(圆桌)--滇中城市群一体化还需破除行政体制难题.doc

圆桌“滇中城市群”一体化还需破除行政体制难题嘉宾：云南大学经济学院副院长郭树华；中共云南省委党校公共管理教研部教授李鹏飞；曲靖市发改委主任展宏斌；昆明市社科院院长龙东林；主持人：闵楠 “滇中城市经济圈”已经写入了国家“十二五”规划纲要，注入了“催化剂”的昆明、玉溪、楚雄、曲靖四城用三天时间完成了十多年的艰难旅程，推进步履缓慢其中有着怎样的隐情？四城是抱团发展还是配合昆明转移消化产业？初见实质进展的滇中四城会怎么来面对接下来的挑战？本报特邀相关专家就这一话题进行圆桌讨论，听专家们来解读滇中四城迈出这“实质一步”背后的意义。1、滇中一体化从1996年提出至今，为何走了十多年时间都在“纸上谈兵”？造成其推进缓慢的原因是什么？李鹏飞： 1996年，省建设厅组织编制了昆楚玉曲城市群规划，1998年获得省政府批复，其后，十多年间，滇中城市群举办了规划论坛，各州市间的发展也从城市规划逐步向经济合作转移，直到 2009年，省发改委编制了云南省滇中城市经济圈区域协调发展规划（2009年2020年）对外公布，滇中城市群也没有再走出更大一步了。我们究其原因，不难发现，没有国家级项目的认可和投入，成为阻碍四城一体化的主要原因。所谓“一体化”，是要把中小城市连接起来，连接的基础就是缩短时空距离，交通环节就要打通，但是这些基础投资往往是十分花钱的，没有国家层面的立项，就没有钱，那么推进缓慢也是必然的。说白了，就是“还没有得到国家的认可”，但是在云南省政府的推动下，四个州市还是有意识的就城市功能划分、产业定位等进行了自己的规划，虽然大家都认“滇中一体化”这个说法“有道理”，但是进展不是他们可以说了算的。郭树华：十多年都没有实质进展，我认为主要还是条件没有成熟，此前四个州市在经济发展程度、人口、产业布局、基础设施建设上都有不同程度的差距，有的差距还比较大，这样的前提下来谈“一体化”没有基础可言。龙东林：十多年的推进赶不上三天的进展，还是个“时机的问题”。在上个世纪90年代中期开始有雏形的“滇中一体化”让当时的几个州市兴奋不已，对此给予了很大希望，都巴望着“一体化”能够让当地分享到昆明这个云南省最大经济体的“一杯羹”，也有州市有意将“十五”期间的发展目标靠在了“滇中一体化”上，但是他们自己也没有想到促成整个“一体化”取得实质进展却已经是在“十二五”中了。展宏斌：所谓“滇中四城”，就是昆明在整个经济圈中起到领头的作用，4大城市相互配合发展。此外， “滇中四城”简言之就是“昆明老大哥带领3个小兄弟一起奔小康”，这就要求昆明的产业必须高端化。但是，从之前的情况来看，昆明自身的产业经济发展还不够，还存在不足，本身还需要大招商，还没有达到“带领奔小康”的阶段，而其他3个城市要想有更好的发展，本身的经济也还需要转型。2、纳入国家“十二五”规划成为催化剂，刺激了滇中一体化迈出实质一步，那么对于此次昆明牵头与三地签署框架合作协议的行为，您是怎么看待的？李鹏飞：城市化水平是与经济发展水平相适应的，一个地方城市化水平越高这个地方的经济发展水平也就越高，昆明作为云南省唯一的大型城市，资源始终有限，如果继续扩大城市规模的话，资源承载不了，必然要向周边中小城市扩容和转移，而农村人口逐步过渡为城镇人口也是未来十年的重要转变，城市拥有的教育、医疗、人才等等优势资源具有中心吸引力，昆明在GDP、财政收入上都占全省的大头，由它来牵头搞“一体化”是必然，也是大势所趋。郭树华：昆明牵头这个举动，说明四个地方都认为现在已经初步具备了进行“一体化”的基础条件，简单来看，昆明、玉溪、曲靖、楚雄四地的经济发展水平在全省来说占据优势，有着成熟的特色产业和较为明显的城市功能定位，并且，目前获得了国家层面的支持，在“十二五”开局之年来进行“一体化”，占尽“天时地利人和”。展宏斌：昆明来主动推动这个事情是显示出了要做好“滇中一体化”的决心，此举让我们更有信心。这一步的迈出，直观的收获就是打破了两地的行政界线，有利两地经济发展，特别对两地商业交流方面有很大的推动作用，是大势所趋。龙东林：无疑，在刚刚过去的全国两会中，“滇中城市一体化”纳入国家层面的“十二五”规划是促成此次实质进展的最直接原因。这也解释了，全国两会结束不到两个礼拜，昆明市就主动出击“破局”滇中一体化。此外，如果说国家“十二五”规划是促成“滇中一体化”质变到量变的那个节点的话，那么云南省近年来提出的“加快全域城镇化步伐”战略就是量变的过程。