粮食安全问题.doc

全球视野中的中国粮食问题 2008年06月05日 09:03:01 来源：北京日报 【字号 大 中 小】【留言】【打印】【关闭】窗体顶端【Email推荐：】窗体底端美国农场调查与美国的粮食政治与粮食武器写作的余话 全球粮价上涨已牵动国人的心，这不仅关系到普通老百姓饭桌，更关系到国家未来的农业发展战略。这几年，在农村基层调查中，农民们常告诉我，这年头种什么，什么不赚钱；养什么，什么不赚钱。青壮年人出门打 工，实在是因为那块已经生养他们多少辈子的土地，已无法继续养活一家人后的无奈之举。究竟发生了什么事情，让“生于斯，长于斯”的土地，无法继续承载在其上生养数千年的农民？2007年在美国的农场调查，解开了我心中的谜团。 农业最容易被资本所抛弃，这是我在美国进行农场调查的一个深刻结论 2006年刚到美国访问时我想，美国的农民恐怕和中国农民的命运不一样。因为我们脑海中的美国农民有着广袤的土地和大型的机械，他们在政治选举中颇有声音，在社会生活中也颇有地位。但2007年9月我在美国中北部做农场调查时，呈现在眼前的现实改变了我的看法。 威斯康星州的一个大型农民合作社有机山谷（Organic Valley），是美国有机农业的著名品牌。在我访问时，农民们告诉我，他们从居民食物消费中，得到的份额越来越少。在1910年，农民可以得到40的食物美元（食物美元衡量每一个美元的食物消费中，食物价值的流向），上游的农业投入，会占15，下游的食物加工与营销，会占45。但到了现在，农民只能得到5。上游的投入品和下游的食物加工与营销，都已经由少数垄断食品集团操纵。这使得夹在中间的农民就像被一把钳子夹住一样。其结果就是在食物美元中，农民得到的份额越来越少。中国的农民们曾形象地形容他们自己的处境是“两头笑，中间叫”。没想到，美国的农民也是如此。 美国农民的故事让我了解到，原来不只是中国的农民，发展中国家的农民，从全世界每人每天都要付出的庞大食物价值中,得到极其微小的一部分。作为世界现代农业样板的美国,农民的命运也是如此。这样的困惑,促使我不断地在美国的调查研究中,搜集资料,并采访食物体系的研究者、食物消费者、农业生产者以及NGO行动者，他们中的每一位，都扩展了我对食物体系的认识，渐渐向我揭示了一个不容乐观的粮食政治与贸易图景。在此基础上，我形成了美国的粮食政治与粮食武器的调查报告。 实际上，在市场经济的框架下，相对于工业和服务业，以及各种新兴产业，农业最容易被资本所抛弃。原因十分明显：短时期内，农产品的供给和需求，都是相对稳定的，不可能如其他产业一样，出现爆炸性的增长。农业是惟一一个人与自然相交换的部门。农产品的供给，主要受制于农地规模、气候变化、生产周期等自然条件。农业满足的，又主要是人们的食物需求，而在短时期内，人口数量是既定的，对食物的需求量，自然也是相对稳定的。所以，农业是最不容易扩张的一个部门。因此，在追逐利润最大化的资本面前，是最容易被忽视的。在各国的现代化进程中，市场失灵不断在农业部门出现，使得农业投资常常不足。这也是发达国家对农业实施高补贴的根本原因他们的政府在弥补市场失灵。同时，这也是发展中国家农业悲剧的根本原因，他们无力弥补这一市场失灵。一方面，他们的政府或者没有认识到农业的基本规律，或者无力支付高补贴；另一方面，他们在面临本国经济的市场化，和全球农产品贸易自由化的侵袭时，渐渐丧失粮食供给的自主性。因此，农业无利润、农民流离失所、农村凋敝，是资本在全球范围内扩张的必然现象，所以也是发展中国家的常见现象。 中国也正在经历食品价格上涨的考验。但在小麦、稻米等主要粮食品种上，相比国际价格似乎还相对稳定。我们暂时的幸运与我们还不够“进步”有关 相对于这些出现悲剧的发展中国家，中国的粮食生产和消费体系，还是相对独立的。所以，在全球粮价上涨的时候，政府有能力调控粮价，能让其保持稳定，由此，也能保持社会稳定。 可是，中国农业的小部门化、农业产业化、粮食市场化，正在不断地推进之中。此轮全球粮食价格上涨，中国之所以比较幸运，与我们还不够“进步”有关，与农民们普遍还在进行自给自足的粮食生产和消费直接相关。 但是，我们知道，伴随10多年来农业产业化和粮食市场化的推进，农民为城市居民生产粮食的积极性，甚至消失殆尽。为自己生产粮食的农民群体，也在大幅度地减少。在这一轮的“粮食战争”中，中国可能还能暂时保持中立。而在食物帝国下一轮的粮食洗牌过程中，中国没有任何理由乐观。 粮食价格的长期高企，也意味着粮食的下游产业（食品加工与营销等），甚至包括生物能源成本也会不断提高，这并不符合粮食主要输出国的长期利益，也不符合食物帝国主导者的长期经济利益。所以，未来三五年内，粮食价格必然还有一个下落的过程，在未来这一轮粮价洗牌过程中，中国、印度等国的小农和独立的食物体系，可能会受到严重的打击。 实际上，中国的主要粮食价格，早已既“踏破了地板”(成本价)、又“捅破了天花板”(国际价)，中国的粮食价格调控，这十多年来一直没有任何弹性空间。只是自从去年“天花板”价格大幅度上涨后，中国粮价才看起来具有竞争性。正因为这样，当这一轮全球粮食价格上涨风潮结束后，中国粮食生产体系面临的打击，将是非常严重的。 如何看待全球视野下的中国粮食问题 世界的各个文明都起源于农业。粮食是维持生存的基本品。