温州市滩涂围垦政策处理工作的实践--.doc

温州市滩涂围垦政策处理工作的实践-关键字检索方式 标题 全文 作者 首页 | 政府信息公开 | 单位简介 | 水利概况 | 政策法规 | 论文集萃 | 水利大事记 | 水利公报 | 网站导航 | 互动服务 | 论坛 首页 论文集萃 2005年文集 正文 温州市滩涂围垦政策处理工作的实践 更新时间：2007-6-18 17:03:01 作者： 温州市滩涂围垦政策处理工作的实践 温州市水利局 林孝悌 李红健 温州市地处东南沿海，是滩涂资源大市。根据最新调查成果显示，理论基准面以上海涂资源面积达95.42万亩，江涂资源面积1.77万亩，合计97.19万亩，在浙江省沿海各地市中排名第二位。在-5米等深线以上的海涂资源面积更是达到227.35万亩。同时，温州市也是浅海滩涂养殖大市。据相关部门统计，温州市2004年浅海滩涂养殖面积达到35.4万亩，从业人员7万余人，年产各类水产品129725吨，产值达158631万元。 为了缓解温州市社会经济可持续发展的土地瓶颈制约，温州市政府计划用八年时间实施围垦造地面积15万以上，目前正在实施建设的围垦工程项目达17项，面积为17.25万亩，在这些拟围的滩涂上，涉及养殖面积5万余亩，从业人员1万余人。由于这些养民的生产生活与滩涂息息相关，有的养民甚至是祖祖辈辈靠海涂为生，因此滩涂围垦的渔养民政策处理工作与围垦工程的建设密切相关。自2003年以来，由于各方面的原因，温州市曾经出现群众集体上访、状告当地县政府、围坐工程建设指挥部及工程施工现场、干涉工程正常施工等现象，一些不明真相的媒体也几次进行过失之偏颇的报道，造成了不好的影响。养民的政策处理工作已经成为制约温州市围垦工程建设进度的一大因素。因此做好养民的政策处理工作不仅是加快温州市滩涂围垦工程建设的需要，而且是以人为本、构建稳定和谐社会的需要。下面是笔者就温州市政策处理工作所进行的一些分析和探讨。 一、滩涂围垦政策处理存在的问题 目前，温州市滩涂围垦政策处理的问题主要有以下三个方面：一是对沿海滩涂所有权和使用权的认识问题。浙江省政府于1983年5月30日以浙政198334号文件下发了关于确定浅海滩涂使用权问题的通知，通知中虽明确浅海滩涂属国家所有，但对滩涂和10米等深线内的浅海要求确权给国营养殖企业、社办养殖企业和生产大队，并发给使用权证，长期不变，受法律保护。据此温州市沿海浅海滩涂基本上都确权给了当地村集体，并承包到户，从事养殖生产。由于养民认为滩涂的使用权是长期属于村集体的，并受法律保护，因此，当目前温州市各级政府进行围垦建设的时候，当地一些养民极力阻挠，阻止政策处理工作的正常开展。二是围垦管理权限在法律上的争议问题。1997年1月1日颁布的浙江省滩涂围垦管理条例和1998年5月1日颁布的浙江省海域使用管理条例中都明确规定，滩涂围垦审批权在浙江省围垦局，但2002年1月1日中华人民共和国海域使用管理法正式颁布实施后，由于对滩涂和海域在划界上的争议，致使在围垦的审批权上也产生了争议，当地一些养民就以此为借口到处上访上告，扰乱工程建设的正常进行。三是补偿标准问题。该问题是最关键的问题，也是最难解决的问题。一方面是当地一些养民确实以海涂为生，围垦后肯定会影响他们的生活出路问题；另一方面是一些养民看到了围垦所形成的土地潜在的巨大价值，也想从中分得一杯赓，因此极力抬高补偿标准，并四处搜集各地信息，从中挑最高的补偿额和最有利的补偿办法来与政府讨价还价，而这远远超出政府所能承受的范围。因此，养民过高的期望与政府的承受能力之间存在着的差距使政策处理工作也较难开展。 二、原因分析 造成养民政策处理工作难的主要原因有以下方面： 一是长期以来对法律法规的偏面宣传和执法不力。虽然各种法规包括宪法、土地法、海域使用管理法、浙江省围垦管理条例都明确规定，滩涂属于国家所有，即全民所有。但长期以来，为了搞活生产、发展地方经济，各级政府及有关部门都反复宣传使用权长期归村集体所有，并长期不变，受法律保护，使养民偏面地认为滩涂就是他们村里所有的，围垦也只能由他们自己来围，而不应该由政府来围。另外浙江省政府1983年文件虽然明确使用权确权给当地村集体，但1997年浙江省围垦管理条例也明确规定未经省围垦局批准不能进行围垦养殖，但由于执法不力，致使各地非法围垦层出不穷，当地村民想围就围，从想不起来还需要审批，也在一定程度上使滩涂属于国家所有的性质难以体现。 