当代政府治理变革中的制度设计与选择.doc

当代政府治理孙柏瑛变革中的制度设计与选择摘要20世纪的最后20年,世界许多国家的政府组织都经历了重大的变革,这些变革都涉及到政府与公民社会关系、政府与市场关系的根本性、全方位调整,而变革的基本目的是追求政府的善治。这场波及世界的政府改革运动依托于一系列创新性制度的设计、选择和安排来实现的,这些制度设计反映了当代政府治理变革的基本理念与价值。从国际的视野对政府治理的制度设计及制度绩效进行分析,有助于我们认识当代政府治理变革的意义和方向,更好地选择政府制度变迁及创新的路径,促成政府善治目标的达成。关键词当代政府;治理变革;制度设计国际视野中的当代政府治理变革运动自20世纪70、80年代以来,政府治理模式的变革追求善治的政府结构,成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。在西方国家中,政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题,同时也面对着全球化、知识经济的变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战,为了提升国家的竞争能力,适应技术变革要求,稳固政府的合法性,政府及公营部门自身进行了重大的改革,形成了强大的政府治理变革运动。此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化,而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。在同一时期,屹立于世界东方的中国,在有中国特色社会主义理论和社会主义市场经济理论的指导下,根据中国的国情,也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革。在20世纪最后的20年间,全社会和人民生活发生了翻天覆地、日新月异的变化。正如耶金和斯坦尼斯罗评论的那样,正是这场具有伟大意义的改革,“使中国成为全球经济中的主力军。”纵观东西方一些国家政府治理变革运动的进程,我们可以看到,尽管各国政府的治理实践经验千差万别,政府治理模式的设计与选择也各有千秋,但是,各国政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似,即都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制,力图在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕着这样一个主题,各国政府在治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与行为规则,并不断地调整并整合着政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构。政府治理变革中制度设计的基本理念政府“治理”(Governance)涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府“统治”(Government)概念内涵的重大差异,代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化,而这些新理念最终体现在政府管理制度与组织创新过程的种种努力之中。研究者虽然从许多不同角度界定了“治理”的概念内涵和外延,有些理解也并不统一。但是,在与传统政府统治观念相比较的过程中,研究者都不否认,政府治理模式包含以下的基本理念:第一,社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担,重构政府与公民社会或民间社会的关系。传统的政府统治观始终强调,政府组织是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权集中,政府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断地扩张,公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞大。在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权力,实现公平价值等方面,政府仍将发挥着其它组织不可替代的作用。但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在改革政府:企业精神如何改革着公营部门一书中分析的那样,政府实现公共服务的方式将是掌舵,而不是直接划浆,其控制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是,市民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流,公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。而在政府体系中,政府管理职能和权限也不断向地方政府转移,地方治理形成了权力下放,地方自主管理的格局,社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。第二,重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用,重理政府组织与市场组织的关系。传统的政府统治观念表现了极为明显的“亲政府”价值(Pro-Government Values)。这些价值认为,市场组织形式存在着重大的弊端,如公共物品供给缺乏、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及贫富差距扩大与贫困等,而“市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政和规制的方式才能得到弥补或修正。“亲政府”价值暗含着一个基本的思想,即市场的组织形式是不可靠的,它固有的自发性和市场中个人“趋利避害”的自利倾向,都会让人联想到霍布斯在利维坦中描述的那种无序状态。美国1929年-1933年的经济大衰退无疑是市场缺陷的最有力的注脚。