由此，各个文明都有一个立足于自给自足的粮食生产体系和本地化食物消费体系。但伴随资本在农业领域的扩张和全球化的兴起，诸多发展中国家的粮食生产和食物消费体系，被粮食武器摧毁了。 粮食武器的作用手段，主要有两个：一个是粮食援助，一个是农产品贸易自由化。 粮食援助，使得许多亚非拉国家不需要，也不能够生产粮食。原有的农地，多数转作发达国家需要的咖啡、香蕉、香料等作物的生产。大量的农民，也在这样的种植结构调整和土地兼并过程中，被赶出土地，流荡在城市的边缘。 农产品贸易自由化，使得美国等主要粮食生产国，可以将其经过高额补贴的商品粮，低价在全球范围内倾销，使得其他国家的粮食生产，基本无利可图。由此，又带来了市场交易条件下的大规模种植结构调整和土地兼并。发展中国家的大量农民，又在市场机制的吸引下，被拽出土地，成为工业化的边缘人群。 失去了独立的粮食生产体系的发展中国家，不仅在粮食上，产生了对美国的依赖。其食物体系，同样因美国建立在廉价粮食基础上的工业化食品体系的强大竞争力，也被美国等国家替代。在丧失了国家粮食安全和食品安全之后，这些国家更进一步丧失了国家主权，产生了对美国的政治与军事依赖。 中国也正在这样的过程之中。当农业产业化、粮食市场化、农产品贸易自由化在中国大行其道的时候，我们才看到农民种什么，什么不赚钱；养什么，什么不赚钱的故事上演。当农民逐渐走向不为市场种粮食，甚至不为自己种粮食的时候，中国独立的粮食生产体系，就开始走向瓦解。同样，中国的本地化食物体系，也正在被替换成产业化、全球化食物体系。由此，中国的粮食安全，以及食品安全，才成为十多年来世人关注的问题。 短期看，中国不存在粮食安全问题，因为绝大部分中国人的粮食消费，还是由本国满足的。但是，就驱动因素看，对中国粮食生产者合围包抄的市场环境已经形成，中国也已经在农产品自由贸易的框架下，绑上了与美国比拼财力，以维持独立粮食生产体系的战车。中国的粮食安全，在中长期就变得不容乐观了。 实际上，发展中国家之所以在本轮粮食价格上涨中，出现粮食危机甚至社会危机与政治动荡，与他们失去了独立的粮食生产体系，直接相关。因此，中国保障粮食安全的对策，是尽力维系一个自给自足的粮食生产体系，以及促进食品安全的本地化食物体系。 受本轮粮价上涨打击的发展中国家，已经开始采取行动，力图恢复其粮食生产体系。我们理应采取措施，不必再走“先破坏，后建设”的老路子，十三亿的中国人，也付不起这样的代价。 （周立/中国人民大学教授。项目研究得到北京市哲学社会科学“十一五”规划项目06BaZH015资助） 中国粮食安全问题：治标更要治本(1)来源：考试吧（E）2008-9-11【考试吧：中国教育培训第一门户】论文大全-5唯技术论。认为只要科学家培育出新水稻、小麦或玉米品种，就能大幅提高产量，解决中国的粮食问题。应该说，科技对农业的发展十分重要，其增产效果也十分明显。然而，科技要发挥作用，需要一系列的配套条件，如广泛的技术推广机构、完善的基础设施、高素质的农民、大量的资金、农资投入等。如果条件不具备，生产模式不改变，科技的作用将大打折扣。 6满足于现有的农业政策，认为渐进的改革可以确保粮食安全。我们应该看到，农业政策的伸缩性不大，如果没有农业的规模化、产业化、科技化经营，只治标不治本，城乡差距将进一步扩大，粮食安全将不断恶化。 四、确保中国粮食安全必须标本兼治 1实行严厉的耕地保护制度，提高耕地的生产效率。土地是农业生产的基本物质条件，巧妇难为无米之炊，中国虽号称地大物博，但真正的宜农耕地并不多，加之20多年来摊大饼式的城市化，粗放式的工业化，盲目的开发区建设都导致耕地锐减。因此，要保证耕地供应和粮食生产，就必须改变我们的城市化、工业化模式，对开发区进行综合治理，实行严格的耕地保护制度，以遏制耕地锐减趋势。此外，土地的低效利用也是限制粮食生产的重要因素，必须通过进一步的土地产权改革，加大产权的保护力度，来促进土地的规模化经营，提高土地利用效率。 2提高农民素质，增加农业的人力资本投入。从当前和将来的农业发展趋势来看，农村劳动力向城市大量转移不可逆转，传统的劳动密集型农业模式难以维持，只有向资本、技术密集型农业转变，提高单个农民的生产率，才能扭转粮食生产不断下滑的趋势。然而，农业生产模式的转型受到农民文化水平低下的严重制约，只有不断增加对农村人力资本的投入，快速提高农民素质，才能解决这个瓶颈问题，顺利实现转型。要提高农民素质，除了普及九年制义务教育，大力发展农村职业技术教育之外，还必须彻底改革原有的以城市为中心的教学内容和教学模式，使农村教育面向农村的现实需要，更好地为农村服务。 3加大对农业的资金扶持。农业本身是一种弱势产业，加之长期的城乡二元体制和“剪刀差”的压榨，中国农业已缺乏自我发展的能力，必须通过外部输血来恢复元气。一方面，政府必须对农村的基础设施建设、社会保障体制投入大量资金，以缩小城乡差距，增强农村的自我发展能力；另一方面，政府应该改变当前对农业发展极端不利的金融政策，提高农民的信用额度，对农资贷款进行补贴和担保，为农业投资提供优惠待遇，以促进外部资金向农业的流入，缓解农业发展中的资金紧张问题。 4增加对农业科技开发的资金投入，进一步完善农业技术推广体系。科学技术是第一生产力，对于农业也不例外，当今的农业已从劳动密集型、资本密集型向技术密集型转变，农业科技对于农业增产、农民增收意义重大。