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社会组织在政府购买社会工作服务进程中的功能和角色北京协作者参与政府购买社会工作服务经验总结与思考社会与公益 2012年8月8日 文/李涛 北京市协作者社会工作发展中心（简称“北京协作者”）是从草根组织成长起来的，由北京市民政局主管的京城第一家兼具服务性与支持性的民办社会工作专业机构。在致力于服务困难群体的同时，提炼本土社会工作与社会组织建设经验，培育社会工作人才与社会组织，推动本土社会工作与社会组织发展模式创新。 作为国内成立最早的民办社会工作机构之一，北京协作者自2003年成立伊始，即开始与政府部门开展了各类公益服务合作，特别是2010年以来，北京协作者作为协办单位参与了北京市政府购买社会组织公益服务项目暨资源配置大会，协助政府部门设计、实施、评估政府购买社会组织公益服务等各项工作，并承接了各级政府部门购买的8个公益服务项目，探索和总结出较为丰富的民办社会工作机构承接政府购买社会工作服务项目经验，并对民办社会工作机构在推动政府购买公益服务过程中的功能，以及面临的问题和挑战有较为深切的思考和认识。 北京协作者认为，社会组织在政府购买社会工作服务进程中，既是服务提供者、资源受益者，也是政府购买服务的推动者、建设者。社会组织应积极发挥专业服务、专业支持、资源整合、社会创新的专业功能，建立政社合作伙伴关系，共同培育公益市场、完善购买体系，并在参与过程中提升承接社会公共服务的能力，协助政府职能转移，提高社会管理服务的效率和质量，实现有效服务民生、推动社会管理创新的使命。发挥专业服务功能，提高社会管理服务的效率和质量 当前我国民生需求的多层次、多样性的趋势愈加明显，传统的救助式、静态化的服务已经难以满足社区居民多元化、个性化、发展性的服务需求。另一方面，我国社会工作者经过多年艰苦实践，逐步摸索出大量适用于中国本土的专业服务方法和模式。然而，受资源和政策的局限，这些专业服务很难进一步深化和推广。 社区儿童照顾和社区为老服务一直是社区服务中亟待解决的两大挑战。2011年，北京市协作者申报的“社区照护牵手行动”项目，获得了政府购买资金。在政府购买前，这个前身为“社区互助行动”的项目，北京协作者已坚持了近9年。北京协作者在服务过程中发现，很多流动儿童回归社区后无人照顾，其身心健康与人格健全由于成人世界的漠视，而陷入成长危机；社区孤寡老人不仅仅在基本的生活自理和照料上，而且在心理疏导、社会适应等诸多方面均需要支持而在传统服务中他们要么被忽视，要么只能被动的接受安排。 为了改变此种局面，2004年，北京协作者开启了针对社区孤寡老人的社区照护服务。2005年，北京协作者专门开设了社区儿童之家和新市民之家，为有需要的社区家庭提供儿童社区照护服务。这些服务有效缓解了社区孤寡老人、社区双职工家庭、流动人口家庭的压力，同时为社区营造了良好的公益人文环境。 当时，由于没有资金支持，北京协作者克服各种困难，组织动员志愿者参与社区照护服务，为社区孤寡老人和儿童持续提供了长达8年的专业志愿服务，包括为社区孤寡老人做饭送餐、生活照料、心理疏导、看病就医、节日联谊等，为社区流动儿童提供接送、课业辅导、课后文娱课堂、社会工作成长小组活动等专业服务。 北京协作者在上述服务中注重发挥社会工作“助人自助”的专业理念、“使能者”的专业角色，突破了原有单向给予式的传统服务模式，注重老人与儿童的参与和社区潜在资源的充分挖掘，动员老人与儿童在接受服务的同时参与到相互照护服务中，将基本照护和发展性服务有机结合在一起。 而政府购买资金的支持，不仅可以使社会工作服务覆盖范围更广，还可以使民办社会工作机构的服务更加精细化、专业化。2011年，北京协作者在政府购买服务资金支持下，将多年的社区照护服务整合为“社工引领义工的社区照护服务模式项目”，注重专业服务和公众教育的双重介入，广泛动员社会各界力量的参与，在社区孤寡老人和儿童得到优质服务的同时，搭建志愿参与平台，培育了一支20名社区居民组成的社区照护志愿者队伍，营造社区一家人的和谐关系，实现多重社会效应。