公共就业服务述评_由2010年诺贝尔经济学奖生发.pdf

2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 2010诺贝尔经济学奖被授予美国经济学家彼得 戴蒙德 戴尔 莫特森和英 裔 塞浦路斯籍经济学家克里斯托弗 皮萨里德斯 三位经济学家对有搜寻摩擦 的劳动力市场的研究解释了现实生活中普遍存在的失业与空缺岗位并存的现 象 1 三位学者发展的理论模型在政策领域的一个重要应用是通过建立公共就 业服务来提高搜寻匹配效率 公共就业服务 PES 是公共部门建立的公益性就 业服务 是现代国家的重要制度 近年来 越来越多的新兴国家建立公共就业服 务 作为政府就业政策和劳动力市场调节政策的载体来解决失业问题 一 公共就业服务发展研究综述 公共就业服务是在发达国家和转型国家普遍建立起来的提高劳动力市场 搜寻匹配效率的公共制度 尽管各国的目标 任务及组织管理方式不尽相同 就 其基本功能而言 有共同的基础 比如作为劳动力匹配机制的职业介绍 见表1 下页 国际劳工组织第88号公约确定的公共就业服务功能包括 招聘和安置 公共就业服务述评 由 2010 年诺贝尔经济学奖生发 Comment on the Public Employment Service Generated from the Nobel Prize of Economics in 2010 刘海莺 林木西 内容提要 在全球金融危机持续发展和对实体经济影响日益严重的形势下 公共就业服务作为实施积极就业政策的 主要载体 在调节劳动力市场 促进就业方面发挥重要作用 成为各国应对危机 促进就业的主要手段 公共就业的 新发展主要表现在三个方面 信息和通信技术在公共就业服务的应用 公共就业服务职能和组织方式的变革 公共 就业服务机构与私营就业机构合作方式的创新 关键词 公共就业服务 劳动力市场 搜寻匹配效率 就业政策 作者单位 辽宁大学经济学院 辽宁沈阳110036 Liu Haiying Lin Muxi Abstract As a main carrier for positive employment policy the public employment service has been vital for labor market and employment promotion under the new situation of the Global Financial Crisis which has seriously affected the real e conomy and has been the main means to promote employment by many countries to cope with the crisis New development of public employment mainly lies in three aspects applications of information and communication technology in the public employment service reform of public employment service functions and organization types and the innovation of the coop eration ways of public employment service agencies and private employment agencies Key words public employment service labor market match efficiency of job search employment policy 该标题为 改革 编辑部改定标题 作者原标题为 公共就业服务研究述评及前沿探 析 2010年诺贝尔经济学奖成果的政策应用 基金项目 辽宁省社会科学规划项 目 公共就业服务导向研究 批准号 L09BJ007 全球化与中国GLOBALIZATION AND CHINA 94 2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 工人 方便职业和地理流动 收集和分析劳动力市场 数据 与失业保险部门合作 支持经济和社会计划 2 随着20世纪下半叶经济合作与发展组织 以下 简称OECD 