因此，要发展农业就必须大力引进和开发先进的农业技术，大力推广，以早日实现农业的产业化、现代化。 5进一步充实农村的社会资本，稳定农村、发展农村。中国的城市化将是一个长期的过程，农村的稳定至关重要。然而，随着生产要素从农村向城市的净流出，传统社区的瓦解，导致世风日下，农村的生存环境日益恶化，形成恶性循环。如果不改变这种状况，农村稳定与粮食安全必然难以维持。因此，必须借助新农村建设的东风，进一步推行村民自治，组织农民，合乡并村，组建生态优美、邻里和谐、富裕文明的新社区。在发展农村物质文明的同时，抓紧农村的精神文明建设，为粮食生产创造一个良好的条件。 6进一步完善粮食流通和储备体制，确保粮食安全。长期以来，粮食流通和储存被一些部门所垄断，导致流通不畅，储备不足，成本过高，为了改变这种状况，国家放开了流通市场，允许私人参与粮食的收购、加工与买卖，极大地活跃了市场，方便了群众，提高了农民种粮的积极性。但由于鱼龙混杂，监管不严，又出现了市场垄断，调控不力等一系列问题。因此，必须进一步完善粮食流通与存储体制，既要做到高效，又要确保安全。 7延伸农业产业链，改善农业产业结构，把粮食安全建立在农民增收的基础上。只有协调粮食安全与农民增收之间的关系，不断地缩小城乡收入差距，粮食安全才有长期的保障。 只有对农村进行深刻的变革，标本兼治，才能逐步缩小城乡差距，转变农业生产模式，扭转粮食生产的下降趋势，保障国家未来的粮食安全，从而为国家的现代化提供基本的安全保障。 参考文献 蔡运龙我国经济快速发展中的耕地问题A国家土地管理局科技宣教司等土地用途管制与耕地保护C北京：北京大学出版社,19971-12 中国21世纪议程：中国21世纪人口、环境与发展白皮书M北京：中国环境科学出版社，1994 杜受祜等中国粮食问题：现实分析与评价J中国农村观察，1996，(1)：2226结构失调、政策悖论与发展诉求对当前中国粮食安全问题的若干思考 摘要：当前和今后一个相当长的历史时期，国内粮食供需市场面临着严重的结构性失调难题，国家粮食安全问题不容乐观。现有的粮食直补政策因为潜存的政策实践悖论，难以化解粮食市场的结构性失调问题。因此，我们认为在农业经营上应该鼓励发展以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以构建农业保险体系为保障，以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展基础环境的经营模式，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民均等的劳动报酬，从根本上打破农业经营上存在着的低水平的均衡状态，从而保障粮食供给的持续稳定增加。关键词：结构失调粮食安全政策悖论农业经济模式2006年下半年以来，世界粮食市场价格出现了短期内不可逆转的上涨趋势，主要粮食品种的价格屡创新高。2007年，国际市场上小麦、大豆、玉米价格分别上涨112、75、47，过去年小麦价格上涨了181，食品价格整体上涨了83。今年3月份国际市场粮食价格更创下历史新高，小麦、大豆、玉米和大米价格与上年同期相比分别上升137.5%、79.2%、36.4%、66.6%。目前，国际市场稻米价格达19年来最高点，小麦价格创28年来新高1。全球粮食市场面临严重的供给危机，主要粮食出口国纷纷限制粮食出口的规模和数量，导致主要依赖粮食进口的国家出现了严重的粮食供给危机，威胁着国家的政治社会稳定。在这种形势下，中国的粮食安全问题更加引起人们的关注。虽然中国的粮食产量在最近几年出现了稳定的增长趋势，国内粮食供给在短期内还不存在明显的问题，但是国家也加紧了对粮食出口的控制力度，危机意识一直存在。而且，从长远来说，中国的粮食安全问题并不乐观，供需结构性失调的矛盾将会长久存在。一、当前国内粮食供给市场面临严重考验中国是一个人口大国，粮食安全是压倒一切工作的重中之重。最近几年，我们曾先后到河南、湖北、山东、安徽、吉林、辽宁等多个粮食主产省份进行调查。实践经验说明，当前中国主要粮食产区的农田经营大多处于一种低水平的均衡状态，农民种粮的积极性在经历税费改革之后的短暂上涨之后已经开始回落，粮食供给不足的矛盾将在未来相当长的一段时间内长期存在。1、现有的土地制度和流转办法不利于土地的规模化经营。连年的“中央一号文件”都提出要鼓励农民在现有的土地制度基础之上加快探索通过土地经营权的流转实现土地的适度规模经营的呼吁，各地也都在实践中尝试探索通过组建农民土地股份合作社或鼓励土地向种田大户集中的办法来实现土地的适度规模化经营。然而，就实践的效果来看，现有的土地制度和流转办法还存在诸多与土地的规模化经营诉求不相适应的地方，比较明显的有两个：一是30年不变的家庭联产承包责任制将分散的土地固化到单个的农户家庭，人均“一亩三分地”的户均水平本身已经不能满足规模化的发展要求，而且还进一步的零碎化，每户的土地分散到多个零散的地块，难以集中起来；二是当前的土地流转是在农户相互之间进行的，是单个农户对单个农户，信息不对称导致的交易成本非常大，流转承包合同不规范，违约事件多有发生。而且即使单个种粮大户转包了上百亩土地，土地分布依然难以集中成一块种植，机械化的耕作依然面临难题。