二是滩涂与海域之间缺乏明确的法律解释。关于该问题浙江省里曾经多次组织相关部门外出考察并进行协调，也在省里明确了围垦工作的管理审批部门，但由于滩涂与海域之间没有权威的司法解释，致使在实际工作过程中各个部门还是公说公有理，婆说婆有理，一些养民也利用此争议不断进行上访上告，并利用某些媒体进行大肆的炒作，给政府及有关部门制造压力。例如洞头县的北岙后二期围垦工程，当地的养民就以状告政府违法发放海域使用证为名想让政府对他们进行不该得的赔偿，市中级人民法院已开庭审理此案，虽说从目前的情况看案件对政府有利，但也造成了一定的负面影响。 三是围垦补偿机制和政策制订程序缺乏群众的参与和有效的监督及争议解决机制。目前温州市一些地方在政策处理的过程中基本上由建设指挥部的人员进行操作，补偿标准也由指挥部人员进行单方面测算，围区范围内的养殖人员没有充分地参与，沟通也不足，产生一些不必要的误解。同时当争议产生时，当地养民也缺乏一定的反映渠道，也没有专门的解决争议的机构和人员，不能及时地化解矛盾、解决争议。例如，苍南县江南围垦工程就因为补偿标准之间的巨大差距，又缺乏有效的沟通和协商，致使上百名养民到省政府进行上访，扰乱社会正常秩序。同时，他们还通过关系找到一些报社为他们发表文章叫屈，给围垦工作带来了一定的负面影响。另外，由于温州市目前政策处理基本上都采取一次性补偿机制，而缺乏长期有效的社会保障，很容易在日前产生社会稳定问题。 四是标准不一，互相攀比。由于温州市沿海各县（市、区）之间社会经济发展很不平衡，政府之间的财力差距也非常大，因此，其根据实际情况制订出的政策补偿标准也不尽相同。但对于养民来说，他们总是千方百计、想方设法让政府提高对他们的补偿标准，通过互相攀比给当地政府施加压力，提高标准，且越高越好，他们并不会去考虑地方的实际情况。当这种差异出现在邻县之间，特别是在邻村之间的时候，养民对于政府的对抗情绪就表现得更加明显了。例如，瑞安的阁巷与平阳的宋埠围垦工程相邻，由于瑞安的政策补偿标准相对较高，使平阳县政府颇为为难，至今没有出台围垦政策补偿办法。 三、滩涂围垦政策处理工作的对策 （一）滩涂围垦政策处理的基本原则 一是政府重视、部门配合的原则。养民的政策处理问题是一个牵涉面非常广的问题，各级政府必须高度重视，把它做为一项重要的工作来抓，其政策处理不仅与水利部门有关，而且与海洋与渔业部门、法制部门、社会保障部门等等密切相关，各部门之间必须密切配合，保持一个目标，保持一致步调，共同协助做好养民的政策处理工作。 二是业主高度认真负责的原则。业主作为围垦工程政策处理工作的主体，一定要本着对工程，对养民高度负责的精神，认真地做好政策处理工作，全面细致地落实各个工作环节，把握政策处理工作的重点，主动求得政府及各个相关部门的支持和理解，把政策处理工作落到实处。 三是公平合理、适当让利人民的原则。群众利益无小事，虽然围垦工程最终是为了社会经济的发展服务的，从长远的角度来说，当地养民也是最直接的受益者，但我们必须照顾到群众的眼前利益，确保养民得到合理的补偿，并适当让利于民，避免与民争利，做好养民的再就业工作，确保当地养民的生活出路。同时要做好宣传工作，提高百姓的认识，使他们能够主动支持围垦工程建设。 四是公开透明、主动接受监督的原则。在整个政策处理的过程中，必须始终坚持公开的原则，让当地养民享有充分的知情权，让他们有条件、有能力来主动参与政策处理的整个过程，消除他们的误解。同时能最大程度上消除一些不合理、不公平之处，增加他们对政策处理工作的理解和支持。 五是长短期相结合的原则。目前温州市的围垦政策处理基本上是采取一次性补偿的机制。虽然在短期之内有其不可比拟的优势，但从长远看，也存在着不少的弊病。有的养民由于没有其他的一技之长，缺乏有效的谋生手段，当他们把补偿到的钱用完之后就可能产生新一轮的生活困难。因此笔者认为除了应进一步完善一次性补偿措施外，还应该在长效补偿机制上进行一些探索，如异地养殖、转产转业、增加养老保险、予留一定数量的围区土地给村集体使用等方面进行有益的尝试。 （二）滩涂围垦政策处理的基本程序 根据温州市的实际情况，滩涂围垦政策处理工作基本上可分为三个阶段，即现场调查、政策制订、政策兑现三个阶段。 