国家率先推行用积极劳动力市场计划取 代消极的 以收入支持为目的的劳动力市场计划 公 共就业服务的功能也发生了变革 尽管对公共就业 服务的功能有众多观点 比如反映了国际劳工组织 观点的Thuy等提出 公共就业服务可以划分为四种 主要职能 即职业中介 劳动力市场信息系统开发 劳 动力市场调整计划的管理和失业补贴的管理 此外还 可增加规则活动管理的功能 3 Schwanze提出公共就 业服务的功能基本上是基于积极劳动力市场计划的 主要项目和措施 也就是围绕如何提高失业者求职的 可能性和在业者生产率和收入展开的 4 Pissarides认 为公共就业服务功能应基于提高劳动力市场的搜寻 匹配效率 因此提供求职者与雇主之间的匹配性服务 的职业介绍是公共就业服务的核心职责 5 随着公共就业服务功能的变革 公共就业服务支 出的规模和结构相应发生变化 1990 2002年 OECD 国家在积极劳动力市场项目的支出相对比较稳定 约 占GDP的0 75 与此相比 在消极劳动力市场项目 的支出变化较大 波动也大一些 除意大利 挪威 葡 萄牙和瑞典外 所有OECD国家在积极劳动力市场 项目的支出要少于在消极劳动力市场项目的支出 在OECD国家积极劳动力市场项目的支出中 培训 支出最高 在2007 2008年总支出的36 以上 公共 就业服务和工作补贴分别占25 6 和19 8 居第二 第三位 总支出较少的国家 比如日本和英语国家 比较注重就业服务 而欧洲国家普遍重视培训支出 The Bureau of Labor Statistics 2003 根据O Leary Nesperova and Samorodov对保加利亚 克罗地亚 捷 克 爱沙尼亚 匈牙利 波兰 俄罗斯 斯洛伐克 乌克 兰等9个转型国家1998年就业服务支出情况的研 究 转型国家在积极劳动力市场项目和消极劳动力 市场项目的平均支出分别占GDP的0 25 和0 41 明显低于OECD国家的平均水平 尤其是积极劳动 力市场项目支出不足OECD国家的三分之一 在积 极劳动力市场项目支出中 转型国家最多的是就业服 务 6 目前还没有发展中国家积极劳动力市场项目的 系统统计数据 然而已经进行的研究发现 近年来拉 美国家在青年人培训和公共性工作方面的投入比较 显著 东亚国家开展公共性工作项目相对广泛一些 其他服务活动不显著 7 二 公共就业服务的宏观经济效应 从劳动力市场效率 就业率 经济周期三个方面 对公共就业服务的宏观经济效应进行分析 一 公共就业服务与劳动力市场效率 Betcherman 2000 的研究表明 与其他积极劳动 力市场项目相比 公共就业服务一般来说是成本效果 最显著的公共干预 对就业和收入的影响通常是积极 的 有助于缩短失业的期间 成本也不高 然而 从负 面角度来看 公共就业服务对劳动力市场的干预可能 会带来 Deadweight 效应 即借助这些服务找到工作 的人 通常比绝大多数求职者素质更高 其中许多人 可能没有这些服务也能找到工作 Betcherman 2000 的研究还揭示 在西方发达国 家 在经济形势趋好的情况下 公共就业服务项目的 影响往往更积极 而在劳动力需求弱的情况下 这类 服务并没有很大的效果 除非实施其他类型的干预 由于西方发达国家正规部门比重很大 加之公共就业 服务机构相对完备 相关研究结论可能不适用对发展 表1主要国家和地区公共就业服务的目标与功能 地区目标功能 欧盟 推动欧盟四个优先计划或柱石之一的可 就业性柱石 尽早确定有长期失业危险的人 对所有登记失业者实行系统化个案 管理 订出量体裁衣的个人行动方案 开发工作匹配的能力 提供咨 询 指导和培训 实施就业扶持计划 提高职业和地区间转换的能 力 通过提高数据库和学习机会 增强劳动力市场功能 美国 成为为客户提供服务的全国领导者 由 授权专业人员进行劳动力资源开发 重点提高服务质量 创建新型商业运作和客户服务 满足全球化形 势下雇主和求职者的需求 日本调节劳动力供给 实现就业保障 强化就业信息交流服务 为求职者寻找最适合的工作和为雇主寻找 最合格的工人 强化公共就业服务提供全方位服务的作用 注 欧盟的四个优先计划或柱石是可就业性 发展企业关系 企业适应性和机会平等 资金来源 根据联合国经合组织2001年公报 Self Service Systems in European Public Employment Services 整理 全球化与中国GLOBALIZATION AND CHINA 95 