退耕还林政策经济可持续性的实证分析.doc

退耕还林政策经济可持续性的实证分析* 本研究是中国发展基金会2004资助课题“退耕还林与贫困地区农户粮食安全的实证研究”成果之一。-以宁夏回族自治区为例东梅1 东梅，（1971-），女，南京农业大学经贸学院在读博士，宁夏大学讲师，邮编：210095。研究领域：农村发展。作者感谢福特基金会资助的“中国女经济学者培训项目”对本研究的支持与指导。本文文责自负。 钟甫宁2钟甫宁，（1951-），男，南京农业大学经贸学院院长，教授，博士生导师，邮编：210095。主要研究领域为农业经济理论与政策、农产品市场与贸易、农村发展。摘 要本文运用实证的方法从国家宏观政策和作为微观主体的农民的粮食消费及其收入两个层面，论证了国家退耕还林政策的可持续性，得出结论：如果不能同时保持宏观和微观两个层面的持续，那么该项政策将有可能不持续。关键词：退耕还林 可持续 实证分析引 言西部地区是我国生态、经济最脆弱的地区，而宁夏的状况尤甚。宁夏回族自治区是我国唯一的回族自治区，人口580多万，其中回族约占30%以上。地处西北内陆、黄河上中游地区，总土地面积6.64万平方公里。南部为黄土丘陵山区，中部为毛乌素和腾格里沙区，北部平原即为引黄灌区。气候属典型的大陆性气候，降雨量由南向北递减，干旱、风沙等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。为改变西部地区的生态状况，1999年国家在西部地区试行退耕还林（草）政策，并于2002年在全国范围内正式启动了该项目。在国家优惠政策的吸引下，该项目极大地调动了当地农民的积极性，工程进展顺利。然而，该工程历时较长，花费巨大，笔者担心的是：作为该工程的倡导及支持者，国家是否有足够的耐心和实力支撑这项庞大的工程；工程结束后，国家的优惠政策被取消，在没有其他有效收入来源的情况下，作为该项工程的执行者，农民们迫于生计是否会重新毁林种地？ 一、退耕还林在宏观上的可持续性分析国家对退耕还林、水土保持的关注始自建国之初，其后的几十年由于众所周知的原因，我国退耕及恢复植被工作进展缓慢，呈点上治理面上破坏的格局。1998年的特大洪水、2000年持续的沙尘天气使国家和人民对生态的破坏有了切肤之痛，于是才有了2002年国家退耕还林条例的出台，也才有了其后各地热火朝天的退耕（田）还林（草、湖）运动。退耕还林的生态效益及社会效益勿庸置疑，而其成果的可持续性关键却取决于经济效益。如果国家在政策执行期内不能完全兑现其承诺，不能有效培育农民收入的增长点，那么政策结束之时就有可能是农民复耕之日。（一）国家是否有足够的经济实力和粮食供应能力以满足退耕的需要。退耕还林是国家自上而下推动的项目，国家为节约逐个谈判的成本，在全国统一了两个标准，即长江流域和黄河流域标准。北方地区按每亩地退耕补贴100公斤粮食、20元现金计；南方地区按每亩地退耕补贴150公斤粮食、20元现金计。根据国家第一阶段的退耕规划，到2005年我国将有1亿亩土地需退耕。如果达到这个规模，每年需投入的粮食大约在20002500万吨，现金约150-160亿元（陈锡文，1999），那么国家是否有这样的经济实力支撑此项目呢？按协议计算口径，1999-2000年我国农业支持总量为1709亿元和2200亿元，每年150亿元的退耕现金补贴相当于农业支持总量的8.78和.。随着国家经济实力的增强，农业地位的重要性被认知，我国农业支持总量会逐渐上升，这个比例还会下降，因此国家完全有这个经济能力支持此项目。现在的问题是我国的粮食供应是否能持续供应？