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流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议 作者简介：张成钊（1989.11-），男，汉族，河北省邯郸市人，单位：西南财经大学中国西部经济研究中心 硕士研究生，研究方向：人口经济学、人口与社会经济发展。 摘要：我国的流动人口已经接近2.2亿。这么庞大的人口流动也给社会的管理和服务问题带来了巨大的挑战，尤其是流动人口公共服务均等化问题。流动人口管理是一个动态的过程，随着时代的发展，为了进一步推动流动人口公共服务均等化的实现，必须创新管理，为流动人口能更好的生活在城市里而尽最大的努力。本文提出了要实现服务均等化的现实困境，最后在得出了解决这些困境的政策建议。使得我国流动人口能够得到更好的服务，促进我国和谐社会的发展。 关键词：流动人口；公共服务均等化；现实困境；政策建议 中国社会经济发生了前所未有的巨大变化。经济的快速发展和社会环境的迅速变化，不仅改变了人们的生产、生活方式，而且对人们的思想观念和价值判断也产生了深刻的影响。虽然我国长期以来形成的城乡“二元”经济社会结构和比较严格的户籍制度严重束缚了人口流动，成为人口流动的双重壁垒，但自20世纪70年代末改革开放以来，改善生活环境的强烈愿望与对城市生活的美好向往已成为人口流动强大的力量源泉。即使存在这样或那样的困难与问题，人们仍然千方百计努力克服流动过程中的经济成本、心理成本和制度成本，涌入城市或经济发达地区。人口流动的浪潮一浪高过一浪。 据中国流动人口发展状况报告显示，2009年我国流动人口已达到2.11亿，平均年龄约为27.3岁，多集中在低薪或高危行业。从数量上看，流动人口已经不再是当初的边缘人，而是成为市民、农民之外的主流人群。但是，规模庞大的流动人口由于自身的流动特性，实现其医疗服务、社会保障、子女教育、职业培训等公共服务难度非常之大。 实现流动人口基本公共服务均等化，是推进城乡、区域基本公共服务均等化的重要内容，是流动人口社会管理的重要基础，对促进流动人口融入城市、构建和谐社会具有重要作用。但是流动人口的快速增长、成分复杂、居住分散、流动快的特点，使其公共服务均等化存在社会、政治、经济、法律等领域的约束，实现起来有诸多的现实困境。所以，要紧紧抓住资源整合、宣传教育、优质服务、政策优惠等环节，积极推进流动人口基本公共服务均等化，让流动人口拥有市民化均等化待遇。 一、我国流动人口现状 （一）当前中国的流动人口数量大，分布面较广，但流向比较稳定。流向的稳定性也表现为流出地与流入地具有相对集中性，且大多数是从农村流向大中城市，从中西部地区流向东部沿海地区。 从中国剩余劳动力转移的流向来看，中国农业劳动力既有一小部分直接流入城市现代部门，但相当大的部分是流向城市传统产业部门。在农村内部，有一小部分流入县城和县辖镇，绝大部分是就地转移。根据有关部门对19万多农业劳动力的调查，转移劳动力70216 人，占劳动力总数的37%.在转移劳动力中，迁往乡外农村的13181 人占总转移人数的18.8% ；乡内转移的43223 万人，占61.6% ；迁往城市的8965人，占12.8% ；迁往县城和其它建制镇和集镇的4673人，占6.7%；出国劳力输出174 人，占0.2%.4可见，绝大部分转移劳动力是转向农村传统的非农产业部门。转向城市正式部门的是少数，转向农村较为现代的非农产业也是极少数。 （二）流动人口的时空分布及其规律。中国流动人口在时间上的分布具有两个特点：一是人口流动的高峰期有一定的周期性。中国的传统节日，如春节期间，数以千万计的民工、数百万放了寒假的学子、远在异地各条战线的人员都纷纷返乡。春节过后，他们中的绝大部分又返回去。这样的周期性的“流动人口潮”一年高过一年。此外，在“五一”、“十一”、暑假等重要节假日，社会型、文化型流动人口也大量增加，呈现出一定的周期性。二是流动人口在外滞留时间日趋延长，大有扎根趋势。北京市的暂住人口中，滞留时间在3 个月以内的占24% ，3 至6 个月的占21% ，半年至1 年的占31% ，1 年至3 年的占16% ，3 年以上的占7%，他们中的一些人可以说是没有北京市户口的“老北京”了，在一些流动人口的聚集点，甚至已形成了他们的自成系统的多功能小区。5 据部分城市调查，不同类型的流动人口平均在外滞留195 天，其中从事家庭服务业（保姆）为307 天，从事建筑施工的为297天，其它雇工的为236 天，从事小商小贩的为225 天，从事各项修理业的为207 天，这五类人相加，约占流动人口总数的一半。这些人是常年流动在外，只在节假日才回家休整和团聚。6中国流动人口的空间分布如前所述面比较广，但中国农业剩余劳动力流动的空间分布有着自己较为明显的特点。（三）流动人口的构成。首先，从性别构成来看，一般说流动人口以男性居多。在从事经济活动的流动人口中，对流动人口的性别构成并未形成多大影响。据成都市1989年9月的抽样调查，这类人口只占流动人口总数的26.7% ，分性别看，男性占52.57%，女性占47.43%，两者相差无几。