2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 中国家公共就业服务项目的绩效的评价 比如对巴 西的研究表明 公共就业服务的应用没有增加找到正 规工作的可能性 而乌拉圭的研究结论是 受到良好 教育的青年人 从这些项目中获得了最大收益 二 公共就业服务与就业率 公共就业服务与就业率关系的理论研究成果存 在差异 主要体现在公共就业服务外部性的衡量标 准上存在争议 从社会福利的角度来看 公共就业服 务通过在求职者培训等环节提供补贴 减少雇主的成 本 并增加了求职者的工作机会 因而存在正的外部 性 但公共就业服务在增加特定群体工作机会的同 时 使空缺岗位减少 影响了其他求职者的求职机会 因而存在负的外部性 在宏观研究中 必须从整体上 衡量公共就业服务引致的经济主体行为对在市场交 易外的第三方造成的影响 国外学者的许多研究证 明从整体上看 公共就业服务造成的正外部性大于负 外部性 但Petrongolo和Pissarides 2001 等学者的研 究也证明了由于公共就业服务的正外部性与负外部 性是等价的 并没有从整体上改善社会福利 尽管宏 观上的研究结果存在争议 但在微观研究上 国内外 学者的大量相关研究都证实了公共就业服务在调节 就业岗位余缺和减少劳动力市场搜寻匹配成本方面 是富有成果的 如Kluve 2006 采用满意度衡量指标 对欧盟国家的公共就业服务的效率的研究结果显示 这些国家的公共就业服务在职业指导 职业咨询和就 业培训等方面产生的收益大于成本 在增加就业方面 富有效率 8 在研究中 国内外学者通过构建搜寻匹配模型分 析不同劳动力市场条件下 引入公共就业服务后就业 率的变化 如Mortensen和Pissarides 2000 将劳动力 市场看作是一个双向匹配的过程 在这一过程中 由 于市场存在的异质性 要素流动成本和非完全信息等 原因造成失业 政府可以增加补贴 采取积极的就业 政策调节劳动力市场 减少工作岗位平均劳动时间 增加工作岗位数量 公共就业服务在微观上富有效 率主要是由于提高劳动者和空缺岗位间的搜寻匹配 效率 从用人单位来看 政府提供的各种免费或优惠的 培训 等同于提供给用人单位一定数量的补贴 减少 了用人单位雇佣及由此产生的教育成本 对求职者 来说 公共就业机构提供的免费或优惠服务增加了求 职者在搜寻模型中的匹配租金 等同于求职者获得了 雇佣单位更好的培训 求职者在合同工资和工作时 间的谈判上会具有更强的博弈能力 因此 公共就业 服务提高目标求职者的就业率并影响均衡条件的失 业水平 9 三 公共就业服务与经济周期 Andolfatto的研究显示经济周期会引起就业岗位 的大幅波动 并且劳动力供求波动的频度远大于真 实工资波动的频度 公共就业服务作为有效的应对 手段 被用来调节劳动力的供求 表现在公共就业服 务的投入会随经济周期的变化而变化 10 Martin对 OECD国家的数据进行研究发现 在经济危机带来的 失业高峰期 同时也是公共就业服务投入的高峰期 研究也发现尽管公共就业服务投入与经济周期之间 具有明显的正相关关系 但由于西方公共就业服务 政策的调整是一个相对谨慎的过程 在政策设计和实 施过程中需要较长的时间 所以公共就业服务投入的 调整会滞后于失业率的变化 11 Grubb D 2000 的研究发现 在经济周期的不同 阶段 公共就业服务的内容也会发生相应的变化 在 经济增长阶段 公共就业服务投入的重点领域包括失 业保险和由于劳动力市场原因提前退休人员的补偿 金 在经济萧条阶段 公共就业服务投入的重点领域 包括职业介绍 职业指导 毕业生培训项目 就业补 贴等 12 三 公共就业服务的组织模式及变革 各国公共就业服务大多采取政事分开 自主管理 的模式 也就是说 政府劳工部对就业政策 资金进 行宏观监督管理 就业服务机构享有独立法人地位 自成体系 具体实施就业服务工作 从法律地位看 各国国家就业服务机构主要有四 种组织模式 一是劳动部内设部门 作为传统的模式 公共就业服务具有行使国家行政权力的地位 经费纳 入财政预算 目前日本等发达国家采取这一模式 大 多数发展中国家和转型国家迫于人员和经费不足也 采取了该种模式 二是自治性公益机构 从就业服务 工作特殊性出发 在社会伙伴的推动下 许多国家立 法规定了就业服务机构的自主法律地位 国家通过 立法确定就业服务部门职权 资金筹集方式 基本管 理方式及监督控制方式 由机构确定与政府部门 雇 主和工人组织的合作方式 就业服务部门具有法人 资格 独立预算 加拿大 德国 法国 爱尔兰 英国 瑞 