区经济发展的主要障碍。4.区域自我扶贫能力弱，扶贫资金供需矛盾突出。我省经 济总量小，地方财力弱，扶贫资金主要依赖国家财政支持，省级和地方资金十分有限，资金供给远不能适应贫困地区实际发展需要，与贫困地区群众脱贫致富的需求还有较大差距。二、总体要求(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持开发式扶贫方针，以促进贫困地区发展和群众脱贫致富为主题，以集中连片特困地区为主战场，以加强农村中小型基础设施建设为重点，进一步加大投入力度，创新组织管理方式，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，务实发展基础、改善生态环境，促进贫困群众增收，加快脱贫致富步伐，为全面建设小康社会奠定基础。(二)基本原则。因地制宜，突出重点。从不同贫困区域的实际情况出发，明确各个区域以工代赈建设的主攻方向，坚持有所为有所不 为，做到相对集中，重点突破，从而提高以工代赈的建设效果。合理安排，量力而行。区分轻重缓急，科学制定规划，合理确定工程建设标准，分步骤、分阶段地实施，既要适度超前，又要符合贫困地区实际。统筹协调，整体推进。优先考虑贫困人口集中区的发 展，同时兼顾面上发展，使区域发展与扶贫攻坚相协调。以工代赈资金分配与行业专项资金相衔接，提高资金的使用效率和综合扶贫效益。加强协作，形成合力。各相关部门按照职责分工，各司其职，各负其责，通力协作，相互配合，积极参与全省扶贫开发规划及政策、措施的研究，合力推进全省扶贫开发工作。政府主导，群众参与。充分发挥政府的主导作用，坚持建设与赈济相结合，组织动员贫困地区群众参与以工代赈工程建设，进一步激发广大干部群众改变贫困落后面貌的积极性、主动性和创造性。(三)发展目标。以改善贫困地区生产生活条件为核心，以农村基础设施建设为主要内容，务实贫困地区经济社会发展基础，逐步增强贫困群众自我发展能力。到2015年，通过基本农田、农田水利、农村公路、河道堤防、小流域治理、人畜饮水、草场建设和生态环境治理等投入，有效改变集中连片特困地区基础设施严重滞后的局面，明显改善贫困地区农业和农村基础设施条件，增强农业生产抵御自然灾害的能力。在此基础上，引导和促进贫困地区农业产业结构调整，稳步提高贫困人口综合素质、收入水平和生活质量，巩固温饱成果，进一步改善贫困地区经济、社会、 文化整体落后状况，为全面实现小康社会创造条件。具体目标为:有灌溉条件的地区，实现人均1亩水浇地;没有灌溉条 件的地区，实现人均2亩高标准基本农田。所有乡镇和80%以上的行政村通沥青路。基本解决贫困地区人畜饮水困难问题，饮用水质量得到提高。重点贫困地区小流域水土流失得到有效控制，生态环境有较大改善。农民人均纯收入有较大幅度提高。 三、重点区域(一)秦巴山区。陇南市的武都区、文县、岩昌县、两当县、礼县、康县、西和县、成县、徽县9个县区属该片区。该片区山大沟深，农村交通发展滞后，土地资源紧缺，对优势特色产业发展形成制约;泥石流、山体滑坡等自然灾害频发，农民群众因灾致贫现象突出，保护生态的任务十分繁重。重点加快乡村道路及便民桥建设，开展石坎梯田、中低产田改造等基本农田建设，实施小型农田水利工程，加强以保护农田为主的小流域综合治理。(二)六盘山区。定西市的安定区、通渭县、陇西县、临洗县、渭源县、漳县、峨县，临夏州的临夏市、临夏县、永靖县、东乡县、积石山县、和政县、康乐县、广河县，兰州市的榆中县、永登县、泉兰县，白银市的会宁县、景泰县、靖远县，天水市的麦积区、秦安县、武山县、甘谷县、清水县、张家川县，平凉市的崆峒区、静宁县、庄浪县、泾川县、灵台县，庆阳市的环县、华池县、镇原县、宁县、合水县、庆城县、正宁县和武威市的古浪县共40个县市区属该片区。该片区干旱少雨，水资源匮乏，沟签纵横，植被稀疏，水土流失严重;大型灌区配套设施建设不足，人畜饮水困难，集雨容、机井等小型水利设施缺乏，农田单产水平低，林业生态建设滞后。重点开展灌区配套、农村安全饮水、小型灌溉等项目建设，实施小流域综合治理，加快乡村道路建设。(三)四省藏区。甘南州的合作市、临潭县、舟曲县、卓尼县、夏河县、迭部县、玛曲县、碌曲县和武威市的天祝县9个县市属该片区。该区域是黄河上游重要的生态功能区，生态地位重要，海拔高、气温低，自然灾害频发，因灾返贫率高，扶贫攻坚难度大;高原草甸草场退化，载畜能力低下，生态环境脆弱;山区山高坡陡，耕地稀少且质量不高;交通闭塞，农田水利等基础设施欠缺。草原牧区重点结合退牧还草工程加强基本草场和饲草料基地建设，山区重点加强基本农田、小型农田水利设施建设和小流域治理，开展乡村道路和桥梁工程建设，加快保土、保田和保村庄安全的河道堤防工程建设。四、建设任务（一）基本农田建设。各地根据自然条件，因地制宜，围绕控制水土流失、减轻水旱灾害、改造中低产田等措施提高耕地综合生产能力，推动农业产业结构调整和特色优势产业培育。“十二五”期间，结合小流域治理和片区综合开发项目建设，新修梯田2.6万亩，改造中低产田1.2万亩。