省政府提出的用龙头城市群来提高城镇化率，以此来提高居民生活水平，并在近年来不断点名“滇中城市群”，已经让“滇中城市一体化”名正言顺，作为核心城市的昆明牵头率先行动起来也就顺理成章。3、在此次签署合作中，虽然是在“滇中一体化”的框架下签署合作，但是还是停留在昆玉、昆曲、昆楚的层面，那么您认为，为何“滇中一体化”没有选择四地同时迈出这一步呢？李鹏飞：滇中城市要先“一体”，连接在一起，才能来谈那个“化”。所谓“化”是快捷高效的交通设施，共享优势医疗、教育、科技，人才流动无障碍等等同区域内的开放性生活，但是要做到这样的生活，首先要把“一体”搞起来，确立以昆明为核心甚至是围绕着昆明来发展的思想符合现在客观的形势，城市间的不平等是绝对的，平等是不绝对的，中心城市和次级城市这样的分级还是存在的，短时间内也无法改变。昆明是滇中地区先发展起来的城市，其他地区以它为模板来发展，甚至可以说，其他城市要以“昆明卫星城”的视野来整合自己的资源，先配合昆明发展，在自身实力增强了后再连接起来，这样才能实现共赢，因此，在这个阶段四个地方没法同时以“平等”关系坐下来同时迈步。郭树华：滇中城市一体化是分为好几个阶段来梯次进行的，每一阶段分工、定位也不同，条件成熟、基础设施好的自然要先搞，后续再来考虑全域的统筹发展。如果偶一下子把盘子搞大了，“老虎吃天”也只能导致再好的设想沦为空谈，一步一步走，一个区域一个区域的协调和推进，这样才有 落到实处的可能。因此，昆明为主导是很有必要的，要保证一个核心，其他区域是次核心，否则一下子遍地开花对整个区域的良性有序发展也不利，也就说，现在刚开始有实质进展就来谈四地州全域的“一体化”还为时过早。龙东林：可以说，昆明选择在“十二五”开局之年主动出击，五年时间虽然很紧张，但是这是作为云南中心城市的“责任”。昆明义不容辞的要牵这个头，发挥它的激化作用。相比长沙城市经济圈，滇中城市圈情况不同，昆明不是副省级城市，与其他城市同级，而经济圈的形成要有“极化效应”，所谓“极化效应”就是经济圈通过一个核心的经济增长，把周边实行大的区域分工，各自将比较优势发挥出来，以此来提高这个大区域的总体竞争力。因此，以昆明为核心的“滇中城市经济圈”形成之路才会如此漫长，昆明也才会如此特殊和重要。展宏斌：城市群现在是昆明市来主动对接，根据下一步的需要我们会有这种四地之间的互动，我们和玉溪、楚雄两地的交流也会逐步开始，但是要根据推进情况来看，短时间内不太可能会像昆明一样主动出击，现阶段还是根据框架协议与昆明的互动相对多些。此外，在滇中经济圈中，昆明在中间，曲靖在东边，一下子要绕开昆明直接对接玉溪、出现其他两个，不太可能，今后要是开展合作，也是会以地缘优势来合作，距离较远的州市稍后接触，距离较近的就优先联络。4、“滇中经济圈”是走珠三角经济区那样的用行政体制改革来实现9座城市一体化发展呢，还是选择以同网、同治、同享来实现三地资源最大化的长株潭经济区模式？还是有自己的“滇中一体化”特色模式？李鹏飞：珠三角经济区是以行政体制的改革为保障，实现九座城市的一体化发展，长株潭经济区是以同网、同治、同享来实现三地资源的利益最大化，这两个地区跟全国各地的经济圈的一个共同点是：“经济一体容易，行政一体太难”。“滇中一体化”的推行肯定借鉴了其他地区的模式，这也正是云南一直存在的一个问题，创新太难，总是模仿。虽然近年来提出的一些概念看似“化”出了自己的亮点，但是很多其实都不新，原创性的东西太少了。在我看来，“滇中一体化”更有可能是走“行政体制”改革的路子来实现“区域一体化”，但是这样的道路阻力最大，主要是因为目前的格局下已经形成了各自的利益机关，要实现一个大都市圈的整合，“几张嘴说话不如一张嘴说话”，但是要实现几个地方的行政体制整合比区域经济一体化都要困难，需要很大的决心和魄力。就拿“城市大部制”来说，一个城市对它下属的部委机关的整合协调都均以失败告终，更别提是几个城市间的统一。行政整合意味着同一项工作只能由更少更精简的部门来做，其间的阻碍可想而知。此外，同网、同治、同享“三同”也是切割利益的分配问题，如果一个大企业落户在一体化的区域内，那么它所创造出来的价值和带来的税收由哪里来进行征收，这都是没有办法拱手相让的，资源的垄断性，是行政体制造成的，所以是不会因为行政体制而开放的。郭树华：肯定会有所借鉴，“滇中一体化”最有可能的还是走珠三角经济区的发展模式，跨行政区域要打破行政区划，需要由更高一级的行政级别来进行利益分配和协调。