典 奥地利 荷兰和西班牙等都是这种模式 三是集 体协议地位和双边管理 在法国等少数国家 还存在 全球化与中国GLOBALIZATION AND CHINA 96 2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 仿照失业保险基金会方式 由雇主组织和工人组织具 体协议创办的就业服务机构 这类就业服务机构实 行双边管理 完全独立于国家行政部门 当其工作范 围覆盖广泛时 实质上承担了国家赋予的部分行政职 权 因此常常通过立法获得独立法人资格 这类组织 也接受国家监督 并通过国家政令的方式来协调与其 他部门的关系 四是私营化组织 这是一种新型模 式 目前主要出现在澳大利亚 在完全竞争的劳动力 市场上 公共就业服务由 工作网 代替 私营 社区和 公共部门的机构按照协议对失业人员进行就业安置 私营化的公共就业服务机构作为一个企业或公司按 照公司法进行运作 13 西方公共就业服务组织模式各 有利弊 Calmfors 1994 认为劳动部内设部门模式能 够较好地协调政府政策和就业服务机构的政策 但缺 乏灵活性 就业服务部门的专业化管理比较困难 自 治性公益机构模式具有工作连续性强 机构稳定 不 受政治干预影响等优势 但是近年来的总体趋势是 包括许多发展中国家 在内 各国都普遍倾向于第二种模式 赋予就业服务 机构真正自主的地位 并在最高管理层吸收雇主组织 和工会代表参加 这主要是因为第二种模式具有工 作连续性强 机构稳定的特点 能与雇主组织和工会 组织保持密切合作关系 分支机构不受行政区划限 制 人员稳定 素质高 服务工作质量和效果能得以保 证等比较优势 Friedlander 2007 四 公共就业服务的管理方式及变革 下面 对公共就业服务的管理方式进行探讨 一 以客户为基础的质量管理 质量管理是战略性 综合性的组织价值和使客户 满意的管理实践 质量管理涉及衡量和分析客户的 需求 分析和重新构造组织与客户之间的相互作用 开发和监督服务标准 从而实现从服务过程设计 组 织价值和行为等方面的不断改进 Betcherman 2000 的研究认为 公共就业服务质 量管理的核心理念是以雇主和求职者为基础进行服 务方案规划 并通过提供的服务使客户成为公共就业 服务的重点 以客户为基础的方案规划 关键是研究 和分析客户需求和客户满意度 国外在这方面有众 多的创新 如荷兰利用 核心测量尺 评估工具测评 一位求职者与劳动力市场的 距离 开发了评判求职 者重回劳动力市场机会的实际方法 这种方法将求 职者分为与劳动力市场不同距离的四种类型 进而提 供不同类型的就业服务 瑞典自2001年以来每年对 求职者和雇主做客户满意程度调查 向每一组客户询 问约40个有关事实和态度方面的问题 还利用计算 机支持的电话访问技术进行电话抽样访问 斯洛文 尼亚采用一种简单但有效的客户满意度调查程序 每 个区域和地方公共就业服务办事处都有设立意见簿 鼓励客户提意见或改进建议 公共就业服务机构职员 定期审议这些意见 以便改进所提供的服务 发达国家公共就业服务在质量管理方面的另一 个创新是对工作过程进行重新设计 工作过程分析 和重新设计是一种涉及到重新评估特殊工作流程的 技术 其主要原理是从客户的角度对整个工作流程 提出质疑 并通过改进服务标准将客户需求评估和工 作过程改革相结合 美国 加拿大 德国 英国 奥地 利 荷兰 丹麦和日本 都在实施工作过程重新设计 目的都是以非常基本的方法综合客户倾向 以便使就 业服务更加注重客户导向和市场导向 Betcherman 2000 二 业绩营理 业绩管理是一个组织实施内部管理的重要工具 之一 可以通过系统的评估使公共就业服务机构准确 判断工作目标进展情况 进而不断改善就业服务的业 绩 此外 恰当的业绩管理还能够向公共就业服务从 业人员提供宝贵的经验 从而加深对业务的了解 在发达国家 基准管理是业绩管理的一种创新方 式 Fretwell研究认为 作为追求更佳业绩的方法 公 共就业服务机构的基准管理 其核心是将一种服务 或一个机构的管理与另一个相应的 可以衡量的服务 或机构进行比较 14 这种比较可以是内部的比较 也 可以是外部的比较 基准工作不仅涉及到识别最佳 做法 还要细致分析产生良好效果的过程和原因 并 将其与需要改进的服务或机构的现实状况进行比较 以求探讨移植最佳做法的方案 制定业绩衡量标准是该领域的另一种创新方式 制定业绩指标既要适合本组织的目标 又要能与计划 过程中确定的目标 历史数据和其他机构的业绩进行 比较 