其次，从年龄结构来看。流动人口的年龄结构一般呈“两头小，中间大”的状态。 二、流动人口公共服务均等化的现实困境 （一） 现行人口综合服务管理体制无法承担现实需求 由于流动人口数量大，对社会管理成本和管理难度进一步加大，现在的人口综合服务和管理体制，无法承担新的形势下对人口综合服务和管理的需求。 （二）人口居住证使用率和含金量过低 由于流动人口的数量庞大，在流动过程中具有一定的自由性、自主性。所以流动人口在城市选择居住房时，缺少相对低廉、便捷的公寓房供给，难以享受到市民的廉租房和经济适用房的政策待遇。流动人口的收入普遍较低，为了减少居住成本，大多数流动人口的居住条件较差，租房负担较重。据统计，2010年下半年流动人口家庭住房支出比上半年增加58.2%，住房状况有待改善。由于暂住的性质，流动人口与城市户籍人口相比，在住房的可获得性、住房条件及居住的社区环境等问题上都相对较差。住房是人口的基本消费，它是一个家庭经济状况的反映，也是一个家庭社会地位的写照，对于流动人口而言，居住状况关系着他们未来的发展，也关系到这个群体向上层社会流动，从而不断地、稳定有序地推动社会的进步和发展。 （三）子女的教育问题 相较于正规的公立学校，在基础教育方面，流动人口子女比较普遍地就读于弱势学校，即那些保障设施不完善，占有资源相对较少，私营或公益赞助的学校。由于户籍制度的原因，流动人口子女就读的学校大体可以分为五类：（1）在城市公立中小学借读；（2）就读于流出地政府在流入地所办的学校；（3）进入民助公立（或公助私立）学校学习；（4）就读于民工子弟学校；（5）在留守地乡镇村学就读。从以上五类入学情况不难看出，这些学校普遍都存在资金不稳定、社会福利、师资设备不完善等特征，所以其受教育情况也可想而知。这种教育服务的不均衡，就会造成不同等教育条件下的不同等教育、不平等的发展。 （四） 职业培训方面 国家人口计生委发布的中国流动人口发展报告2011显示：劳动年龄流动人口劳动技能整体偏低，84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称，也未接受过职业培训。在目前就业（不含雇主）或失业的流动人口中，接受过政府组织的与就业相关培训的比例仅为17.8%。这说明政府和相关就业单位缺少必要的职业培训服务。大多数流动人口都是由农村流入城市的务工农民，由于我国城乡分割的二元体制结构约束，他们在农村就缺少均等化的教育资源，到了城市务工，又无法获得必要的职业培训服务，导致大多数流动人口只能选择“脏、累、苦、险”且工资待遇低的工作。缺少职业培训服务，是限制大多数流动人口发展的原因之一。 （五）社会保障 流动人口的大部分没有被工伤保险所覆盖，出了工伤事故，仅能得到一点点补偿，这些年煤矿事故频发，流动人口的工伤事故赔偿问题又获得倍加关注。流动人口中的大多数人也没有被医疗保险、生育保险、养老保险所覆盖，当其遇到相关风险时只有返回农村，从而导致其进一步贫困化。贫困又会导致流动人口家庭抗风险能力的减弱，滋生其他社会问题。 三、政策建议 （一） 实现地方政府基本公共服务财政能力均等化 总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从三个方面入手： 一是中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付平衡不同区域间基本公共服务的财力差距。 二是完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制。 三是建立政府间各项基本公共服务问责制。应尽快将各项基本公共服务责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度。 （二） 正确认识户籍改革进程，认准路径 户籍制度改革不可能一跳而就，但当前全国各城市改革实践的指向很明确，即户口证从二元改为一元，福利待遇更应从二元变为一元。改革的核心是消除户籍的含金量，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的非常规动机，将其还原于资源的重新配置过程。但这一过程将是长期的，从公共服务均等化的路径来看，现阶段流动仍属于初级向中级过渡阶段。 在认识路径的前提下，我们就要对流动人口管理制度变迁所对应的基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面予以确定，这将是全国性、各区域的统一。从以往的实践可以看出，一个城市、一个区域内的有限公共服务均等化形成的福利政策的高地，最终会形成“人口流动的盆地”，压垮城市及地方政府本身的公共服务平台。这方面，全国必须要有统一界定和统一进程表。 （三） 建立完善的信息平台 从解决我国当前流动人口管理的难点和城市管理现代化的需要出发，必须完善、充实“居住证”在信息通用系统上的不足，建立以“前瞻性服务、精细化管理”为目标、采取类似“电子一卡通”为手段的流动人口信息化服务管理系统，尽快形成流动人口有效管理的长效机制。（作者单位：西南财经大学中国西部经