我国粮食生产兼有经济再生产和自然再生产的双重特点，因此其价格产量波动是非常正常的。90年代后期以来，我国粮食供应一直处于供过于求的状况，粮价低迷。2003年以来，由于自然灾害、结构调整等因素的影响，当年全国粮食综合生产能力仅为4.316亿吨，比1996年的5.12亿吨下降了15.7%，因此2003年下半年全国粮价出现恢复性上涨。这触动了国家和民众浓厚的粮食情结。新的一年我们还要不要按照原规划进度继续退耕呢？我们是要粮食安全还是要生态安全呢？谈到这个问题又回到了我们耳熟能详的粮食安全讨论了，相关文献非常多（梁鹰，1996；朱希刚，1997；朱泽，1998等）。实际上只要有完善的粮食市场，这个问题是非常好解决的，供求平衡理论已告诉了我们答案。另外需澄清的是，粮食供给不等于粮食完全自给自足，而是在一定粮食安全警戒线以内的粮食自给，即联合国规定的人均0.8亩耕地或粮食进口量达到5%或更高一点。如果我国按照规划到2010年退耕2.2亿亩，在我国现有的人口规模下，人均耕地面积也大于0.8亩，还在粮食安全警戒线以内；即使我国粮食减产到不足以满足退耕需要，国际市场的存在也能帮我们解决这个问题。进口粮食等于进口资源，而且世界粮食比中国低，这样的好事何乐不为？因此，我国并不存在粮食供给能力不足的问题。（二）退耕还林政策的突变然而，就在各地退耕工作进行的如火如荼时，国家忽然在没有任何征兆的情况下大幅削减了2004年的退耕指标，从计划的6000万亩突然降为1000万亩，宁夏地区的退耕指标也从计划的165万亩削减到50万亩。这是怎么回事呢？退耕还林是国家自上而下推动的项目，虽然地方政府需要负责工程的组织实施，且退耕还林地区所需检查验收、兑现、管护等工作费用也由地方承担，但是工程的政策安排在相当程度上还是能激励地方政府实现其自身利益，因此地方政府往往倾向于超中央预定指标组织农民大规模进行退耕，并在事后与中央政府进行讨价还价，要求追加退耕指标和相应补贴。退耕后的三年里许多地区都出现了超规模计划，并不断要求中央增加退耕指标的情况。因此，此次政策之变有可能是国家宏观调控退耕速度的一种策略。然而更多的可能是国家的粮食自给出现问题及政府的粮食情结所致。退耕还林政策始自90年代后期，那时国家出现了全面的粮食过剩。退耕政策推行三年来，为国家消化了大量的粮食库存。在粮食减产、库存减少等因素的作用下，2003年粮食价格出现强劲反弹。粮食这个增之一分嫌多、减之一分又嫌少的商品的重要性被放大，许多人将粮食价格的上涨归因为国家全面的退耕还林政策，于是在全国粮食产量及耕地面积减少的双重影响下，国家有意识地放慢了退耕的步伐。那么，退耕是否是造成我国粮食减产的主要原因呢？答案是否定的。原因是：我国拟退耕的土地多属于坡耕地和沙化土地，其水肥条件差，水土流失严重，粮食产量低而不稳。据估计，我国大于150的坡耕地的粮食平均亩产仅236斤，遇上干旱等自然灾害，很多地方连种子都收不回。即使规划的2.2亿亩坡耕地和沙化土地全部退完，一年也不过少收520亿斤左右的粮食，只占“九五”期间全国粮食平均产量的5.2%（国家退耕还林规划，2002）。导致1998年到2002年粮食产量减少的因素中粮食价格作用和自然灾害是第一位的；其次是农业结构调整引起粮食播种面积减少和单产下降；最后才是国家退耕还林政策的推进。（谭晶荣，2003）。根据预测：到2010年，西部地区退耕还林将引起粮食减产近400万吨，而由于粮食单产提高带来的粮食增产可达1000万吨，二者抵消每年可增产600万吨，在保持一定人口增长率的前提下，将这部分边缘土地退下来并不会危及地区及国家的粮食安全（封志明，2002）。