发达国家公共就业服务机构的业绩指标可分 为四类 见表2 下页 其中前两类主要关注公共就 业服务在实施劳动力市场政策和实现就业目标的效 率 后两类则关注向客户提供的公共就业服务效率 五 公共就业服务的发展展望 20世纪80年代以来 经济自由化 全球化和以 全球化与中国GLOBALIZATION AND CHINA 97 2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 表2国外公共就业服务主要绩效指标 研究对象指标 劳动力市场新岗位匹配的数量和时间 客户评价客户对服务的满意度 服务制度计划完成程度 特定目标群体 为特定目标群体提供服务后的就业变化 电子与通信技术为依托的数字化 改变了世界社会经 济及劳动力市场发展的格局 社会经济发展的变革 尤其是21世纪劳动力市场的各种新变化 不仅对公 共就业服务构成了压力与挑战 更成为公共就业服务 不断进行变革的巨大动力 一 信息和通信技术在公共就业服务的应用 Vroman 2009 认为 以信息和通信技术为基础 的信息收集与导航自动化系统 一体化数据库 改变 了公共就业服务以往标准化 清一色的服务方式 公 共就业服务部门可以重新设计其个性化服务活动 进而改变着公共就业服务与大众交往的方式 15 具体 而言 以信息和通信技术带来了公共就业服务的两大 变化 一是改变了公共就业服务的内部管理 绝大多 数国家的公共就业服务机构已经在内部管理中程度 不同地使用信息技术 更为复杂和有效的应用还在不 断进行开发 二是改变了公共就业服务方式 信息技 术尤其是互联网允许客户使用开放的服务系统并直 接地提取信息 公共就业服务方式发生了重大改变 越来越多的国家通过互联网向客户提供劳动力信息 和进行市场匹配 信息和通信技术已经极大地改进了公共就业服 务机构的内部管理 在人员 时间 成本和服务质量等 方面带来了效率的全面提高 如管理信息系统可以 从提供大量报告 分析 统计预测和模型的数据库中 提取信息 有助于作出决策 案例管理系统可以设计 出更复杂的客户服务记录与分析系统 便于工作人 员向求职者和雇主提供更有效的服务 电子化资金计 算与给付则加快了失业补贴的社会福利资金的计算 与给付 减少了失误和欺诈 Vroman 2009 以新技术为载体的电子革命正在彻底改变公共 就业服务的中介作用 求职者和雇主借助计算机终 端 触摸屏 自助电话设施和互联网等实现的自助服 务 使公共就业服务更加透明和便利 公共就业服务 的多数工作将变成为雇主和求职者提供自助服务基 础设施以及关于如何使用方面的知识和培训 二 公共就业服务职能和组织方式的变革 Albrecht 2009 的研究发现 面对不断变化的外部 环境尤其是劳动力市场的挑战 发达国家的公共就业 服务机构已经开始寻求新的定位 比如欧盟就在倡 导公共就业服务机构变为处于市场中心地位 对求职 者和企业不断变化的需求作出快速反应的新型服务 组织 公共就业服务的工作更像企业而不像传统的公 共机构 按照Albrecht的观点 公共就业服务需要有 清楚的目标 培养对外部世界开放的责任感 主动性 和预见性 形成崭新的组织文化 在对外关系上 公 共就业服务机构一方面应保证提供的服务更接近需 要服务的求职者和企业 并把就业与更广泛的社会需 求比如住房 健康 文化与教育等有机地统一起来 另一方面需要全面发挥公共就业服务作为劳动力市 场中介的角色 与学校 培训机构 大学 研究部门以 及私人就业机构建立进一步广泛的联系 在内部建 设上 公共就业服务机构需要致力于不断提高业绩和 质量 而不仅是效率 通过定期调查和细心评估来检 验雇主和求职者对公共就业服务的态度 不断进行调 整修正 另一个变化是权力向地方下放 由于多年来其 他公共治理领域权力下放等因素带来的政治压力 部 分是由于对劳动力市场在地方经济发展中的重要作 用和对公共就业服务发展定位的重新认知 劳动力 市场的分权化成为趋势 通过社会秩序自上而下的重 构过程来取代自下而上的行政管理结构 中央层次制 定总体就业政策 并对重要资金 政策开发 系统开发 和运作情况的监督和评估进行控制 区域和地方层 次根据地区实际情况 具体设计劳动力市场规划 组 织高质量 有效的就业服务供给 按照新的管理权限 区域和地方公共就业服务有越来越大的灵活性去调 整和完善就业政策 组织实施更适合各自地区劳动力 市场状况的服务 实现与其他伙伴的协作 进一步满 足劳动力市场不同类别客户的具体需要 Albrecht 2009 三 公共就业服务机构与私营就业机构合作方式 