最终探索积累了社工引领义 工、社区弱势群体相互支持，社会志愿者广泛参与的社区照护服务模式。 流动儿童的身心健康不仅关系到一代人的健康成长，还关系到中国城市化的可持续性发展。早在2006年，北京协作者发现，大量流动儿童及其家庭面临严重的健康卫生问题，流动儿童获得最基本的一次普通的健康体检都会是一种奢望，无法得到实现。在此背景下，北京协作者积极筹措社会资源，组织动员社会工作者和医务工作者参与流动儿童义务体检服务，根据北京协作者过去4年公益健康服务的统计数据来看，接受公益健康服务的12000余名流动儿童中至少80%以上表现出不同程度的健康问题，而很多问题都与日常行为习惯有关，如果能够做到早预防、早发现、早治疗、早救助，完全可以避免问题恶化。 北京协作者发挥社会工作社区教育和社会救助的专业功能，在体检服务的同时，开展健康常识教育、健康调查、健康紧急救助与咨询等综合性专业服务，实现城市医疗卫生资源与流动儿童健康服务需求、社会工作专业方法与社区健康救助的有效对接，并在服务过程中促进城市主流人群与流动儿童及其社区间的相互了解与接纳。同时培育当地社区内部的公益健康辅导员队伍，持续协助流动儿童及其家庭改善卫生保健环境。 至今，北京协作者已经至少为1.2万名边缘流动儿童开展了健康普查，为至少1500名农民工、打工子弟学校教师和高年级流动儿童提供了健康知识培训服务。 北京约有50多万流动儿童，多居住在城乡结合部的偏远社区，社区卫生健康教育资源匮乏，他们不仅难以得到基本的公共健康服务，其心理健康同样非常令人担忧。借助北京政府购买公益服务项目契机，北京协作者将上述服务整合为“边缘流动儿童公益健康服务暨社区健康辅导员支持系统建设项目”，自2010年以来，持续两年得到了北京市民政局政府购买资金的支持。该项目探索出“健康普查+紧急救助+个案咨询+社区教育+社会倡导”五位一体的流动儿童社会工作健康服务模式，整合城市医疗资源，对接边缘流动儿童需求的模式，简便可行，可示范可推广，在政府公共服务资源有限条件下，有效填补流动儿童健康服务的空白。 通过上述案例，我们可以看到，政府购买社会工作专业服务不仅可以有效服务民生，而且可以提升民办社会工作机构的专业服务能力，使其更有条件探索总结有效的专业服务方法和项目运作模式，从而带动我国社会服务专业化建设，反哺社会管理创新。发挥资源整合功能，建立优势互补的合作伙伴关系 在全球化、多元化的时代，任何一个组织部门都难以独自应对社会变化，而社会工作的专业功能之一就是整合社会资源，建立广泛的社会支持体系。社会工作专业特有的个别化、专业化的服务特点，不仅能够开展针对特定人群的社会服务活动，对政府基本化均等化的公共服务起到拾遗补缺的作用，而且民办社会工作机构的草根性、灵活性，强调助人自助的服务理念，注重服务对象自我服务能力建设，从而通过政府购买服务实现政府和社会组织的优势互补，形成行政职能和社会力量的有效结合与良性互动。 反思北京协作者参与政府购买服务的历程，我们发现政府购买服务的演变过程本身就是政府与社会组织发挥各自优势，整合双方资源，建立合作伙伴关系的过程。而政府购买社会工作服务，与社会组织建立合作关系并不是目的，而是有效服务民生，推动社会管理创新的重要举措。 早在2003年，北京协作者成立伊始就开始了与政府的合作。当时，北京协作者启动了抗击非典农民工紧急救援行动，自筹资金深入农民工居住社区开展各类救助与健康知识宣传服务，在服务过程中，北京协作者与各级政府部门开展了合作，中国疾病防控中心委托北京协作者向在京农民工发放其制作的防非典知识宣传册，从而将专业知识通过草根组织直接传送到基层最需要的人群手中。当时，还没有购买服务的说法，中国疾病防控中心只好采取向北京协作者赠送宣传物资，报销服务成本的方式予以合作。 