由“市场失败”得到的推论是,为了避免市场缺陷,市场必须将一部分权能让渡给凌驾在它之上的组织,由这个组织体系对市场实施控制、规划和规制,而能够承担起这一论坛中国行政管理 192002年第2期(总200期)职能的组织只能是国家及权力的执行机构。当代治理主义观念则体现了“反政府”的价值(An-ti-Government Values),它们认为,市场组织存在着失败,但政府组织同样存在着失败,而且“政府失败”带来的危害比“市场失败”的问题可能更大。但是,尽管“反政府”价值并不是倡导无政府主义,不是否认政府组织存在的意义,而是强调政府及其活动的有限性,强调在解决资源配置过程中市场作用的优先性。因此,治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限,通过多元化的制度和组织结构安排,在市场能够发挥作用和优势的,并能保证外部效应内在化的地方,应首先由市场组织来完成相关的责任。这一思想在当代政府治理变革运动中得到了十分明显地体现。第三,从政府的完全理性假设到有限理性假设,解释政府管理模式改革必然性的行为主义依据。传统的政府统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。在传统的政府统治观念中,政府被认为是具有全知全能、完全理性的实体。也就是说,既使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况,政府组织也依然能够控制完全的信息,即掌握各种问题的性质,知晓问题发生的原因,明了公民的各种偏好选择,能够作出决策的各种备选方案,预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果,并从中决择出最优的决策方案。这就等于假定了政府在任何情况下都具有无往而不胜的能力。这种假定指明的是,政府组织完全能够代表公民的意志和利益来行使社会管理权,权威地分配各种社会资源,由此确立了政府在国家和社会事务管理中作为唯一权力中心的地位。而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。在当今政府的治理变革过程中,人们对政府(组织及其人员)行为的分析和判断设定在有限理性和“经济人”的假设前提基础上。这意味着,政府作为一个由人组成的群体,同样面对着人类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说,在不确定的环境中,政府也只能了解和获得某些特定的信息,而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获取所有全部的信息,那么,必须支付极其高昂的成本。斯蒂格勒认为,很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本。所以,政府全知的条件并不存在。另一方面,在公共选择等学派的眼里,无论是政府组织本身,还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的经济人,他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化,政府机关往往追求预算的最大化,并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以,政府能否不折不扣地代表公共利益是一个疑问,而将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。正是基于这样的行为假设,当代治理主义才倡导发展多元化的、以公民社会为中心的、分权与参与的管理模式。政府治理变革中的基本制度设计与选择当代政府治理变革的一套基本理念与价值是依托一系列基本制度的设计与选择来实现的。政府治理制度的安排反映了当今治理主义价值的基本导向,同时,也将治理的理念具体贯彻在一整套行为规则体系之中,其核心是政府的职能及其限度、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其自主组织的关系。第一,从公共物品基本性质分析入手,界定政府在公共物品提供与生产中的基本职能范围,选择公共物品提供与生产的多样化的组织形式。对公共物品提供多种制度安排以及物品提供与生产的区分,是治理主义下制度创新最为关键的一环。它突破了所有公共物品都应该由政府提供,甚至直接生产的传统思路,同时,也打破了政府无所不包、无所不能的神话。通过对公共物品性质的分析,它总体上被划分为纯公共物品和准公共物品,前者包括如国防、法律秩序等。准公共物品又可以划分为地方公共物品(俱乐部物品)、非排他性但竞争性使用的共有资源准公共物品,如森林、湖泊、灌溉系统等;排他性使用的准公共物品,如有线电视、高速公路、图书馆等。特别性质分类研究和学者多年经济性研究相结合,使政府获得了管理制度改革的一些最基本的启示:公共物品全部由政府组织或公营部门提供、生产或管制,并非是唯一或最有效的途径。由于政府本身存在着垄断性、官僚组织的自利性和面对环境的不确定性与信息的不完全性等约束条件,政府并不能通过“有形的手”将资源的配置达到帕累托最优,往往伴随着公共物品提供不足或提供过度的问题出现。对此,选择多种组织形式提供公共物品和服务成为一种必然。对公共物品性质的上述区分,以及政府提供公共物品时从政府、道义责任的考虑与提供过程中对技术和成本问题考虑的区分,为政府界定自身的职能和选择多种制度安排提供了可能性。一方面,政府出于政治、法律和道义的责任,考虑到市场组织的外部性缺陷,须对保证国计民生和社会持久发展的纯公共物品和准公共物品予以提供,例如法律秩序和基础教育产品等,这体现了政府最基本的作用。另一方面,政府提供某类公共物品,并不等于生产此类公共物品的责任也必须由政府或公营部门自身来承担。政府可以借助市场组织和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。在此过程中,政府更重要的责任实际体现在为保证公众的利益满足,须和生产的组织订立收费标准、服务数量与服务质量的契约,监控这些组织的不合法或侵割公众利益的行为。同时,政府还可以通过补贴、税收政策等调控手段,激发民营企业或社会公益组织生产公共物品的积极性。可见,政府在经济生活中的功能是逐步走向建立伙伴关系、引导和间接的管理,其责任方式发生了显著的变化。最小政府的原则。