这里留给我们一个值得深思的问题：国家退耕还林工程是否会重导我国农业产业结构调整的复辙：即粮食多了，环境恶化了想退耕，粮食少了就要复耕。如果真的陷入这样的怪圈，那么怎能期望作为微观主体的农民去实现该政策的持续呢？二、退耕还林在微观层面上的可持续性分析为了验证退耕政策在微观层面上产生的影响，2004年我带领学生在宁夏退耕示范工程区中选取了隆德县、固原、彭阳县的4个村280户农户作为调查样本，其中包括200户退耕农户和80户作为对照组的非退耕农户，最后回收有效表210份（其中退耕户143户，非退耕户67户），有效率为74.64%。（一） 退耕还林对农户粮食消费影响的实证分析1、指标选择：在指标选择中，本研究选取了如下一些直接反映农民生活、生产状况的指标，如人均粮食消费量、人均食品消费支出、人均土地面积、粮食播种面积比例、人均收入等指标。2、研究假说研究将验证这样的假说：大量开发边缘土地将不能提高农户的粮食消费和食品消费支出水平，而退耕后农户的粮食消费和食品消费支出水平并没有因此而降低。如果这一假说成立，就可以推断在生态脆弱地区推行退耕还林是必要且可行的。3、模型设计粮食既是人的基本食物又是其它食物的转化来源，其消费量除了直接食用外，还包括肉、蛋、奶等需要粮食予以转化的消费部分。从粮食安全的角度看，包括上述各种类别的总体食品消费的基本满足才是粮食安全的真正目标，因此本研究除了设置人均粮食消费量指标外，还设置了一个能涵盖并较为简便地综合所有食品消费的指标“人均食品消费支出”作为反映总体粮食安全及食品保障程度的被解释变量。针对本文的研究目标，我们选择了人均收入、人均土地面积、粮食播种面积比例作为解释变量。具体函数形式如下：Y=C+(0+1D1+2D2)1+(0+1D1+2D2)2+(0+1D1+2D2)3+Y：代表人均粮食消费量或人均食品支出1:人均土地面积 2：人均纯收入 3：播种面积比例D1（=0，1）为所设的虚拟变量，分别代表1999年和2003年。D2（=0，1）为所设的虚拟变量，分别代表2003年非退耕户和2003年退耕户。农民收入代表了农民在市场上的购买力，以经过物价指数调整的农村居民人均纯收入表示。收入越高购买力越强，预期粮食消费量与收入呈负相关，与食品消费支出呈正相关，这说明随着收入水平的提高，人们会减少粮食消费量而增加其它食品的消费，从而可提高自己的粮食安全水平。粮食播种面积比例代表能够满足粮食自产部分的变量，如果该变量与粮食消费量之间呈负相关，就可以得出这样的结论，即在环境脆弱地区大力推行退耕政策至少不会对粮食消费产生太大的影响。由于是考察退耕后农民生产生活状况，必然要有参照物，因而从时间上我们选择了退耕前1999年和退耕后2003年，从对比对象上我们选了67户非退耕和143户退耕农户进行对比，并因此设置了两个虚拟变量 D1（1999=0，2003=1）和D2（非退耕户0，退耕户1），将虚拟变量加在回归方程的斜率上，以区分各解释变量对农民粮食消费量或食品消费支出影响的差异。由于退耕还林是一个自上而下、在很大程度上带有强制意义的工程，农户在是否参与工程上基本不是取决于其自身选择，而主要取决于其是否被纳入地方政府规划的退耕还林地块（其中是否拥有坡耕地将起主要作用）。因此，计量分析中的内生性问题基本可以被忽略。4、实证结果及分析利用本次调查的农户资料对宁夏南部山区农民人均粮食消费量和人均食品支出进行回归分析，可得出表1，从表1可以看出各因素对应变量的影响程度。