市场经济视域下调整完善教育管理体制改革目标模式的路径.doc

市场经济视域下调整完善教育管理体制改革目标模式的路径摘 要：教育管理体制改革是促进教育发展和政府职能转换的核心环节。发达国家的教育管理体制改革在遵循“市场化”目标模式的前提下又有新变化。中国针对计划经济时代教育管理的高度行政化，适应社会主义市场经济建设的需要，为教育管理体制改革确立了包含市场因素的目标模式，可是实践中出现了片面强调市场机制的重大偏差。为了避免“伪市场化”和“惟市场化”的指责，近两年的调整又矫枉过正，出现了抛弃市场因素的另类偏差。这与整个改革趋势相背离，也不利于教育与国际接轨。我们认为，调整完善教育管理体制改革的目标模式，不是抛弃市场因素，而是要调整好市场和政府的关系及各自在不同教育阶段的地位和作用。把握好这一点，对于在市场经济条件下推进教育管理体制改革乃至整个教育改革和教育事业的发展都具有至关重要的作用。关键词：教育管理体制改革；目标模式；调整完善；市场；政府How to Improve and Perfect the Target Models of Educational Administrative System Reform under the Condition of Socialist Market Economy PENG Xian-bing （Dongguan Vocational and Technical College of Technology, Dongguan 523083, China）Abstract: The reform of educational administrative system is a key part to promote the development of education and the transformation of government functions. The target model of marketization has been followed by developed countries in their reform of educational administrative system, but new changes have been taking place since the century. In view of the high administrative system in the era of planned economy, China has chosen and designed the market-oriented target model for her reform of educational administrative system, but made some mistakes. However, one tendency has covered another. In latest years we have made new mistakes of throw away market factors in order to prevent from the criticism of “false marketisation” and “only marketisation”, which depart from the tendency of the whole reform. When readjusting and improving, We cannot throw away the target model and should modify relation between market and government and their respective status and function in different educational stage. Key Words: educational administrative system reform; target model; market; government时值改革开放30周年之际，举国上下掀起了一股从不同层次、角度和立场反思我国体制改革及其方方面面的热潮。笔者有着从小学到中学再到大学的近20年的从教生涯，因而想对教育管理体制的改革特别是它的目标模式做一个粗浅的分析，因为目标模式对整个改革起着决定性的意义，它是引领改革的指南，起着为改革的提供明确方向和标准样式的作用。