北京协作者发挥社会工作研究与倡导专业优势，探索出服务创新与政策倡导相结合的民间服务模式，即在服务中鼓励利益相关者参与开展行动研究，使研究更具针对性和建设性。其中，北京协作者开展的农民工职业健康调查引起社会广泛关注。2004年，国家安全生产监督管理总局与北京协作者合作开展“全国农民工职业安全与健康权益保障研讨会”，这是有史以来第一次由草根组织与国家部委共同合作的研讨活动。会议上第一次出现了农民工代表直接坐在主席台上发言，双方发挥各自优势，将一线农民工代表与高层领导、专家学者汇聚一起，群策群力共同探讨职业安全长效机制建设。而国家安全生产监督管理总局同样没有办法直接给予资金支持，只好在会议场地、餐饮上给予间接支持。 直到2009年，北京协作者从民政部获得第一笔政府购买资金。承接了社会工作人才服务农民工的课题研究项目，而由于北京协作者当时还是工商注册，项目资金只好先拨付给民非注册的合作伙伴，再转给北京协作者。就在这一年，民政部出台了关于促进民办社会工作机构发展的通知，通知提出对于符合条件的民办社工机构，“民政部门可直接担任其业务主管单位”。 正是受益于该通知精神，2010年，北京协作者正式在北京市民政局注册，成为京城首家由民政局主管的民办社会工作机构。同年，北京市启动有史以来的第一次政府购买社会组织服务，刚刚完成注册的北京协作者立即以主要协办单位的身份协助市民政局开展了“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”，承接政府购买服务的“社会组织服务民生行动志愿者能力建设项目”，为首都近10个高校社团开展培训，培育出一支由150名志愿者组成的服务民生项目的支持性志愿者队伍，带动其投身到服务民生行动中。为首都400余家社会组织、1500余人提供了直接服务，积极推进政府购买公益服务。 自此开始，北京协作者发挥社会工作专业功能，通过承接政府购买公益服务，积极整合资源，配合政府推进重心下移，服务民生，推动社会管理创新。受北京团市委委托，北京协作者培育建立“东四协作者社区青年汇”，探索出青年社会工作社区服务模式；北京协作者受北京市东城区民政局、区社工委委托，培育成立东城区社会工作者联合会，并协助建立政府购买社工岗位的机制。 当前，对政府购买社会工作服务，有很多争论，其中，政府和社会组织到底是什么关系？北京协作者参与政府购买服务的历程表明，推动政府购买服务是两种力量在发挥作用，一方面是来自政府的顶层设计，是政府自身的需要和行为，但更重要的是社会成长带来的民间自主性寻求问题解决的动力。我们提出了一个理念，双方是一个平等的合作伙伴关系，政府购买服务，就是政府委托社会组织发挥专业功能，有效服务民生。政府的主要责任就是通过公共资源的有效分配来解决社会问题。依靠多元化的专业力量来完成，发挥社会组织扎根基层，服务专业性的特点，使政府的公共资源最有效的服务于边缘人群，使有限的服务资源实现服务成效倍增。发挥创新示范功能，完善政府购买社会工作服务体系 北京协作者在参与政府购买服务过程中，协助北京市民政局总结完善了政府购买服务的基本原则，其中，政府购买社会工作服务除了基本的公益性原则，还有一个重要的目的是鼓励社会创新，即通过购买社会工作服务，发挥社会工作注重人与环境的互动，根据服务需求策划服务方案的专业特点，以及民办社会工作机构创新成本低，机制灵活的组织特点，通过购买项目的实施鼓励服务内容、方式、方法的创新，从而不仅带动社会服务的创新，也在过程中推动政府购买体系的创新。 文化建设成为当前社会管理创新的重点之一，但在现实服务中，如何将文化建设嵌入社会工作服务，有效服务民生，则需要社会工作服务实践开辟路径。2011年，北京协作者受北京市民政局委托作为支持性组织承接了“政府购买民办文化场馆公益服务支持性监测管理项目”。社会弱势人群享有文化服务的程度是衡量一个社会发达性的重要指标，也是衡量其幸福指数的指标。