一是现场调查阶段：人员由指挥部与乡（镇）村干部共同组成，任务是详细查明围垦区内各类养殖的具体情况，包括每一个养殖池以及 养殖区域的面积丈量、养殖户及养殖产品登记等等现场调查工作。调查成果汇总后，要邀请村、镇领导和熟悉情况的人员对初期成果进一步核实纠正，最终将调查成果以告公的形式公示于众，接受当地群众的监督和举报。根据公示情况形成最终的调查成果，并将成果以文本的形式上报当地县（市、区）政府及相关部门。为防止一些别有用心的人员在拟建围垦区内非法建设围塘以求政策处理时得到好处，各县（市、区）政府在收到调查成果后，应及时发布工程建设公告，禁止在围垦工程区内的一切建设和新增养殖生产行为，否则后果和一切损失自负。 二是政策制订阶段：现场调查结束后，就进入了政策制订的阶段。人员以指挥部为主，第一步主要是进行各类生产设施重置价等成本测算工作，并对养殖池内的各种养殖产品可能造成的损失进行估算。拿出初步成果后应与水利、建设、海洋等相关部门的专家进行充分的讨论研究，使成本和损失测算既有法可依，又相对准确，体现公正合理的原则。第二步是政策考察制订，主要是通过对省内外类似工程的政策处理办法进行考察研究，结合本地的实际情况，制订出政策处理方案初稿。在此过程上中应充分听取当地养民、村两委、乡（镇）领导、县有关部门的意见，同时还应征求当地市级行业管理部门的意见，以尽可能地平衡地区间特别是邻县之间政策补偿标准。方案形成后，要上报当地县（市、区）政府常务会议进行研究，并根据研究意见进行修改后，以县（市、区）政府的文件形式下发执行。 三是政策兑现阶段：此阶段是政策处理工作的最后一步，也是政策处理工作最终能否取得成功的标准。该阶段人员以当地乡镇、村为主，首先要以县（市、区）政府的名义召开动员大会，充分阐述工程建设的意义及对当地经济的长远影响，号召大家以大局为重，支持工程建设，同时对政策处理办法及补偿标准等进行解释和宣传，要表明当地政府是已经充分考虑到了当地养民的切身利益，并已经尽最大能力进行了补偿。其次要以先易后难、先党员干部后群众的原则，开展政策兑现工作。召开党员干部大会，让他们要以身作则，带头支持工程建设，早日与指挥部签订补偿协议，最后是集中精力攻克重难点，实现政策处理的圆满成功。 （三）滩涂围垦政策处理的补偿标准 为了推进滩涂围垦工程的建设步伐，温州市政府于2003年7月29日以温政办200390号下发了关于加快滩涂围垦开发建设的实施意见，该意见对滩涂围垦工程的政策处理工作提出了指导性的意见。在此基础上，各县（市、区）根据本地社会经济发展等实际情况，出台了政策处理办法和补偿标准，现将部分情况列表如下： 温州市部分县（市、区）政策处理办法和补偿标准 县 别政策处理办法和补偿标准 乐 清1、工程完工后，按原滩涂使用面积的40%比例返还村集体有偿使用或按15%的比例无偿划拨给原村集体使用； 2、对滩涂养殖场及设施按实施情况给予1000元/亩以下的补助； 3、其余设施按乐清市政府有关标准进行赔偿。 瑞 安1、围塘养殖： （1）有完整基础设施的基础设施部分补偿3500元/亩（属文蛤养殖的另加1500元/亩）；养殖产品补偿标准2400元/亩； （2）围而未养的，对基础设施部分进行分类补偿。设施完整的补偿2800元/亩，较完整的补偿2000元/亩，仅在筑塘部分少量投入的补偿700元/亩； 2、滩涂养殖：与镇、村签订有效协议的补150元/亩，否则不补； 3、在一线塘以内的，对行政村集体补偿6000元/亩。 苍 南1、滩涂养殖：有证的补偿150元/亩，虽无证但确有养殖的补75元/亩； 2、围塘养殖：基础设施部分补2000元/亩（属文蛤养殖的增加1500元/亩），对于堤线建设需要造成当年不能养殖的，补助青苗损失1200元/亩。对于有证养殖的，增加补偿500元/亩。 （四）滩涂围垦政策处理进展情况 目前温州市沿海各县（市、区）中，乐清、瑞安、苍南、洞头等都已经按照当地县（市、区）政府出台的政策处理办法进行政策处理工作中的最一个环节兑现工作，其中洞头县已全部完成，瑞安市已基本完成，苍南县也已经完成 本新闻共2页,当前在第1页 1 2 编辑：【打印本页】【关闭】 相关信息 信息系统(外)| 网上办公 | 实时水情 | 潮位预报 | 台