（二）小型微型水利工程建设。围绕增加和改善有效灌溉面积，以渠系配套等小型农田水利设施建设为重点，坚持新建、改造、配套、节水并举，开展节水灌溉等旱作节水农业工程建设，提高水资源利用效率。同时，加大河道治理支持力度，增强河道防洪抗灾能力，保护沿岸村庄和基本农田。“十二五”期间，新建、改建渠道980公里，渠系建筑物2600座，新建输水管道65公里，新修堤防488公里，改善有效灌溉面积64万亩，新增有效灌溉面积1.6万亩。（三）县乡村道路建设。以县级断头公路和乡村两级出口路、产业开发配套路建设为主，兼顾易地扶贫搬迁项目安置村群众出行道路、村内巷道、小型桥梁建设，进一步改善贫困乡村交通状况，延伸路网通达深度，完善路网结构，提高路面硬化率，解决贫困群众出行困难。 在满足多数贫困人口出行需要的同时，统筹安排优势资源开发、 特色农业产业基地和市场建设等配套的道路建设。“十二五”期间，新建、改建农村等级公路1200公里，新建、改建乡村道路 4100公里，新建大小桥涵5000延米。（四）基本草场建设。以治理草场三化沙漠化、盐碱化、退化)和建设优质牧草 基地为重点，通过草场围栏、灌溉、治虫灭鼠、补播种草等治理、改良、保护措施，把草场建设与农牧业产业化结合起来，促进生态建设与农牧业的协调发展，增强草场的可持续发展能力。“十二五”期间，实施基本草场治理面积6.2万亩以上。（五）小流域综合治理。继续遵循因地制宜、科学规划、分片实施、综合治理的思 路，坚持工程措施与生物措施并举，综合治理小流域，控制水土流失，改善项目区生态环境和生产条件。完善生态保护和治理机制，加快小流域综合治理步伐，切实提高小流域综合治理实际效果。“十二五”期间，实施小流域综合治理面积80平方公里以上。（六）片区综合治理。以水、路、田、林、牧综合治理为重点，开展片区综合开发，实施相对集中连片综合治理，着力解决区域性贫困人口的脱贫和发展问题。把基础设施建设、产业培育和生态环境改善等目标结合起来，统一规划，分年度按单项工程实施，推动片区经济快速发展，促进农民增收。“十二五”期间，实施片区综合治理项目18项。五、投资及劳务报酬估算 (一)投资估算。1.投资标准。小型农田水利、河道治理按照甘肃省以工代赈小型水利工程概(估)算编制办法进行测算;县乡村道路 按照甘肃省以工代赈农村公路工程投资估算及概(预)算编制 办法进行测算;基本农田、新修梯田、中低产田改造、草场建 设、小流域治理等参照省内相关行业标准测算。2.投资估算。根据规划确定的建设任务和估算标准测算， “十二五”期间全省以工代赈建设总投资约为31亿元。其中，基本农田建设投资0.31亿元，占1%;小型微型农田水利工程建 设投资13.33亿元，占43% ;县乡村道路建设投资14.26亿元， 占46% ;基本草场建设投资0.31亿元，占1%;小流域综合治理投资1.24亿元，占4%;片区综合治理工程建设投资1. 55亿元，占5%。3.资金来源。申请国家以工代赈资金25亿元，省级财政配 套资金3亿元，市县自筹资金及群众投劳折资3亿元。(二)劳务报酬估算。1.劳务报酬标准。以工代赈工程劳务报酬标准根据甘肃 省以工代赈小型水利工程概(估)算编制办法、甘肃省以工代 赈农村公路工程投资估算及概(预)算编制办法确定。不属于 小型水利和农村公路的工程，可参考当地农民工工资水平确定。2.劳务报酬落实。根据国家以工代赈政策，为了切实落实贫困农民参加当地以工代赈工程建设所得劳务报酬，在下达以工代赈年度计划时，按照工程实际费用构成，将劳务报酬额列入计划，并将劳务报酬发放内容纳入四方合同，予以落实。3.总劳务报酬。经测算，预计“十二五”期间可安排发放务工群众劳务报酬约3.72亿元，年平均0.74亿元。六、保障措施（一）加强组织领导，明确目标责任。贫困地区各级政府要把以工代赈工作列入重要议事日程，切实加强对以工代赈工作的指导。发展改革部门作为以工代赈建设的主管部门，要从计划安排、组织协调、资金管理、项目建设等各个环节切实负起责任，其中:省发展改革部门负责计划的组织管理工作，市级发展改革部门负责项目的协调监督工作，县级发展改革部门负责工程的组织实施工作。通过对任务和目标的逐级分解，确保工作任务和目标落到实处。(二)强化规划指导，完善项目储备。在科学编制以工代赈规划的基础上，根据新时期扶贫开发对象、目标、任务的新变化，做好总体任务和目标的分解及年度计划的对接，充分发挥好规划的指导作用，强化规划的严肃性和约束性。不断完善省、市、县各级以工代赈项目储备库。坚持按规划申报项目、按规划编报计划、按计划实施项目、按规范管理项目的良性机制，推动以工代赈工作健康有序发展。(三)突出扶贫特色，落实劳务报酬。组织群众参与工程建设并发放劳务报酬，是以工代赈政策的本质要求。项目建设单位要认真贯彻落实以工代赈劳务报酬政策，优先组织当地贫困群众参加以工代赈工程建设，并按规定把相应的劳务报酬发放到务工群众手中。各级发展改革部门要加大以工代赈工程劳务报酬计划执行情况的检查力度，确保以工代赈工程劳务报酬及时足额发放。(四)加大资金