因变量解 释 变 量常数项 1 D11 D21 2 D12 D22 3 D13 D23 R2人均粮食消费量(kg)92.8 95.2 454.9 119.3 0.02 -0.01 -0.01 0.99 -0.95 - 0.12 0.22(4.56)（4.43）（7.24）（1.34） （3.07）（-1.59）（-1.04）（3.97）（-4.97）（-0.44）人均食品消费支出：元29.7 32.3 -14.1 64.4 0.08 0.02 0.02 0.7 -0.02 -0.17 0.62（1.51）(1.57)（-0.22）（0.7）（14.07）（2.37）（1.53）（2.82） （0.12） （0.58）首先，人均土地面积与人均粮食消费量呈显著正相关，和人均食品消费支出相关性不显著。在其他条件不变时，1999年人均土地面积每减少1公顷，人均粮食消费量减少95.2公斤，人均食品消费支出减少32.3元。与1999年相比，2003年选择退耕的农户人均粮食消费量显著减少了454.9公斤，而非退耕户2003年减少土地面积其粮食消费量也减少了，但不显著。这说明同样退1公顷土地，退耕户要比非退耕户粮食消费量减少的幅度大，由此可以判断退耕户比非退耕户对土地敏感，因此要对退耕户进行实物补偿。在人均食品消费支出上，2003年退耕户和非退耕户均未通过检验，表明与1999年相比，2003年退耕户和非退耕户的人均食品消费支出变化不大，但03年退耕户的人均食品消费支出与1999年的偏离虽不显著但符号相反，说明其人均食品消费支出有增加的趋势。其次，人均收入与人均粮食消费量呈负相关，和食品消费支出呈正相关。在其它条件不变的情况下，1999年人均收入每提高100元，人均粮食消费量增加了2公斤，人均食品消费支出增加了8元。而随着收入的增加，2003年退耕户与非退耕的粮食消费量均比1999年减少了，但不显著；而食品消费支出却增加了，其中退耕户增加比较显著。这一结果反映了粮食消费较低的价格弹性和粮食作为农民生活和低等食物消费的劣质商品性质，因此当收入提高，食品消费将转向较高级的类别如肉蛋奶等。最后，粮食作物播种面积比例与人均粮食消费量和人均食品消费支出均呈负相关。在其他条件不变时，1999年粮食作物播种面积比例每增加1%，粮食人均消费增加了0.99公斤，人均食品消费支出增加了0.7元。但与1999年相比，2003年退耕户呈现明显的负向偏离，偏离系数为0.95%，但人均食品消费支出变化不大；2003年非退耕户人均粮食消费量和人均食品消费支出与1999年差异不显著，但也呈负向偏离。我们也可以换一种方式理解这段话，即2003年每减少1%的粮食播种面积比例，退耕户会比1999年增加粮食消费量0.95公斤，非退耕户的粮食消费量也会增加，但不明显；退耕户和非退耕户的食品消费支出也有不同程度的增加，虽然在统计并上不显著。上述分析至少说明，过去那种依靠增加粮食播种面积提高粮食消费量和食品支出的生产方式是不能持久的，因而对其进行修正是必要的；另外提高收入可提高农民的食物保障水平。4、以上分析结果的共同点：不论是1999年还是2003年土地面积对粮食的消费量或食品消费支出都是正相关的。而2003年收入水平的提高对退耕户和非退耕户的粮食消费转为负相关，对食品支出仍然为正相关。1999年播种面积比例对粮食的消费量或食品消费支出的作用虽也是正向的，但这种正向作用到2003年均发生了逆转。实证分析基本支持了本研究的假设预期，即在生态脆弱地区推行退耕还林政策，并没有影响农民的正常生活，因此退耕还林政策的实行是必要且可行的。然而，需要指出的是，这只具备了退耕还林可持续的一个充分条件，更重要的一个充分条件是退耕农户能否在国家补贴期内培育足够的经济实力以保证国家结束补贴之后其经济利益至少不低于非退耕户，而后者更关键。