政府组织在经济、社会管理中的职能范围和活动空间全面的收缩,政府的组织、人力与公共开支的规模逐步缩小。第二,建立全新的政府行为评价标准,以新的控制手段改造政府机关及行政官员的日常行为方式,重塑行政组织的文化。政府组织和官员行为的指示器发生了根本的变化,以目标、产出成果和绩效(Output and Performance)的评估代替了传统的投入(Input)和程序控制。这种结果与绩效的行动导向(Result-Oriented)意味着以组织提供服务的实际成果、业绩和公众的满意度来界定组织存在的价值、规范和预算数量,由此,绩效评估(Perfor-mance Appraisal)、全面品质管理(Total Quality Manage-ment)和产出服务的质量标准将同私营企业一样,成为公共组织的生命线。为了实现组织的品质绩效要求,在政府组织内部不断创建着新型的组织文化和官员行为规范。它们包括:将“做正确的事与正确地做事”的思想内化到官员的观念和实际行动中,使官员在组织目标上达成理解与共识;界定公共组织的顾客群体,倡导“顾客导向”(Customer-Oriented or Customer-Driven)与积极回应顾客多样化服务需求的理念;通过团队与学习型组织的构建,发展官员相互学习、团队合作的精神和共同承担中国行政管理2002年第2期CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION20No.2,2002(Serial No.200)责任意识;实施更加公平和富有弹性的组织激励措施,保障团队和官员的贡献与报偿相平衡。与公共组织权力下放和组织文化重建相伴相生的是,维系公共组织内部层级关系的控制方式也发生了重大的改变。以往政府组织的上下级之间的沟通方式主要是上级的行政命令或指令与下级的请示报告,这种方式降低了直接服务于公众的一线官员对问题的反应与处置能力,使官员的回应速度和回应能力明显衰退。为此,组织内的制度设计一方面考虑到上级领导的权威性,另一方面考虑到基层工作人员责任与权力的统一性,对维系上下级关系的方式作出调整,即实行以绩效目标为导向,以绩效契约或绩效承诺书(Perfor-mance Pledge)为连结媒介的管理结构。在这种制度设计中,上级机关主导目标和绩效标准的决定权,执行和具体的项目或工作管理权下放到直接提供服务的层级。上下级之间通过协商,确定年度性的绩效承诺书,承诺书成为上级评估下级机关工作成效和监控其成果的依据,具体工作事务和工作程序将不再由上级机关直接插手或干预。这样,为下级执行机构和人员保留了灵活的管理权限和空间。第三,通过政府内部市场化(Inter Market)和准商业化(Quasi-Commercial)制度的设计,引入竞争机制,以提高政府公共物品和服务提供的效率。对即使没有外包括社会组织或私营机构的公共服务项目,政府也视物品和服务的性质以及公民的需求诉求,通过不同层次的内部市场化和准商业化的制度设计,引入市场竞争机制,力图修正由政府独家垄断而造成的外来压力缺少、成本控制机制匮乏和服务效率、品质低下的问题。这种制度设计主要涉及的是政府中提供自身辅助性服务和可以商业性运作但关系到十分普遍的公共利益的一些服务部门。它采取的主要包括基金运营制度和各国公司制度等。前者是将该部门涉及的国有资产,经核算后,转为该部门初始的运营基金,以基金的保值和增值作为组织运营的目标。组织如果需要投资,要向商业银行申请贷款,并支付平均贷款利息。基金组织实行基金经理负责制,自主经营、自负盈亏,有一定决定投资项目和人员任用的权力,利润收入转为基金,有时也转为政府的一般财政收入。通过这样的转制,在传统的公共组织中加入了市场化运作的机制,感受到市场机制带来的外部压力。公共公司的制度安排主要面对那些承担着公益事业服务责任的公营部门,它比基金组织更多地引入了市场企业组织所具有的经营结构和经营方式。从组织内的体制结构、经营者的管理权限、管理人员和工作人员的性质与构成、财务管理方式等都与私营企业没有本质上的差别,只是资产是属于国有的,在定价和固定资产投资回报率等方面受到政府主管部门的监控。与外包和民营化趋势相配合,这些公共部门几乎全面地推向市场化和商业化了,它们需要在市场中与民营企业一同竞争,在优胜劣汰的机制中谋求生存与发展的可能性。第四,通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径,以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品与公共服务,使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任。在治理变革中,政府一方面着手内部组织的改革和调整,将市场机制的优势吸纳到缺乏活力的公共组织中,另一方面,通过多种多样的路径和公私伙伴关系,将一部分公共物品和公共服务生产让渡给社会自主组织和民营组织承担,以其成本、技术和竞争等优势,为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务,同时,也降低了政府和公营部门的支出规模,节省了纳税人的金钱。这种制度设计最终形成了公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。公共事务管理多中心的制度设计包括以下主要方面:通过教育等服务代用券制度,扩大服务使用者在多个竞争的服务生产者之间的选择度(用脚投票),在强化服务组织管理水平与质量的同时,加强个人责任的意识;通过签约外包和服务购买契约,从一些非政府组织、非盈利组织和民营组织那里获得直接的公共物品和服务;通过税收激励、规制激励、补贴协议和特许经营协议等方式,激励非盈利组织和民营组织更多地承担公共物品和服务生产的责任,促进资源共享的程序,并实行使用者付费制度;通过解除管制和民营化,将原来公营部门独占的所有权以出售等方式,转变为私营的企业组织,允许更多的竞争进入;通过社区公民组织的自助、自我管理和社区志愿者服务,以自主性和参与式管理的方式,发挥社区组织和公民自组织在养老助残、失业、贫困救助、犯罪预防和救助等社会工作领域的作用,逐渐形成公民资格和公民责任观念。第五,建立有效的分权结构,倡导地方治理,并大幅度改革与调整政府内部的工作程序,建立更加简洁、便利的行政工作流程。授权和分权是政府治理变革中的一个主导思想,这个过程既涉及到政府向市场和社会的授权与分权,也包含着政府内部不同层级的组织之间的授权和分权。