2、瘫痪状态的农业基础设施增加了农业生产的成本和农田经营的风险。农村市场化改革战略启动以来，农业基础设施建设的投入力度一直都处于下降状态，农田水利设施建设越来越不能满足农业生产的需要。税费改革以后，国家取消了共同生产费的征收，也逐步取消了农民承担着的义务工和积累工，而国家的财政投入还远不能满足农村公共品的供给需求，“一事一议”的制度设计大多都成了摆设，导致农田水利设施的维护和重建均面临困境。国家的政策切实减轻了农民的显形负担，但是瘫痪状态的农业基础设施却大大增加了农民必须承担的农业生产中的隐性成本。同时，随着全球气候的改变，旱涝、霜冻、冰雪等自然灾害发生的频率也在上升，进一步加剧了农田经营的自然风险。3、2、瘫痪状态的农业基础设施增加了农业生产的成本和农田经营的风险。家庭联产承包责任制实施以后，分田单干的农民获得了经营土地的积极性，农药、化肥等石油化工类生产要素开始投入到农业经营领域，并在数量和品种上都呈现日益上升的趋势，这在中国农村改革三十年的实践中似乎已经成为不可逆转的农业经营模式。以粮食主产区河南省新野县为例，根据2007新野统计年鉴显示，1978年全县67.0千公顷的常用耕地面积施用化肥折纯量4180吨，1980年农药施用量530吨，到2004年该县常用耕地面积减少到65.9千公顷，化肥施用折纯量达到三十年来的最高点99131吨，2005年化肥施用折纯量也达到三十年来的最高点2684吨，即使不计常用耕地面积的减少量，单纯计算化肥、农药的施用绝对量，两者在三十年的时间里也分别增长到当年施用折纯量的23.72倍与5.06倍。石油农业是以资源的高投入、高能耗为基础的，是以农药、化肥等生产要素的不断攀升和土地的日益板结为代价的，而长期地施用农药、化肥就会像新野县的统计年鉴显示出的数据那样造成农业经营的恶性循环，形成土地对这些生产要素的严重依赖，而且还会造成土壤有机质含量的下降。据有关部门对全国10个省的调查分析，目前土壤有机质含量比上世纪90年代初下降了0.35个百分点2。这就必然导致在这种农业经营模式中，粮食要想保持现有产量并有所增加必然需要不断地加大农药、化肥等高能耗生产要素使用的品种和数量。4、生产资料价格上涨幅度过快、过大，增加了农田投入的显形成本，抑制了农民的投资积极性。从去年开始，物价上涨的压力越来越大。具体到农业生产上来说，化肥、柴油、农药等生产要素的价格都出现了快速增长的趋势。以我们在河南的调查资料为例，尿素的价格从2007年7月份的80元/袋左右，已经涨到了115元/袋；复合肥的价格从2006年的7080元/袋，经过2007年7月份的110125元/袋，进一步上涨到现在的170元左右一袋，一年多的时间翻了一番还多。其它的生产要素价格也都有不同幅度的上涨。生产资料价格的大幅度上涨远远超过了国家粮食补贴款上涨的幅度，极大地增加了农田投入的显形成本，抑制了农民种粮的积极性。粮食主产区的很多农户在农田经营上开始出现了减少投入的趋势，在南方那些人均几分地的省份则出现了大面积的土地抛荒现象。5、农村青壮年劳动力的大规模流动造成农田经营中人力投入呈现出严重的老龄化趋势。按照温铁军教授2006年的估计，在当今中国13亿人口中约有8亿劳动年龄人口，其中约5亿在农村。5亿之中已有至少2亿成为非农就业劳动力，其中有1.2亿离开家乡外出流动打工，加上随带人口，合计大约1.8亿“流动农民”，占总人口之比约为15%3。根据近些年来，我们在全国各地的调查经验，在这些流动人口中，绝大多数都是年龄在16-45岁之间的青壮年农民。即使我们按照李强4教授在2003年的调查数据，在当时中国已经达到的1.4亿流动人口中，1835岁的青年人口的比例超过70%，这也即是说，全国流动的青年人数在那时已经多达1亿之众。有调查表明，35岁以下的外出农民工占到总数的88%。农村青壮年劳动力的大规模流动造成农田经营中人力资源投入方面出现了严重的老龄化趋势，老龄农民自身也缺乏足够的精力和能力管理好农田，大多都是出于一种朴素的对土地的感情而勉力经营，使农田经营在粮食主产区从表面上看还处于平衡的状态，没有出现大面积的抛荒现象，但事实上已经处于一种低水平的投入均衡状态。在上述五个制约粮食供给增加的因素中，前四个限制了农田的规模化经营程度和单位面积的农田经营效益，使粮食生产成为成本收益比非常高的投资领域，在务农收益远远低于外出打工收益的情况下，进一步加剧了农村青壮年劳动力的外流，导致农业经营中生产要素包括人力资源和农药、化肥等的投入处于一种低水平的均衡状态，再加上全国可耕地面积的持续减少，给今后一段时间国内的粮食安全带来了巨大的隐患。二、国内粮食需求上升压力将长期存在与国内粮食生产面临增产困境同时，国际、国内的粮食需求却依然旺盛，呈现出必然的上升趋势，粮食市场供需结构的失调将在不久之后逐步突显。1、城镇人口比重不断加大和城乡居民消费结构变迁带来粮食需求量的持续增加。1985年，全国城镇人口占总人口的25%，到2005年增长为43%。如果在今后每年城镇人口的比重增长一个百分点，到2020年就会达到58%，而且还会继续上升，城市人口的增加会带来粮食纯消费量的增加，增大粮食供给的压力。此外，中国人口的（其中城镇人口更为突出，但整体来看，城乡居民的消费数量差距正在逐步缩小）食物消费结构正在发生重要转变，即从以粮食为主的消费型转到粮-肉、鱼并重（相似西方式）的消费型。