经合组织(OECD)国家近期农业支持政策的新变化.doc

下降。以“生产者支持估计值” (PSE)衡量，2007年OECD国家对生产者的支持为2580亿美元，相当于OECD国家农场生产者总收入的23，这一水平低于2005年的28和2006年的26，是1986年以来的最低水平。在支持水平下降的同时，OECD国家采取与产出脱钩的政策支持措施，给予农户在生产选择上更多的自由。 OECD国家近期支持水平的降低对总体的政策调整却没有太大影响，但是，如果当前处于绝对高位的农产品国际价格下跌的话，各成员国可能会再次采取更强硬的关贸保护措施和国内价格支持措施，给予生产者更大的支持，为农户生产和农产品贸易提供更多的财政转移支付支持。近期看，OECD国家除非采取新的政策改革提高农业市场化程度，并以此降低支持水平，否则，当前支持水平不可能继续下降。 一、近期农业政策的主要变化 (一)政策调整或界定未来政策方向 美国通过了2007年农场法和新法2008年粮食、资源节约和能源法。新法的立法优先考虑是满足国内农业及国家财政需求，延续2002年农业法中确保农业安全和农户收益的原则。新法的实施预计将对WTO多哈回合谈判和各农业大国的农业政策产生影响。欧盟在“共同农业政策”改革后将补贴计划的覆盖范围由15国扩展到19国，增加斯洛文尼亚、马耳他、保加利亚和罗马尼亚，并讨论和检查“共同农业政策”改革后的运行状况。此外，还实施糖产业、酒业和蔬果产业改革。日本重新调整对农户的支持措施，依据2007年确保农场收入稳定化的相关法律实行新的直接补贴方案。新补贴方案针对较大生产者，给予他们在生产选择上更大的灵活性，并继几年前取消大米价格管理的做法，取消小麦和大麦的价格管理。韩国第三年实施大米直接支持体制，代替之前的价格管理干预政策。冰岛继续推行对奶业的直接支持政策，以奶牛数量补贴代替产出补贴。瑞士修改了现行农业政策法，将其有效性延至2011年，以直接补贴代替市场干预来支持农业生产者。加拿大启动了“促进经济增长”计划，修订了“农业政策框架”，修正和简化了主要风险管理项目。挪威议定了“农业协议”的执行细项，设置20072008年政府为农民组织提供支持的新参数，例如农产品目标价格和直接补贴水平等。(二)政策措施以环境目标和社会目标为导向 增强农村经济发育能力、提高环境绩效以及解决动物福利、食品质量和社会问题是多数OECD国家近期新政策措施的重要表现。欧盟委员会于2008年4月批准了“20072013年农村发展计划”，期间883亿欧元将被用于提高农村地区的产业竞争力、环境绩效、生活质量、经济多元化和能力建设。土耳其启动了参与的农村发展计划，遵循欧盟农村发展规定，设置优先发展目标包括土地整理和加强农民组织等，鼓励村级积极参与投资，以基础设施和农村市场化建设推动农村经济多元化发展。韩国实行2007年粮食产业促进法，通过发展农村地区农产品加工中心来加强农业食品体系的横向关系。澳大利亚继续改革水资源政策，着力改善稀缺资源的管理和利用。日本新实施一项农村发展计划，动员农村社区实现农村地区土地集约利用和水资源利用。新西兰也实施一系列措施针对自然资源管理和可持续发展问题，包括水资源管理、气候变化和生物安全控制等。OECD国家其他新措施还针对消费者问题和食品安全问题等，例如，挪威提高有机养殖的牛奶配额、新西兰成立特别机构“食品安全局”。(三)WTO多哈回合谈判进展缓慢 农业是WTO多哈回合谈判中的困难篇章。在进展缓慢的多边谈判中，许多国家涉及到新的双边协定和区域贸易协定，在形态上对农业支持的承诺取得了一些进展。美国和韩国在“自由贸易协定”上谈判达成。墨西哥和美国已执行“北美自由贸易协定”，取消农产品关税。冰岛、挪威和瑞士同属“欧洲自由贸易联盟”，2007年与黎巴嫩和埃及执行“自由贸易协定”、2008年与加拿大签订“自由贸易协定”。“欧洲自由贸易联盟”也正与几个拉美、中东和南亚国家就“自由贸易协定”进行谈判，内容包括初级农产品和加工农产品的市场让步问题等。日本也积极地参与了自由贸易谈判，与墨西哥和一些南亚国家已达成“自由贸易协定”谈判，现在正与韩国、波斯湾国家、越南、印度、澳大利亚和瑞士进行谈判。 