中国的教育管理体制改革是在世界教育改革的大背景下进行的，对其目标模式进行反思，就离不开对别的国家特别是发达国家教育管理体制改革的目标模式的考察，因为这些国家走过的路可为中国提供某种可资借鉴的经验教训。一、发达国家教育管理体制改革的目标模式及其发展趋势随着经济社会的快速发展，发达国历史上形成的教育管理体制都先后出现了这样或那样的问题，特别是公立学校越来越暴露出政府严格管制、发展过于均衡和缺乏竞争的弊端，以致公立学校缺乏特色和活力、教育质量和效率普遍不高。因此，自20世纪70年代以来，美欧日等地均出现了针对公立学校的教育管理体制改革。1.“市场化”的根本目标模式发达国家实行的教育管理体制改革，根本上遵循着与其经济基础相适应的“市场化”的目标模式。改革的核心是调整政府与市场、中央政府与地方政府的关系及其各自在教育运行中的地位和作用，主要措施是向学校和社区放权，实行学校自治。放权也包括向家长和学生放权，即通过放宽择校限制来促进公立学校之间的竞争。以英国为例，1986年教育法是改组公立学校董事会，减少地方教育当局成员，增加家长和商业界的代表；1988年教育改革法允许公立学校在家长无记名投票后选择脱离地方教育当局，赋予其更多的自主权。1993年教育法则主要是向学校、家长和社区放权，放宽择校限制。其它发达国家，如法国和日本，也开始重视加强地方的管理权和学校的自主权，并把一些教育管理权委托给地方或民间。总之，发达国家本着民主主义福利社会的教改理念，力图实现“作为国家教育管理”的理想，即既要扩大学校的自主权、父母和子女择校权，把政府干预减少到最低程度，又要协调好政府的内部关系，使得中央和地方都能够扬长避短，实现优势互补。由此可见，放权和择校在发达国家教育管理体制改革中的重要作用。放权是赋予学校真正的办学自主权，在学校、市场和政府之间构建新的关系；择校是为了促进竞争、改善教育品质、增加公立学校的吸引力。但二者都不涉及高收费和盈利的问题，主要是管理权的改革，且改革后政府的教育供给仍十分充足，保障教育公平和弱势群体受教育机会的基本价值并没有改变。显然，发达国家教育管理体制的“市场化”改革并不是纯粹的市场化，而是国家运用市场的理念和做法来运营教育，旨在引入市场机制来增强教育的竞争性和选择性，使其提供的服务更适应市场的需要，而且市场化的度在基础教育和高等教育两个领域是不同的，前者低，后者高。至此，有必要提一下“教育产业化”这个概念。其实，发达国家并没有中国所谓的“教育产业化”，类似的叫法是“教育市场化”，它是新公共管理改革的一个组成部分，是改善政府治理教育的重要方式。实践中，发达国家主要把它用在高等教育领域，强化了高等教育与私有经济部门、大学与工商界的联系，客观上降低了政府投入高等教育的比例，增加了非政府对高等教育的投资，同时也增强了大学的自主性，使之既不为行政驱使，也不致简单蜕化为市场的奴仆。2.新世纪以来的发展趋势新世纪以来，发达国家的教育管理体制改革又呈现出一些新动向。一方面，政府干预教育的趋势在强化，而中央政府和地方政府的教育管理权在趋于均衡化。然而，不管发达国家政府干预教育的趋势如何强化，但“市场化”的根本目标模式没有改变。它们都在坚持“市场化”的前提下，根据本国国情寻求中央政府和地方政府干预教育的最佳切入点和切入度，以推动教育事业和经济社会的发展。另一方面，教育管理呈现出民主化、科学化、人性化和专业化的趋势。也就是说，随着社会的不断进步，发达国家教育管理体制改革的“市场化”目标模式中开始融进了新的进步因素，即日益注重民主建设，并把它与法治建设结合起来，努力提高教育立法、决策和执行的民主化以及公民的参与意识；日益注重运用现代科学技术手段，尤其是讲求教育计划、重视教育科学研究及其客观正确；日益注重从人性的角度审视和调整原来的管理模式，力求在管理中处处体现出平等保护与人文关怀；日益注重教育管理机构及其人员专业化。简言之，发达国家的教育管理体制改革正沿着“崇尚民主、追求科学、人文关怀、专业管理”的轨迹和方向前进。1二、中国教育管理体制改革的目标模式及其偏差中国的教育管理体制改革是随着经济体制的转轨而随之展开的，但它的历程似乎没有经济体制改革顺畅，人们对其也多有诘难。其实，各种诘难都可归结到对教育管理体制改革的目标模式的选择、设计和实践上来。认清这一点，有利于今后对教育管理体制改革的目标模式进行辩证的扬弃。1.市场取向的目标模式针对计划经济时代教育管理的高度行政化，中国为教育管理体制改革确立的是与社会主义市场经济体制相适应的市场取向的目标模式，但这有个过程。