在同一部门中,授权和分权意味着执行权通过绩效合同或承诺书的签定下放到基层一线的组织,这一方面在上面的第二点进行了讨论。另一方面,在中央政府组织和地方政府组织的关系中,当代治理主义也倡导由地方政府管理主要的事权,根据各地区的具体情况和发展的特点,形成地方的治理模式。这意味着在中央与地方的分权结构中,地方政府将更多地承担起本地区社会事务管理和公共服务的责任,地方财力通过合理的分税制予以保证。这样的设计保证地方政府能够制定适合本地区经济与社会发展的计划,也保证本地区的居民对政府支出有更多的监督渠道,使自身的利益与偏好得到更多地满足。与此同时,政府内部在程序制度的设计上也进行了诸多的改革,实施了“服务承诺”、“开放式服务”、“一条龙服务”或“单一窗口式服务”等举措,明确了服务的时间界限、速度标准以及质量标准等,精简了办事的环节与程序,改善了办事的作风。由此,使政府部门对公众的服务变得更为直接、便捷和有效,树立了良好的公务形象,大大提高了公众对公共服务的满意度。简要的结论当代政府的治理变革已经成为政府组织寻求支持与发展的一种必然选择。政府治理结构的重塑,旨在使政府组织和公营部门变得更富有生机与效率、对公众更有责任和回应性,更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击与挑战。为此,政府的治理变革展开了从统治管理理念到管理制度的全面调整、修正与创新。从国际视野角度看待当代政府的治理变革运动历程,不难发现,近20多年的政府与公营部门改革的主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市民社会、政府组织与市场组织、政府组织内部层级间的种种关系,改变政府作为社会唯一权力中心的格局,通过授论坛中国行政管理 212002年第2期(总200期)中国政府的治理理论与实践戴长征摘要治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来,在推动经济发展和社会全面进步的同时,中国政府加大了自身改革的力度。以市场经济体制为平台,以政府职能转变为中心枢纽,以民主法制建设为基础,中国政府正在努力营造新型治理格局,并取得了相当的成效。中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应。关键词治理理论;政府职能转变;治理实践Chinese Government:From Governing to GovernanceDAI CHANGZHENGAbstract:The theory of governance has become a global theme concerning with the reform of govern-ment.Since the reform and opening up policy was implemented,at the same time when pushing the com-prehensive economic and social development,Chinese government has strengthened the force of self-re-form.It took the market economics as the platform,the adjustment of governments function as the corehinge,and the democratic legal system as the basis.Chinese government is making efforts to construct thenew type of governing pattern and has made some good achievements.Chinese governments governancein theory and practice is a powerful response to the worldwide reform of governing.政府的形式与行为历来就是政治学和行政学学者关注的中心,但长时期内,无人怀疑过他们观察问题的视角是否确当。因此,当有人在“政府”(GOVERNMENT)或“统治”(GOVERNING)与“治理”(GOVERNANCE)之间作出截然的区分时,人们吃惊地发现,这一概念的提出有可能引发一场政治学和行政学理论范式(PARADIGM)的革命。治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了,在这几百年中,围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论,从来就没有停止过,但是这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出,使人们得以从一种更为灵活的互动论视角,从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到,无论是亚当斯密的“看不见的手”,还是凯恩斯的“看得见的手”,都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山、又滚下山的石头”之间的悖谬。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素,被认为有可能帮助突破这样一种二难选择,从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。当今世界,全球化的浪潮不仅表现在经济领域、科技领域,而且,人类面临的诸多共同问题和相似的境况,使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大,在坚持强调中国特色的前提下,中国政府最近二十年来,对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度。进而,在施政过程中,还将一系列新的理念付诸实现,取得了引人注目的成就。无疑,这是与全球化管治方式的转变深相契合的。一、经济体制转型中国政府治理理论与实践的广阔平台20世纪