二、农业支持水平的变化 (一)当前生产者支持水平是1986年以来的最低水平 PSE是衡量支持农业生产者的关键指标，表示对生产者提供财政转移支付的货币价值的估计值。PSE由市场价格支持与对生产者的预算支付组成。市场价格支持是生产者“名义保护系数”(NPC)是生产者价格(包括每单位产出的补贴)与国际价格之比，显示国内生产者获得的政策支持价格的提高程度。2007年，OECD国家生产者NPC平均值为115，也就是说，该年OECD国家农户获得的价格平均比国际水平高15；而2005年和2006年分别比国际水平高24和20(图1、表1)。 在过去3年，按平均水平计算，OECD国家20052007年的PSE为26，低于19861988年的37，当前PsE水平也是1986年以来的最低水平。生产者NAc也反映了支持水平的下降，20052007年农业政策对生产者收入增长的贡献为35，低于19861988年的59。通过对生产者NPC的观察，其中下降速度最快的是价格保护水平，自上世纪80年代以来下降幅度超过50(图1、表1)。 (二)国际价格因素导致支持水平下降 OECD国家2006年、2007年PSE下降的主要原因是国际市场农产品价格上涨接近国内价格支持水平，国内价格和国际价格差距缩小。 从大多数成员国的情况看，增加预算转移支付弥补了一定份额的市场价格支持水平下降幅度，但不能形成规模以扭转市场价格支持水平的下降。基于产出和农场资产(面积、动物数量等)或者农场收益或收入的预算转移支付总体下降，分别占到PSE历年下降总值的12和11个百分点。非商品农产品的补贴虽然只占PsE一小份额，但其减少幅度仍占到PSE年度变化的04个百分点。各国增加的预算转移支付主要是用于农户生产投入和非农场资产或非农场收入的开支。生产投入补贴下降的国家是澳大利亚、加拿大和美国；非农场资产或非农场收入开支补贴下降的国家是瑞士、土耳其和美国。 在比较稳定的政策环境中，国际价格上涨是市场价格支持的主导因素。当前，国际价格由美元支配，美元贬值只是抵消国际价格上涨的一部分，却拉高了平均国际价格。较高的国际价格通常缩小了国内价格与国际价格的差距，这一结果表现在大多数国家市场价格支持单位的下降。 (三)各国支持水平差异较大 从长期看，减少支持是各成员国采取的相同做法，但支持水平差异较大。新西兰和澳大利亚的PSE分别仅为1和5，而冰岛、挪威、韩国、瑞士和日本的PSE均超过50。在这两个绝对支持水平之间，美国和墨西哥的PSE分别为OECD平均水平的一半左右，加拿大和土耳其的支持水平接近OECD平均水平，欧盟的支持水平略高于OECD平均水平。 生产者支持水平存在差异也表现在生产者NAc指标上。20052007年，冰岛的生产者NAC几乎达到3.0，韩国、挪威、瑞士和日本的生产者收入水平比无任何政策支持的情况下的收入水平高两倍多。新西兰和澳大利亚的国内价格与国际价格几乎是平行的，在政策支持下，生产者收入仅略高于无政策支持下的收入。 各国支持水平存在差异，其根本原因是各国对经济、社会和政治的优先性排序不同，不同程度地影响了干预政策框架；同时，也反映了各国农业政策改革的程度和速度的不同。 (四)消费者隐性税收减少 市场价格支持对消费者承担的部分农业支持成本有影响，因此，市场价格支持的总体减少对消费者有重要意义。当消费者支持估计值(CSE)将消费者承担的成本与消费支出联系起来时，CSE显示了该成本的货币值。当CSE为负值时，表示存在隐性税收农产品价格支持政策对农产品消费者产生税收。2007年，OECD国家除了澳大利亚、韩国和土耳其外，绝大多数国家CSE的货币值总体下降。 上世纪80年代中期以来，国际价格与国内价格之间的差距缩小，消费者承担的农业支持隐性税收减少。20052007年OECD国家csE平均水平是19861988年平均水平的一半，减幅最大的国家是墨西哥、澳大利亚、新西兰、瑞士和欧盟。消费者承担农业支持成本份额不变的只有土耳其一个国家，这反映了一个事实，就是这个国家在过去或最近时期没有连续降低市场价格支持水平。在OECD成员国中，美国是唯一一个20052007年CSE显示正值的国家，一个原因是，美国通过国内粮食援助计划，对消费者的直接补贴抵消了市场价格支持水平的成本。 