下面就是对这个问题的分析。（二）退耕还林与农民收入的实证分析根据调查资料的整理显示，实行退耕政策后，对退耕户来说，与1999年相比，2003年退耕户人均家庭可支配收入增加了639.04元，提高了74%。其中：工资性收入人均增加了174.69元，提高了77.38%，家庭经营收入人均增加了54.39元，增长13.6%，其它收入人均增加了403.96元，提高了187%。对非退耕户来说，与1999年相比，2003年其人均家庭可支配收入增加了339.78元，增长率为25.4%，其中：工资性收入人均增加192.3元，提高了41.24%，家庭经营收入人均增加49.97元，增长了11.65%，其它收入人均增加97.51元，提高了44.44%。从以上数据可以看出，2003年退耕户和未退耕户的人均家庭可支配收入均比1999年有了大幅度提高；同时，与非退耕户相比，2003年退耕户的收入提高的幅度比较大，其中其它收入部分差别较大，其次为工资性收入，家庭经营收入差距不大。然而，这种收入的绝对值差异是否具有显著性呢？1、人均家庭可支配收入差异显著性的统计检验-Z检验。假设：H0=退-非退 =0 即退耕户与非退耕户人均家庭可支配收入没有明显差异。H1=退-非退 0即退耕户与非退耕户人均家庭可支配收入有明显差异。通过对两组数据进行简单的汇总统计，即可知两组农户收入的标准差，因而可选用Z作为检验统计量，将数据代入方程可得如下结果：Z=（X退-X非退）-(退-非退)/ =23.44因为a=0.5 因而Za/2=1.96Z=23.44 Za/2 因而拒绝H0，接受H1，即与1999年相比，2003年退耕户比非退耕户人均家庭可支配收入有了显著提高。2、从以上数字得出的初步结论：退耕户比非退耕户的家庭人均家庭可支配收入有明显提高，这种提高表现在：（1）二者的家庭经营收入差距并不大，而这发生在退耕户已退耕的情况下，这至少说明退耕的土地对家庭经营收入贡献率并不大；或者还可以推断出由于退耕而带来了地区小环境的改善使得口粮地粮食产量增加，弥补了因退耕而带来的收入损失；或者，尽管退耕后农民收入减少了，但林业、牧业收入有所增加，部分弥补了因耕地面积减少而造成的损失。退耕户比非退耕户微弱的家庭经营收入差距从一个方面验证了退耕土地边际价值不大的假设，因此将这样的土地退下来，对农民不会带来很大的损失。 （2）从工资性收入看，退耕户人均工资性收入虽有增长但绝对值低于非退耕户，这与政策设定之初的目标有所偏离。可能的原因有两个：一是在生态脆弱地区退耕后虽然减少了粮食种植，但林地、草地在种植初期需要看护、补植等，这些工作占用了较多的劳动力，影响了其外出打工机会。二是退耕虽减少了劳动力需求，但剩余的劳动力可能没有有效的进入市场。（3）退耕户和非退耕户最大的收入差异来源于其他收入，由于本研究将转移性收入和退耕补贴合并为其它收入，而在其它收入中转移性收入所占比重很低，因此可以推断，国家退耕补贴对二者的差异贡献率较大。3、预测与讨论从上面的结果可以看出，退耕的确有效的提高了退耕户的收入，但这种建立在国家补贴基础上的提高的有效性、可持续性是非常值得商榷的。因此保证退耕农户收入来源的可持续性是退耕成果能否长期保持的关键所在。下面我将对国家补贴结束之后当地农民收入做一个简单预测，以推断退耕还林政策的可持续性。1999年调查地农户户均耕地面积1.38公顷，当年家庭可支配收入（指农、林、牧及其它收入）户均3911.53元。2000年户均退耕0.59公顷，其中林地0.41公顷（按当地林业部门规定生态林与经济林比例各半），草地0.18公顷。