80年代初，城市人均约为21公斤（1981-1983年三年平均），农村人均10公斤，城乡之比为2.1；到近几年，城市人均肉类消费量是31-32公斤（2003-2005年三年平均），农村人均19公斤，城乡之比为1.7。一般来说，畜牧业的发展需要更多的饲料，而饲料又主要来源于粮食。按照黄宗智5等人根据全国农产品成本收益数据匡算的结果，2003年全国饲料耗粮1.5亿吨，2005约1.7亿吨，而且未来一段时间内饲料粮大概还会有1亿吨的增长空间。虽然秸秆养殖等新技术可能缓解饲料压力，但是对粮食需求的压力始终存在。此外，城乡居民对瓜果、蔬菜等的需求也必然会呈上升趋势，这都会占用有限的农业耕地，间接影响全国的粮食产量。2、生物能源的发展需求不断提升，带动粮食需求量的上涨压力增大。最近几年，以石油、天然气等为代表的国际能源价格不断攀升，驱动许多国家不得不开始寻找新的替代能源，这间接导致2000年以来，全球生物燃料快速发展。2000年，世界生物燃料乙醇和生物柴油的产量分别仅为180亿升和不足10亿升，到2006年分别达到了380亿升和60亿升。从2006年开始延续至今的这一轮粮价上涨，最重要的驱动因素就是生物能源的发展。当前，国内部分省份也已经在国家的大力支持下开始实施利用生物能源来替代石油、天然气等不可再生能源的发展战略，对粮食及其附带品（秸杆等）的需求开始增加，虽然国家当前采取了严格限制利用粮食直接转化生物能源和利用可耕地生产可转化作物的政策措施，但是一旦国际市场石油、天然气等能源的价格居高不下，国内对大规模开发利用生物能源的压力也就会与日俱增，进而也就会带来国内市场粮食需求数量的不断增长，进一步加剧粮食供需矛盾。三、悖论中的粮食补贴政策难以解决粮食供求结构失调难题按照流行的说法，国家实施粮食直补政策是因为国家的粮食安全受到了威胁。当时全国粮食总产量由1998年的10246亿斤经过5年递减，到2003年只有8613亿斤，减幅达到16%，粮食耕种面积也连年减少，全国粮食播种面积已由1998年的17亿亩降至2003年的15亿亩以下，导致粮食的市场供给结构发出了危险的信号6。而中国是一个人口大国，一直以来国家都高度重视粮食安全和粮食自给问题，迄今仍在贯彻粮食省长负责制度。因此，粮食供给市场的大幅度变化必然引起党和政府的高度警惕。从粮食市场供给信号变化的角度来阐释国家实施粮食直补惠农政策有一定的合理性，但是解释力仍然显得不够充分。最近南方农村报的系列讨论（详见南方农村报2008年3月13日到4月份的系列报道）就说明粮食直补政策在实践中的成效并不显著，国家的战略意图并没有得到完全体现。这主要表现为两个实践悖论：1、国家设计、贯彻落实粮食直补政策的战略意图是保护农民的种粮积极性，稳步提升粮食产量，保证国家的粮食安全。但实践效果证明，至少是在部分地方的农村地区，粮食直补并没有提高农民种粮的积极性，粮食增产的效果并不明显，类似“先进县五华：种粮直补于事无补”7的现象并不少见。2、粮食直补政策志在提高农民收入，缩减城乡居民收入差距，使农民能够更多地享有改革收益。实施效果却是农民发出了“农田丢荒严重，政府须予重视”8的呼吁，城乡居民收入差距在这几年里也在继续拉大。悖论的出现证明粮食直补政策并没有达到理想的效果，也说明单纯的粮食直补政策并不能有效解决潜在的深层次的结构性矛盾。结合近些年来的调查经验，我们认为，税费改革以后，农民的人均纯收入基本上保持着稳步增长的态势，粮食亩产量也出现了程度不一的增长幅度，农民对生活的满意度也呈现出增长的趋势。不过，农民收入的提高更多依靠的是工资性非农就业收入的增长，粮食产量的增长依赖的是良种补贴带来的粮食作物新品种的大规模推广激发的短期科技效应，“撒胡椒面式”的粮食直接补贴对之并没有显著的功效。基于此，笔者认为，粮食直补政策实施的实践悖论说明我们不能单纯从国家粮食安全与农民增收的角度来考虑政策设计的战略意义，必须寻找潜藏在政策背后的深层原因，为之寻找更合适的解释框架。农业是一个弱质产业，市场角度展开的经济学分析往往难以与农业实践的本质相符合，这在一定程度上已经成为学界的共识。我们认为，要想真正认识国家政策，还必须关注国家政策实施的社会基础。上个世纪九十年代末期，中国乡村社会出现了治理性危机，乡村债务累积，群体性事件增多，基层政权组织灰恶化，稳定的背后潜藏着深层次的矛盾。李昌平“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的呼吁引发了社会各界的关注，三农问题在世纪之交迅速成为一个显性问题受到党和政府的高度重视。税费改革以及由此倒逼而来的乡村体制改革风起云涌，一举扭转了国家在农民心目中的形象和地位。紧接而来的大规模财政转移支付更是避开乡村基层组织以直补的形式“普撒人间”，进一步增强了农民对国家的好感，增强了政府在民众心目中的合法性。无独有偶，最近统计资料显示，2007年农村居民幸福指数再次超过城市居民。仔细阅读相关统计指标，农村居民社会保障满意度（3.183.0分）、社会治安安全感（3.633.21分）都有一定幅度下降；对自己未来社会竞争力信心（3.013.24分）有较大提升，业余娱乐生活满意度（3.263.36分）略有上升，养老忧虑感（3.13.0分，分值越高表示忧虑感越强）有所缓解。