的创新 Pierre 2009 的研究发现 未来的公共就业服务需 要更加开放和合作 公共就业服务机构会尽可能与 包括雇主 工会 地方政府机构 私营就业机构和其他 公益性组织等各方合作 通过更具参与性的做法与新 形式的基层民主相结合 努力提高劳动力市场政策的 业绩和社会凝聚力 并在必要情况下发挥领导作用 公共就业服务需要在社会伙伴支持下 建立综合性地 方就业服务网 将国家机构和社区组织的资源集中起 全球化与中国GLOBALIZATION AND CHINA 98 2010年第12期总第202期 专业眼光看经济经济眼光看中国 来 致力于满足求职者个性化需求 确保提供符合求 职者需求和兴趣的就业机会 其中 最引人注目的就 是公共就业服务机构与私营就业服务机构的合作 为 顾客提供竞争性服务 进一步提高公共资金与资源的 配置效果 从合作的内容来看 公共就业服务机构与私营就 业服务机构可以在诸如长期失业管理 汇总与公开劳 动力市场信息和制定积极的劳动力市场方案等方面 合作 在合作过程中 公共就业服务机构可以部分或 全部地转移服务责任 但需要对服务的有效性负责 Burgess 2004 通过对各国公共和私营就业机构 合作方式的比较发现 它们未来可以建立以下几类合 作模式 一是外包模式 原公共部门的服务职能由私 营部门竞争承包 但公共资金继续全部或部分给予支 持 公共就业服务部门对财务状况进行严密监控 外 包或购买服务在培训方面广泛使用 二是契约式合 作模式和代用券制度 公共就业服务机构和私营就 业服务机构间签订详细的合作合同 可以使客户在服 务提供者之间进行选择 16 Reform 参考文献 1 Mortensen D T C A Pissarides Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment Re view of Economic Studies 1994 vol 66 3 397 415 2 Ljungqvist and Sargent The European Unemploy ment Dilemma Journal of Political Economy 1998 vol 106 1 414 550 3 Thuy P E Hansen and D Price The Public Em ployment Service in a Changing Labour Market Inter national Labour Office Geneva 2001 44 53 4 Schwanse Peter Summary and Conclusions by the Rapporteur In Labour Market Policies and the Public Employment Service Organisation for Economi6 Co operation and Development Paris France OECD 2001 17 34 5 Petr ongolo B C A Pissarides Looking into the Black Box A Survey of the Matching Function Jour nalof Economic Literature 2001 vol 34 2 390 431 6 O Leary Christopher Alena Nesporova and Alexan der Samorodov Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Economies International Labour Office Geneva 2001 65 71 7 Betcherman Gordon Amit Dar Amy N Luinstra and Makoto Ogawa Active Labor Market Programs Policy Issues for East Asia Social Protection Discussion Paper 2000 no 0005 January Washington DC The World Bank 20 32 8 Kluve J The Effectiveness of European Active La bor Market Policy IZA Discussion Paper 2006