2003年退耕户户均家庭可支配收入为7204.51元，其中包括工资性收入2022.68元，农业收入户均1158.59元，其他家庭经营收入户均408.49元，以及其它收入（包括转移性收入和退耕补贴）等。2003年非退耕户户均家庭收入为6904.74元。如果预测国家结束补贴后政策的持续性，就需要衡量2008年退耕户的家庭收入与非退耕户家庭收入的关系：如果前者大于后者，那么该政策将可以持续；反之，如果前者小于后者，该政策将可能不持续。由于调查所在地区气候干旱、水土流失严重、自然灾害频繁。因此该区造林选择喜光、抗旱、抗寒、耐瘠薄、根系萌生能力强的树种；可供选择的乔木树种有油松、侧柏、河北杨、白榆、旱柳、刺槐、臭椿、山杏、山桃等；灌木有沙棘、花椒、文冠果、柠条、紫穗槐等树种；草种以紫花苜蓿为主。如果退耕地按照阔叶树种和灌木树种各占50%的混交比例种植，农户可选择0.21公顷地种花椒，0.21公顷地种山杏（这两种作物是调查地种植最多的）。假定100%成活，以目前的价格水平及该地区该作物平均产量为基础，预计每个退耕户在种植花椒上的收益为150公斤/公顷*15元/公斤*0.21公顷=472.5元，山杏的收益为2400元/公顷*0.21公顷=504元。种植紫花苜蓿一年可以收割2-3次（旱地2次，水地3次），一次可产草1000公斤，一年可产草2000-3000公斤，每公顷收入4800元，0.18公顷地可收入854.4元，如果农业收入保持2003年水平不变，那么到2008年国家停止补贴后该农户的总收益为林草收入加上农业收入、工资性收入及其它生产性收入之和，预计补贴结束后退耕户户均收入户均将为5420.66元，低于目前非退耕户户均6904.74元的水平（本预测没有考虑由于供给扩大而造成价格下降以至收入减少的因素）。因此可以推测，在国家停止补贴后，农民在比较收益的驱动下存在复耕的可能。三、结果讨论与总体评价（一）结果讨论1、 从国家政策持续的角度看：目前水土流失和土地沙化是我国最严重的生态环境问题，而退耕还林工程是解决该问题的有效途径之一。但此工程的实施是一个长期的过程，国家应该在物质和精神上做好充分的准备。另外，作为一项条例，其本身应具备法律上的严肃性和行政上的权威性，这些约束的存在使得在政策的推行中国家不能有丝毫的迟疑与反复，否则影响巨大。虽然“民以食为天”、“粮为政首”，但正如上文所分析的，退出耕种的坡耕地其本身产量偏低，对总体粮食供给影响不大，加之世界市场的存在，在经济规律的作用下，国内粮食市场将会自动达到平衡，因而对粮食安全的关注不应成为政府政策反复的理由。2、从微观层次上：（1）从粮食和食品消费的角度看，扩大粮食播种面积比例曾经是很多贫困地区的必然选择。经过本研究的实证分析，粮食播种面积比例的提高既然无助于提高农民的粮食消费量和食品消费支出，那么此时利用国家实施退耕还林政策的有利时机，改善当地的生态，改变他们的生产方式应该是成本最低而收益最大的。另外，从上文的分析中我们可以初步得出结论，退耕三年来，无论是调查地的退耕户还是非退耕户的粮食安全水平提高均比1999年提高了，而退耕户提高的程度比未退耕户明显，这说明退耕还林政策至少已达到了预期的效果。但能否长期保障农民粮食消费，其重要支撑在于其收入的可持续性及外部市场的完善程度。（2）从农民收入的角度分析发现，由于国家补偿的存在，短期内大幅度提高了退耕农民的收入，但尚未培育起有效的收入增长点（至少目前情况是这样），如果这种状况持续到国家补贴结束时，那么在比较利益的驱动下，农民依然存在着复耕的可能性。因此，政府如想在工程结束后继续保持其成果，就必须