从中我们可以发现，虽然具体性指标有升有降，但是降的指标多是政府干预较少给予实惠也少的方面，升的指标是近些年国家转移支付较多、农民得到实惠也多的方面。也就是说，政府因素是影响农民信心指数上升的主要原因，正如零点研究人员的分析9：“农村居民生活质量提升感更多地是基于对于政府的高信心和对于未来生活的高预期。”“民众高期望之下，政府如有高表现，才能有民众的高满意度。反之，则会是更大的失望和不满。”因此，将“撒胡椒面式”的粮食扶助款直补到分散小农的政策行为不能仅仅从国家粮食安全的角度来看待，应该放到增强政府合法性，维护国家政治稳定的高度来解释。如果单纯从国家粮食安全的角度来看待，无疑良种补贴要比粮食直补到农户具有更大的政策实践成效。此外，粮食直补政策的实施也标志着国家调整了处理与农民关系的方式，改变传统的“国家乡村基层组织农民”三角关系为“国家农民”的直接关系，强化了自身直接与民众打交道的能力。国民经济连年的高速增长和国家财政收入的大幅度上升已经从根本上增强了国家把握全局的能力，结束了国家要依靠从农业中提取有限剩余来支持工业发展的历史，完成了国家政权建设的提取任务。在这样的背景下，国家必然要考虑恰当地处理与农民的关系，借助国家财力，加大财政转移支付来直接打造国家与农民之间的新关系模式，一方面加强国家与民众的直接联系，提升自身的合法性；一方面逐步地重塑农民观念和农民行为逻辑，培养现代国家公民。也就是说，良种补贴和良种推广可以从国家粮食安全的视角来解释，而粮食直补千家万户的政策实践更好的阐释视角应该放到国家政权建设视野下的“国家与农民”关系的调整和现代公民规则的塑造上，只有这样才有更强的解释力。综上所述，悖论中的粮食直补政策难以解决粮食供求结构失调难题，良种补贴以及顺带而来的良种推广也只能在短期内发挥增产效益，要想维护国家的粮食安全，化解潜在的市场供需结构失调难题还需要继续探讨更好更具有长远效果的粮食政策和发展路径。四、国家粮食安全与农业经济发展诉求的相关思考一方面是农田经营处于一种低水平的均衡状态，粮食供给缺乏长期稳定的增长基础；一方面是粮食需求的持续增加，粮食市场供需结构失调的潜在危机将长期存在。悖论中的粮食直补政策难以化解粮食市场上的这一结构性失调难题。而且在当前的这场很有可能将长期存在的世界性粮食危机的影响下，国际高粮价大幅度回落的可能性极小，低代价的粮食安全时代可能一去不复返了，国家对此应该有清醒的认识。我们认为从维护国家粮食长期安全，提高农业经济效益的角度出发，在当前和今后相当长一段时间内在农业经营上应该鼓励以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以组建农业保险体系为保障，以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展的基础环境，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民均等的劳动报酬，从根本上打破农业经营上存在着的低水平均衡状态，保障粮食供给的稳定增加。1、以生态农业发展为导向，走农田的可持续经营模式。石油农业长期发展的恶果已经出现，一方面，它已经开始影响到食品安全，类似的新闻报道已经不是什么新鲜的事情。而在农村调查时，我们也时不时会听到农民自己都不吃不喝自己种植的农产品而将之全部用于销售，自己再去别的地方购买，或者是在耕地上有区分地种植有毒害与无公害的农产品分别用于销售和自家食用。可以说，食品安全已经到了必须引起重视的地步，城乡居民的消费观念已经不再单纯局限在解决肚子问题上，而是要有益于人体的健康；另一方面，土壤板结、土地肥力下降，以及农村环境污染问题也日益凸显，部分地区的乡村居民已经开始引用深层地下水就是农村环境污染的例证之一。2007年中央一号文件明确提出“加快实施沃土工程，重点支持有机肥积造和水肥一体化设施建设，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥。扩大土壤有机质提升补贴项目试点规模和范围。”2008年中央一号文件继续强调要“加快沃土工程实施步伐，扩大测土配方施肥规模。支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。”可以说，党和政府已经看到石油农业发展的弊端，认识到重视和发展绿色生态农业的必要性和紧迫性。国家应该借此机会进一步地将发展生态农业提到当前中国农业整体发展战略的更加重要的位置，将生态农业的发展看作是当前农业经营模式调整的方向。2、以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，加快探索在现有的土地制度框架内实现土地规模化经营的方式。现有的零碎经营的土地模式严重限制了土地的规模化经营，应该将土地的所用权实化到村民自治组织，或者也可以组建新的村庄范围的土地信托合作社，使举家外出务工的农户或者家庭缺乏劳动力的农户以及其它不愿意耕作土地的农户都可以在土地承包期内将土地返还给村民自治组织，或者是委托给土地信托合作社，并从中领取一定的土地收益补偿。