目前已由中央、省政府层面来统筹“滇中一体化”，其实没有那么复杂难搞，只要由省政府来出面统一协调几方利益 ，就能快速推进了。5、你认为，滇中四城如何在握手寻找合作空间的同时，也在各自的优势领域中进行“良性竞争”？怎么在一体化发展的同时，兼顾各方利益？三地被动变主动需要做什么？李鹏飞：毫无疑问，昆明市全省经济实力最强的地区，也是全省优势资源汇聚的中心地，玉溪是烟草重镇，曲靖在初级资源性加工方面不可替代，楚雄虽然工业基础薄弱，但是“新兴产业”旅游业优于其他三地，已经渐成旅游集散地。四地州已经越来越明白自己在滇中地区所处位置和扮演的角色，与其强调“竞争”不如说是强调“功能分区”，而且，四地州也不会出现“强势领域”进行竞争的局面，毕竟内部的竞争只会降低效益。说到楚雄、曲靖、玉溪三地接下来要怎么走，我认为应该首先要在统一协调下，进一步明确自己的城市定位，不管是产业布局还是今后承担的功能任务，都应该在接下来找到自己的定位，更要清楚一个现实，就是四地州在地位上是不可能平等的，也不可能做到平等，把昆明的城市“缺陷”用自己的分区定位弥补起来才是“聪明”的选择。郭树华：无论是哪一种模式，利益都被放在最前面，最终要实现利益共享。四地从分工上来讲，已经初具格局，现在就要在利益共享的前提下来强调各自优势，不管是优势互补还是承接转移，都要突出特色，“强强联合”，准确定位。龙东林：昆明近年来的发展速度很快，但是不管它怎么忘呈贡、周边县区发展，它的发展空间还是受限，一些项目落不了地成了大问题。由于招商引资和不断加强的对外开放，越来越多的企业青睐昆明的投资环境，同时，政府在加大力度进行滇池治理时，也下决心将滇池流域周边的企业迁出，目前，涌入昆明的这些企业不断“压迫”昆明，已经到必须承接转移的地步了。从这个角度来说，昆明手中的这些产业、企业来落地云南，向已有产业基础的周边州市转移是值得考虑的。 此外，昆明在全域城镇化的进程中，必然会丧失一些产业的基础环节，转而向高新技术产业转变，举个简单的例子就是，在今后的发展中，昆明的烟草工业逐步向烤烟的技术研发等领域发展的话，制造、加工等环节就必将向玉溪或曲靖转移，但是这样的局面出现还需要相当长的一段时间。昆明也不用担心传统产业地位丧失，在它的高标准定位下，传统优势产业转移出去给高新技术留出发展空间是很有必要的。逐渐退出传统领域对于昆明来说并不是一个损失，而传统产业承接到“滇中”其他城市身上，与他们自身的产业“强势联合”，围绕昆明核心的经济增长极才会均衡发展。展宏斌：昆明和玉溪由于毗邻滇池，在城市发展的过程中面临滇池保护的问题，因此有些工业的发展必然受到限制。这类工业，比如加工工业就需要向东西方向走，转移到曲靖、楚雄等地区。从城市过去、现在的发展趋势来看，昆明在4城中当然是要打造总部经济，主要发展金融、商贸、旅游等产业，同时玉溪的定位也应该是比较高端的加工业、商贸、旅游等，而我们曲靖由于地理位置、工业产业基础等因素，建议发展产业基地，成为物流枢纽。不过整体而言，4城现在的产业规划还不太明细，需要进一步清晰。6、您认为，迈出实质一步的滇中城市群，现在面临的问题是什么，接下来需要破除的最大阻碍是什么，如何破除阻碍？李鹏飞：最大的阻碍还是行政管理体制的问题。交通、通信等问题都需要行政体制让步。要破除这样的障碍最行之有效的方法就是省政府层面的行政级别更高的机构来统管和协调几方利益分割。郭树华：现在面临的问题主要是如果和协调落实条款的内容。可以有两个步骤，一是由更高一级的领导机关来全面协调，这是“严一点儿”的方式，另一个是在市场经济作用下来推动，“这是软一点儿”的方式。总之是以先一级的城市群来带动下一级的城市区域共同发展。不管是以哪种方式来进行协调，四地州最重要的是找到利益共同点，在利益共同点的作用下，才会有积极性来推动整个“一体化”，否则难保不会出现前十多年间的“消极怠工”。展宏斌：现在每一家都已经认清自己的优势和劣势，在区域合作中最难的问题，我认为是避免同质化发展和避免优势产业的“强强竞争”，如何避免这些问题，要统筹全部州市的规划，进一步把几个城市的优势劣势搞准。其次，在进程中，要形成协商机制，框架中已经列出来了，这是几家平等协商沟通的一个平台，但是这种协调还是有限的，有矛盾的，要落实滇中城市圈一体化，最核心的问题， 就是要在省级政府层面建立一个协调机制，在这样的一个机制下来统筹一体化才会同步发展，长久发展。与此同时，建立了省级政府层面的领导机制、协调机制，就能对4个城市进行合理分工