1985年中共中央关于教育体制改革的决定（以下简称决定）和1993年中国教育改革和发展纲要（以下简称纲要）是教育改革以来最为重要的两个纲领性文件，二者对中国教育管理体制改革的目标模式进行了具体设计。决定认为，当时教育管理体制的主要弊端是政府对学校统得过死和学校缺乏活力，因而提出：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”在中国经济体制改革的目标最终确立后，纲要就明确提出了要“改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”。特别是对于高等教育管理体制的改革，纲要认为，“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。可见，从决定到纲要，中国教育管理体制改革市场取向的目标模式是清晰而明确的，也与国际改革潮流一致。此后，相关的重要文件对市场取向的目标模式又作了进一步的肯定和深化。如1999年关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定和面向二十一世纪教育振兴行动计划就特别强调要引入市场机制、深化学校内部管理体制改革和推动后勤工作社会化。2005年全国基础教育工作会议则明确了不同阶段教育管理体制改革的方向和基本方针。2.理念和实践上的偏差决定和纲要选定的市场取向的目标模式在原则和方向上是基本正确的，而且至今仍不过时，二者列举的计划经济时代的教育管理体制的根本弊端，不但没有得到根本解决，反而又增添了一系列的新问题。但是，在在理念上都有偏差。决定仍以城乡分治的理念来规划教育的改革与发展，导致了农村教育发展的后劲不足。而且决定的放权改革主要是对高等教育的放权。其实，对学校管得过多、统得过死、学校缺乏自主性、教育缺乏创造性的弊端同样普遍存在于基础教育之中。纲要虽然在许多方面有了时代性的进步，但也没有摆脱城乡二元的理念，致使改革实践中较少考虑城乡、地区和阶层之间的利益平衡，客观上造成了一种“城市优先”和“有钱人优先”的价值取向，教育的城乡差距、地区差距、阶层差距逐渐扩大。即使是义务教育也在重点学校制度的框架下透出露骨的城市化、精英化倾向。总之，教育公平没有成为教育公共政策的基本价值，所谓的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性。同时，实践中为了解决“穷国办大教育”资金不足的问题，教育管理体制改革往往演变成了以解决教育经费短缺为目标的改革。事实上，过去农村“普九”、“两基”达标、多渠道筹集教育经费、高校投资体制多元化等都是从解决教育经费短缺的现实出发的。在这样的价值取向下，教育管理体制改革成了政府甩包袱。尽管各级教育尤其是高等教育在数量和规模上扩大了，但无不深深打上高收费、乱收费的印记。特别是政府把对高校的“放权”与高校自己“谋生”联系起来，催生了“教育产业化”这一“伪市场化”和“惟市场化”的恶果2，走上了被称为单纯财政视角教育改革的不归路。而教育管理体制本身仍然是换汤不换药，与计划经济时代的体制在本质上并无多大的区别。这可以从两个方面得到印证：其一，从政校关系来看，公立学校无不置于政府的直接控制之下，学校领导的任免、教职员工的调动无不由主管部门说了算，甚至教师的职称评定也操纵在教育行政部门之手；其二，从学校内部管理来看，公立学校特别是中小学基本上还是计划经济时代的运作模式，改变的只是名称和概念，不变的是专制主义和平均主义，“吃大锅饭”的现象普遍存在。以至有人断言，若赋予公私学校同等待遇的话，公办学校（具有传统品牌效应的除外）将会沦落到当年绝大多数国有企业一样的境地。三、调整完善中国教育管理体制改革目标模式的路向与经济体制和国有企业管理体制的改革相比，中国的教育管理体制改革无论在广度还是深度上都有点滞后，不能适应社会主义市场经济建设的需要。因此，调整完善市场取向的教育管理体制改革的目标模式，加快教育管理体制改革的步伐，已刻不容缓。但也许是畏于“伪市场化”和“惟市场化”的指责，近两年对教育管理体制改革目标模式的调整有点走样，有舍弃市场因素的趋势。这与整个改革的趋势不符，也不利于与国际接轨。我们认为，调整完善我国教育管理体制改革的目标模式，不是抛弃市场取向的因素，而是要调整好市场和政府的关系及各自在不同教育阶段的地位和作用。具体而言，调整完善教育管理体制改革的目标模式，应注意把握好以下几个重要方面。1.