不管是村民自治组织，还是土地信托合作社都只是一种组织依托，借助它可以将农民的土地给集中起来，重新规划并整理成片，然后组织可以自己经营也可以重新发包给种粮大户经营，变先前的“农户农户”的直接对接模式为“农户村民自治组织或信托合作社农户”的模式，有效解决土地不能集中起来规模化经营的难题。两者的唯一区别是土地村社所有权实化后的村民自治组织具有土地转包经营的垄断权，任何单个不能或不愿继续耕种土地的农户都必须将土地返还给村民自治组织并领取补偿金，种粮大户也必须从村民自治组织那里转包土地；土地信托合作社则以农户自愿为基础，委托与转包的实现都以农民自愿选择为前提。3、以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，鼓励土地使用权的流转。通过组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织，那些外出务工或者是家已在城市但是依旧保留农村承包地的人以及那些有机会从事非农就业的农民就可以以土地承包期限内的使用权为抵押，从资金互助组织内获得必要的贷款，更专注于自己的事业。农户的贷款可以在资金互助组织的中介保证下由农户还款，也可以由农户直接以土地流转报酬委托农民资金互助组织逐年地间接返还贷款。此种手段既有利于实现农户土地使用权的流转和土地的规模化经营，也能够确保资金互助组织的资金安全和入股农户的股金报酬，能够将农户手中闲散的资金其中起来，更好地用于农村经济社会的发展。4、以组建农业保险体系为保障，解决土地规模化后的经营风险。近些年来，禽流感、猪瘟、旱涝及雪灾等自然灾害频繁，农民的生产活动遭受到了巨大的损失，对建立农业保险体系的诉求也不断增强。如果要实现土地的规模经营，经营大户的抗风险压力必然会进一步的加大，对农业保险的需求将更加的迫切。所以，要保护农民种粮积极性，保证种粮农民的收入，使农民能够放心进行生产结构的调整就必须建立农业的保险机制。5、以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展的基础环境。国家的宏观调控主要表现在两个方面：一是有效抑制生产资料过快增长的态势，降低并稳定农业经营成本；二是与国际粮食市场接轨，有步骤分阶段地提高粮食保护价和市场价格，保证种粮农民的收益。此外，还要加大国家财政支农力度，扶持以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以组建农业保险体系为保障的农业经营模式，鼓励土地的规模化经营，夯实农业经济发展的基础环境，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民最起码是均等的劳动报酬，使那些愿意经营农业的青壮年农民精英可以在农村获得发展的机会，走规模化、区域性专业化和可持续的发展道路。我国国家粮食安全问题的战略思考及其政策建议来源：考试吧（E）2008-10-7 13:43:00【考试吧：中国教育培训第一门户】论文大全-(二)最低收购价格政策 2005年提出的对三种稻谷实行最低收购价格政策。这对于调动农民的稻谷生产积极性，无疑具有重要的作用。但是，目前的保护价格政策的设计，还有一些需要改进的地方。关于实行最低保护价格的时机、目的和方法，粮食流通管理条例第二十八条规定：“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。”这里有一些问题需要进行深入讨论。第一，何时实行最低收购价格。按照条例规定，应当是在粮食供不应求，出现短缺时。但如何判断粮食出现或者将要出现短缺呢?在市场经济条件下，最主要的标志是价格将上涨。短缺越严重，价格上涨的趋势就越强。这时候，市场价格本身的发展态势，就已经提供了一个价格信号，就会刺激农民增加生产。第二，如何确定最低收购价格的水平。在出现短缺时出台最低收购价格，就意味着在市场价格上涨的情况下出台最低收购价格，那么，最低收购价格的水平是高于市场价格还是低于市场价格呢?显然，不可能高于市场价格，而是低于市场价格。而低于市场价格的最低收购价格也就失去了意义。因为没有人会按照这个价格出售粮食。第三，最低收购价格的有效期限多长。最低收购价格一经出台，是按照日历年度、作物年度、还是用其他方法确定的一个固定时段?最低收购价格的有效期限太短，就不会起到刺激农民增加生产的效果。但如果有效期较长，则又有另一种可能：即在市场价格将出现回落。而市场价格回落的原因只能是供求关系好转，短缺得到缓解乃至出现过剩。这时候，市场形势又不符合条例规定的短缺条件了。那么，这时是否还实行最低收购价格?第四，如何实现只对主产区实行最低收购价格。在全国是一个统一市场的情况下，这一点很难实行和操作。实际上，也没有很大的必要，因为市场价格总是在主产区较低一些。当主产区的市场价格已经下降到最低收购价格水平时，主销区的市场价格水平可能还较高，中间有一个由运费等因素形成的差价。目前最低收购价格设计中最主要的内在矛盾是：在出现短缺时使用。世界上所有最低收购价格政策(包括美国的贷款率、目标价格，欧盟的干预收购价格)都是针对过剩条件的。在过剩条件下，政府通过最低收购价格来托市，来减少农民的收入损失，保护农民的长期生产积极性和生产能力。而在短缺情况下，市场价格自然会较高，是不需要最低收购价格的。