受经济与环境制约，很多困难群体，尤其是流动人口、残疾人、贫困青少年、老年人难以享受到文化服务。民办文化场馆以其鲜明特征发挥着各自独特的作用，但其面临着地位不高、专业能力不足等问题。由此形成了民办文化场馆拥有丰富的文化资源却难以满足困难群体亟需公益性文化服务需求的矛盾，亟待解决。 在此背景下，该项目采取政府购买首都16家民办文化场馆门票，针对文化资源匮乏的流动人口、残障人士等困难群体，免费参观、文化进社区、巡展交流等系列公益服务，建立青少年爱国主义教育基地、残疾人与老年人文化休闲基地。 该项目有两个重要的创新，一是文化服务民生，二是组团化服务方式，但如何确保政府购买资金落到实处，切实保障项目目标群体享受到高质量的文化服务，如何使松散的16家民办文化场所切实整合资源相互协作，实现成效倍增的目的，成为该项目实施的两大挑战。 对此，北京协作者发挥社会工作专业支持功能，作为第三方支持性监测管理机构负责项目实施监测、提供专业培训和技术指导等，对16家首都民办文化场馆的公益服务项目开展支持性活动，即“16+1”的组团模式。首先，北京协作者协助各场馆制作了一套自我监测项目管理工具，协助推进场馆项目运作规范化建设。并建立了一支由32名青年志愿者组成的志愿团队，每两人负责一个场馆，定期到场馆进行志愿监测和志愿服务；同时对志愿者定期开展志愿者专题培训，协助志愿者更有效地协助场馆工作和提供志愿服务。 北京协作者在项目实施过程中为16家民办文化场馆开展包括社会工作实务、项目管理和社会组织发展等在内的系列社会工作专业培训，及时跟进专业督导，在为16家民办文化场馆参与服务民生行动提供专业技术保障的同时，全面提升民办文化场馆的专业化项目管理的能力。 在市民政局社团办民非处的指导下，北京协作者推动民办文化场馆成立“文化服务民生”组团项目指导小组和临时党支部，定期组织开展项目指导小组和临时党支部会议，共同评估项目运作状况、探讨项目深化发展。 该项目一年来共计为103668名老年人、残疾人和青少年提供免费参观服务，展示了各场馆服务的特色项目活动。志愿者通过回访，收集了三大社会困难人群对民办文化场馆公益服务的评价共计约500条，优秀服务案例31个，为有需要的民办文化场馆提供项目管理督导服务90余次。该项目创新出社会工作专业元素嵌入文化服务民生的社会工作专业服务模式，并总结出政府资助、民办社会工作机构专业支持、与服务性社会组织文化服务民生的上中下游紧密连结的组团承接政府购买公益服务模式。 从单独作战到抱团取暖，“文化服务民生”组团项目不仅实现了社会效益和社会影响力的倍增，而且实现了政府购买公益项目组织实施结构的突破。基于项目的初步经验，在市社团办的带领下，北京协作者作为组团项目代表参与制定关于社会组织组团建设的工作意见（试行）的具体工作，推动社会政策的创新。 上述案例说明，政府购买社会工作服务不仅能够有效支持专业服务方法的创新，而且也将有效探索政府购买社会工作服务项目的监测管理模式的创新，丰富完善政府购买社会工作服务体系。发挥专业支持功能，提高承接政府职能转移提供社会公共服务的能力 政府购买服务直接的目的是服务民生，然而，很多人忽略了政府购买还应该承载着一个更艰巨的使命，这就是培育社会工作人才队伍，发展民办社会工作机构，因此，政府通过购买服务不仅满足社区服务需求，而且间接支持社会组织的发展，通过资源与社会政策的扶持，提升社会组织可持续发展能力、专业服务能力。 对此，北京协作者在承接政府购买服务项目过程中，积极在实践中创新总结适用于本土的专业服务理念、方法、模式，并将这些经验转化为可推广的方法与理论，进一步推广，转化成社会生产力，不仅推动机构自身发展，也为本土社会工作服务体系的完善做出贡献。 2010年以来，北京协作者充分发挥民办社会工作机构专业支持性功能，总结提炼多年来积累的本土项目管理评价经验，积极协助政府完善购买服务体系。包括参与政府购买项目的评审评价，共同探讨完善“以评促建”的理念与方法，即评价不是找问题，而是通过专业评估来协助社会组织更好地改进项目服务，完善项目管理，为以后更有效地承接政府购买项目做准备。