在消费者面临价格高速上涨的同时CSE也下降，这一事实并不存在矛盾。事实上，是较高的价格导致了国际价格与国内价格更接近平行，缩小价格差距正是CSE的主要成分。食品价格和食品开支增长使消费者面临着家庭开支预算的压力，这是市场要素变化的综合结果，跟CSE下降相符合。这一情形，较低的CSE水平意味着消费者承担的由价格支持政策产生的食品成本的份额下降，而非消费者食品开支较低。 三、农业支持措施的变化 (一)支持措施逐渐与农业产出脱钩 不同的支持措施对农户最终的生产选择和决定很重要，潜在地影响农户的生产、贸易、收入和环境等。近几年，OECD国家农业政策很大程度上受到欧盟农业政策改革的影响，已逐渐采取支持与产出脱钩的政策措施。在PSE的构成中，直接为农产品产出提供的支持比重下降(表2)，例如产出补贴，这一类的支持比重在OECD总PSE中从19861988年的82下降到20052007年的55。与农产品产出无关的补贴的比重提高，按面积或动物数量或收益或农户收入水平的补贴增幅最大，比重在0ECD总PSE中从19861988年的9增长到20052007年的32。 (二)各国重新调整支持措施的重点不同 各国对支持措施的调整总体上存在很大的不同。欧农户生产没有具体要求，目的是让农户有资格获得补贴支持。挪威和冰岛以这一类的生产参数提供的补贴则要求农户有从事农业生产，其中一部分补贴是以当前的生产面积、所在区域、动物数量、收益或收入为依据。加拿大和瑞士则采用混合标准为农户提供支持，标准的依据包括农户有无从事生产、当前生产参数与非当前生产参数等。值得注意的是，美国和欧盟已趋向为农户提供支持补贴但不具体要求农户从事生产，这种补贴支持在20052007年约占PSE的30。瑞士、墨西哥、加拿大和土耳其也已经很重视这种措施。 农产品价格保护程度在大多数OECD国家已明显降低。瑞士、挪威和冰岛在19861988年的生产者NPC超过4.0，也就是说该时期的生产者价格是国际水平的4倍，到20052007年减少为2倍(生产者NPC为2.0)。许多国家尽管过去的价格保护水平属于较低水平，仍然出现了实质性下降。欧盟、加拿大、墨西哥和美国自1988年以来生产者NPC已下降了50。澳大利亚和新西兰的生产者NPC很接近1.0，生产者价格基本与国际市场价格持平，由此反映了其国内生产者只获得边际市场保护。(三)总体上减少直接对特定农产品的支持 “单个农产品转移支持”(SCT)是PSE的重要构成部分，显示直接提供给单个农产品的转移支付的情况，包括市场价格支持和产出直接补贴这两种特定农产品支持形式。19861988年期间，SCT在PSE中的份额占88，至20052007年期间，该份额已下降到59，主要是市场价格支持下降。 (四)农业综合服务的财政支持增加 除了对生产者个体提供支持外，OECD国家通过公共财政对农业提供支持。通过公共财政提供的服务主要包括：农业研究与发展；培训；检查；农产品市场营销和推广。“综合服务估计值”(GSSE)是衡量这些服务相应的货币转移支付值。20052007年OECD国家农业总体服务的财政转移支付几乎是19861988年的两倍，平均每年提供760亿美元。这一时期提供的财政支出较为稳定地增长，GSSE在整个农业的支持总额中的份额从19861988年的14增长到20052007年的21。增长最为明显的国家是新西兰、美国、澳大利亚和加拿大。新西兰自19861988年以来GSSE份额增长了3倍，约占农业支持总额的23；20052007年，美国、澳大利亚和加拿大的农业综合服务的财政支持份额分别增长了41、36和27；其它OECD国家也有不同程度的增长，GSsE份额增长幅度在719之间。在农业综合服务支出的优先性排序上，各国存在差异。农产品市场营销与推广和基础设施的支持在各国的总GssE中占主导地位，20052007年分别占到49和29；澳大利亚和挪威主要是支持农业研究与发展；韩国、日本和欧盟对基础设施提供财政支持占最大份额；土耳其的农产品市场营销与推广占到86；而加拿大、墨西哥和新西兰较为平均地分配对各种服务类型的支持。 (五)