从我国的实际情况出发，实行最低收购价格政策，应当是以保证农民的长期生产积极性和生产能力为目标的。最低收购价格水平一经确定，则应当在长期内保持不变，或者随着通货膨胀加以调整，以给农民一个稳定的价格预期，不断地改善生产条件，增强生产能力。在出现了市场价格大幅度下跌的情况下，要坚决地落实和兑现最低收购价格。这是因为，就长期发展趋势看，我国的粮食生产和农业生产都处于短缺的压力之下。由于粮食生产和农业生产有较强的波动性，有些年份再度出现过剩是可能的。但是，这种过剩现象只能是短期现象，不能因为短期波动而影响了长期生产能力的加强和发展。而最低收购价格政策如果设计得当，会起到积极的作用。(三)良种补贴政策良种补贴政策是从大豆开始试点的，也取得了较好的效果。但是，2005年在较大面积应用的对玉米、小麦和水稻的种子补贴，却有些不同。良种补贴的积极作用，表现在两个方面：第一，降低了农民的生产成本；第二，引导农民采用优良品种，可以通过区域性的统一品种，克服小规模农户品种杂乱的问题。就实际意义而言，第二个方面的重要性更为突出一些。因为，如果仅仅是为了降低成本，也就是说增加农民收入，则完全可以将种子补贴的钱同直接补贴合并，操作上更便利，减少管理成本。目前在操作上，种子补贴较为复杂，很难按照第二个方面的要求实行，而基本上是按照直接补贴的办法，按面积将种子补贴发给农民了。对于良种补贴的目的和最佳方式，尚有待于深入研究。四、对我国国家粮食安全的战略思考与建议基于以上分析，我国国家粮食安全的总体战略思路应当是：加强国内生产能力，提高粮食转化效率，引导消费结构调整，适当进口弥补不足。加强我国国家粮食安全的基础是国内农业生产。从世界范围看，小国可以通过进口来满足本国的需求，而大国则不可能依赖国际市场。我国是一个大国，每进口粮食消费量的1%，就相当于世界粮食贸易量的2%，大量进口粮食不仅给世界粮食市场带来巨大冲击，影响与第三世界粮食进口国的关系，而且还受到国际政治经济形势和运输等各方面条件的制约。此外，由于大国效应，我国增加农产品进口时，会对世界市场价格产生强烈的影响，会推动世界市场价格的提高，从而反过来又抑制进口的增加。因此，确保我国粮食安全必须立足国内，进口只能是一种补充。加强国内生产能力，不仅仅是指狭义的粮食生产能力，而是整个农业的基本生产能力，任何农产品生产能力的提高，都会对国家粮食安全保障起促进作用。提高粮食(谷物)转化效率，包括提高畜牧业的生产效率和用粮工业的生产效率，将一方面减少对粮食的需求，另一方面增加非粮食产品对粮食的替代作用。我国近些年来在粮食生产方面增加不多，但是畜产品生产却保持着较高的增长速度，就是粮食转化效率提高的表现，缓解了对粮食需求的压力。我国饲料转化率提高10%，将相当于增加2000多万吨粮食生产。应当加大对饲料工业和畜牧业生产方面的科技投入，加强畜禽疫病防疫体系的建设。引导粮食消费结构的调整，也具有重要作用。食品工业的发展，生活方式的变化，会逐步改变人们的消费习惯。例如，应增加对小麦、玉米和马铃薯等产品的消费，减少对稻米的需求。因为，由于非农业占地的原因，由于水土资源的限制，我国水稻生产方面增长的潜力相对最小，进口的潜力也小，而玉米和马铃薯的增产潜力较大。此外，还要引导消费者多消费蔬菜、水果和水产品等健康食品，减少直接粮食的消费量。适当进口弥补不足，是合理利用国内国际两个市场的需要。我国农产品贸易的总体思路是增加劳动密集性产品如蔬菜水果和加工品的出口，而增加土地密集性产品包括粮食产品的进口。如果人民币升值，则增加粮食进口的可能性更大一些，因为进口产品的成本就会降低。我国粮食进口进一步增加的主要是小麦，因为小麦的世界出口总量较大，即使我国进口 2000万吨，也只占世界市场的15%左右。小麦的主要出口国是北美、澳大利亚、西欧和东欧。出口增长潜力较大的是北美和欧洲尤其是东欧国家。大米大量增加进口的可能性不大，主要是因为世界市场出口数量少，并且适合我国需求的粳米的出口数量更少。大米的出口国集中在东南亚。玉米我国国内的供给较为充足，不会有较大的进口需求。大豆的进口数量已经很高，占世界市场份额已经达30%以上，不可能进一步大量增加。大豆增产潜力最大的地区是南美，主要是巴西和阿根廷。只要有需求，这些国家仍然有增加生产的潜力。在外汇购买力方面，不会构成限制约束，因为2004年我国谷物进口额为22亿美元，大豆为70亿美元，合计92亿美元。2004年我国出口创汇的总额已经高达5934亿美元，顺差为320亿美元。粗略地估测，我国未来一个时期内粮食的进口，会有一定增加，但是不会超出一定的范围。如果将大豆考虑在内，我国粮食的自给率不会低于90%，我国谷物的自给率不会低于95%。此外，在粮食储备方面应当调整思路。一是树立社会储备概念，除了国家储备之外，农民、加工企业和流通企业的储备也同样应当纳入考虑。为更好地判断短期粮食供求平衡情况，应当要求所有注册企业均定时报告粮食库存情况。二是明确界定国家粮食安全储备目标，只能是调节短期内(一、两个生产周期)的供求平衡。调减库存数量到合理数量，减少财政支出压力。三是完善储备粮管理机制，承认国家粮食安全主要是中央政府目标的客观现实，从公平和效率出发，建立和不断完善全国统一的中央储备粮管理体系。按照以上战略思路，重点提高和加强国内生产能力。这也是2005年中央一号文件的核心内容。落实中央一号文件，加强