遵循教育自身的发展规律中国的教育管理体制改革之所以在理念和实践上出现偏差，关键在于对教育的性质和运行机制缺乏深入认识。换言之，教育与经济的运行规律有什么不同？市场和政府在不同教育阶段分别具有什么作用？我们没有搞得很清楚。原先的主流观念认为，教育是纯粹的公共性服务事业，因而政府应负主要责任乃至全部责任。其实，对于教育的商品性，亚当斯密早就作过论断：“学习一种才能，须受教育要花费一笔费用，但这种费用，可以得到偿还，赚取利润。”3随市场经济观念在中国的逐步深入人心，人们越来越认识到教育在一定范围内具有商品属性、学校也具有企业的某些特征，因而教育可以适度运用市场机制和产业运作方式。因此，针对过去完全排斥市场的教育管理体制而言，中国的教育管理体制改革选取与市场经济体制相适应的市场取向的目标模式是完全正确的，也是势在必行的。而且下一步改革也不存在是否要坚持这一目标模式的问题，只存在对其进行调整和完善的问题。调整完善中国教育管理体制改革目标模式的主要内容是，根据教育在不同阶段的属性和运行规律，调整市场与政府的关系及其各自在不同教育阶段中的地位和作用，使两者取长补短，形成良性互动机制。具体而言，在基础教育阶段，教育的公共服务性、事业性表现得更突出一些，因而要以政府办学为主，特别是在贫困地区，政府应进一步加大投人。但政府对教育的管理不能实行直接的微观控制，而应主要在宏观上保证教育的公平性。此阶段，市场机制起作用的范围要小，主要是从微观上调动学校的积极性和竞争力，即在学校内部、学校与学校之间适度引入竞争机制，以破除平均主义的管理模式。在高等教育阶段，教育的商品性、产业性表现得比较直接和明显，因此要大力引入市场机制。尤其在教育资源的配置上，应打破垄断，使市场调节的作用凸现出来，真正使高校成为自主办学的实体，成为全社会共同参与的事业。政府则要尽快转变职能，除了在办学方向、解决贫困生等问题上应有直接的硬性措施外，其它方面基本上是依法宏观管理。此外，职业教育和成人教育的运行规律也各有其特殊性，对它们进行改革也必须区别对待、分类指导。2.借鉴发达国家的成功经验发达国家在处理市场经济与教育体制、市场调节与政府干预的关系方面，已有了数百年的历史，积累了丰富的经验，有了相对稳定的规范。而中国搞市场经济的时间还没有搞计划经济的时间长，计划经济的影响很顽固，至今挥之不去，而且每到改革的十字路口，计划经济那一套做法便会回潮。因此，调整完善中国教育管理体制改革的目标模式，一定要积极借鉴发达国家的成功经验。这样才能发挥出中国的后发优势，至少可以少走弯路。更为重要的是，随着中国的经济体制日渐与国际接轨，经济建设日益纳入国际市场，我们的教育改革如果没有国际化的视野，就难以真正建立起适应经济发展和社会进步所要求的现代化的教育管理体制。借鉴发达国家教育改革的成功经验，我们认为重中之重是要积极借鉴它们的放权和择校改革。关于放权改革，前面已说得较多，这里仅谈谈择校改革。最近，笔者在光明日报上看到了要取消择校的言论，说在贯彻落实新修订的义务教育法和促进义务教育均衡发展的新式下，要解决义务教育的择校问题。4人所共知，择校是一种选择，而选择是市场经济社会和现代社会的基本特征之一。政府要促进义务教育均衡发展不假，但这并不意味着要取消择校，反倒是保留和完善它更有利于检测政府是否做到了促进教育的均衡发展。其实，问题的关键不在于消灭择校，而在于不能把择校与高收费、财政创收和教育产业化联系起来。发达国家择校改革的成功秘诀就在于此，而我们过去犯的就是这个原则性的错误。另外，我们还要积极借鉴发达国家教育管理体制改革中的民主化、科学化、人文化和专业化方面的新做法，这既是走在教育改革时代前列的需要，更是保持教育事业旺盛生命力的需要。在此还需指出的是，借鉴不等于移植。我们无论是借鉴发达国家的成功经验，还是新的进步作法，都得把它们与中国的具体实际结合起来，以避免出现波尔所尖锐批判的那种现象，即“从理论上说，由于计划经济不适应迅速的变革，并碰到了许多困难，一些国家实行经济与教育体制改革是必然的。遗憾的是，许多以市场经济的名义进行的所谓改革完全忽略了当地的历史、文化、经济及政治环境”。5 3.统筹兼顾城乡教育的发展调整完善教育管理体制改革的目标模式，必须以科学发展观为指导，统筹兼顾城乡教育的发展。这就要破除城乡二元的错误理念和做法。城乡二元是中国的一个老大难问题，也是各种改革要面临的共同问题，但它决不是完善的市场经济国家和法治国家里出现的问题。中国是社会主义市场经济国家，社会主义本质上更不允许搞城乡分治。所以我们的逻辑是：社会主义+市场经济=坚决反对“城乡二元”。具体