在此过程中，北京协作者协助市民政局社团办进行政府购买服务的系列规划，包括项目申请与管理、项目评估、社会组织评级等。对承接北京市政府购买服务的社会组织进行了项目管理培训、项目验收评评估。受北京市民政局社团办委托，对北京市、区县的250多家社会组织开展了“社会组织承接政府购买公益服务项目设计与开发”专题培训，并跟进了个别化的专业督导服务200多次。 2011年，北京协作者承接了“社工助力计划民办社会工作事务所能力建设”政府购买项目，通过对首都民办社工事务所及其社会工作者开展专业能力建设，协助其提升专业服务能力和组织发展能力。共计来自全市8个区县的民办社会工作事务所及部分志愿服务组织、社区服务中心的46名机构负责人、骨干社会工作者参加了该项目的能力建设服务，他们的服务领域涉及残障人士、婚姻家庭、老年人、流动人口、青少年等多个领域，在首都服务民生工作中扮演着重要角色。北京协作者以多元化的专业方法开展项目实施，具体方法包括了参与式工作坊、专业咨询、个别化督导及机构参访交流，有力地提升了民办社会工作事务所的专业服务能力和组织发展能力，搭建了不同社工事务所彼此间的相互交流与分享，进而构建民办社会工作机构专业交流与互动学习的平台。 该项目改变了以往由政府主管部门或高校学术机构主办的传统培训方式，而是由政府购买服务、社会组织专业运作，充分发挥北京协作者的专业支持性功能，注重学员的全程参与和经验分享，他们不仅仅是一个学习者，而且是一名分享者和建设者，这也是民办社会工作机构专业能力建设的重要经验之一。 北京协作者在项目实施过程中还通过系统的整理分析完成了具有建设性的民办社会工作事务所能力建设调研报告，为首都民办社会工作机构发展提出可操作的具体建议。以项目合作为基础，对政府购买社会组织服务提出了建设性意见和建议，以期协助推动政府购买社会组织服务更加规范化和深入化。 北京协作者通过该项目探索出以需求和参与为导向，多元化专业培训手法为保障，社会调研与专业能力建设相结合，政府购买服务、支持性社会工作机构专业运作、服务性社会工作机构直接受益的本土社会工作机构专业能力建设模式。本模式具有较好的创新性和可推广价值，作为重要的本土经验有力协助政府推进社会管理创新和政府社会服务职能转移。 目前，北京协作者正在承接北京市东城区民政局购买的“培育社区社会组织”项目，该项目旨在发挥专业社会组织的治理经验和服务优势，与社区社会组织结对子，通过培训、督导和共同设计实施服务活动，培育社区社会组织。 通过上述案例，我们可以看到，政府购买社会工作服务中，政府与社会组织的合作关系还表现在通过购买资金和政策的支持，发掘和扶持一批有支持性功能的本土社会工作专业机构，协助政府提高社会组织承接政府职能转移提供社会公共服务的能力，并协助政府提炼购买经验，包括项目开发、管理、监测、评估的经验，共同培育服务市场，增强民政部门资源配置的话语权，实现大民政。政社携手应对挑战培育公益市场 政府购买社会工作服务，是把市场资源优化配置机制引入到公益领域中，有效配置公共服务资源，激励社会组织创新，提高公共服务的效率和质量。在政府购买社会工作服务过程中，应警惕和避免以下问题： 1、违背市场规律。政府购买社会工作服务需要遵循双方的契约关系，尊重双方的责权利，任何一方不能随意违背项目协议，不经协商任意变更前期达成一致的购买金额、项目期限、资金到位时间、资金用途等。应避免用传统的行政命令，打破市场自主规律，否则会伤害到社会组织提供服务的积极性。 2、违背项目规律。社会工作服务项目应该尊重服务人群的需求，尊重社会工作专业规范。社会工作服务项目不能按照领导意志或项目实施者意愿来“设计”项目方案。而是针对特定的社会问题和需求来制定可行的项目服务方案，有其特定的时间周期、特定目标，以及与目标对应的服务计划，有其专业逻辑关系。必须要尊重服务本身专业规律，如果超越了这个规律