调查与决策——《把握新突破 研究新问题 探索新举措》.doc

调查与决策把握新突破 研究新问题 探索新举措调查与决策把握新突破研究新问题探索新举措总第324期 调查与决策（内参） 第214期 把握新突破研究新问题探索新举措 -学习党的十七届三中全会决定的几点体会和思考 中共乐山市委书记姜晓亭 党的十七届三中全会作出的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和重大部署，充分体现了为三农谋利的宗旨，充分体现了以人为本的治国理念，充分体现了农村改革的市场化取向，充分体现了公民物权的平等，是指导当前和今后农村改革发展的纲领性文件。决定有许多新思路、新突破，既给我们带来了新机遇，也提出了新课题。我们要深刻领会，认真研究，努力探索适应农村改革发展的新举措。 一、农村土地承包关系得以进一步稳定 决定提出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。长久不变，也就是在可预见的未来基本不变，这就从根本上稳定了农村土地承包关系，强化了对土地承包经营权的物权保护，保证了农民更长期的投资行为，给广大农民吃了长效定心丸。这是一项具有里程碑意义的重大改革。但同时可能引发一些新的矛盾和问题。一是农民对承包地的认识可能会发生根本性改变，对长久的理解会演变为永久性的期望，农民对承包地的占有期望会空前提高，人地矛盾可能更加突出。二是长久不变是建立在土地承包关系保持稳定，即二轮延包基础上的，但目前有的地方二轮延包尚未落实，部分土地尚未承包到户，使新旧政策平稳对接的难度加大。三是农村土地普遍存在计税面积、习惯面积和实际面积的差异，加之土地肥瘦不均，过去土地承包时，在面积上作了相应补偿和调整，因而人均占有面积差异较大，实行长久不变，农户之间的矛盾可能更加突出。 因此，我们要在坚持二轮延包工作的基础上，进一步完善土地承包经营权权能，确认现有农地承包经营权人,继续执行增人不增地，减人不减地政策；二轮延包工作未到位的，应制定并签订相应合同，实现一步到位；设计和颁发统一的农村土地使用权证书，建立有效的农村土地权利登记系统；健全严格规范的农村土地管理制度；强化农村经济管理职能，加强农村土地仲裁和纠纷调解工作。 二、多形式的土地流转得以进一步倡导 决定提出，允许农民通过股份合作等方式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一重大突破，是对农民基本财产权利的尊重，使农民可以把承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民在获得股权后安心从事二、三产业，促进城镇化进程，另一部分农民可以扩大土地经营规模，提高土地利用率,发展现代农业，推动农业由传统向现代转型。但实施这一政策，也将出现一些新的问题：一是农民以承包经营权入股，占所在农业龙头企业股份的比例一般很小，农民参与公司管理和决策的话语权不大，其应有的权利很难得到保障。二是一旦经济出现波动或龙头企业破产，农民利益如何保障，土地如何实现复耕。三是土地流转可能会出现强势群体逼迫弱势群体集中土地的情况。四是在就业、社保等制度尚未健全的情况下，如果农民手上的土地承包经营权被长期转包甚至买卖，可能会出现另一批失地农民。 因此，我们要搞好农村土地的确权、登记、颁证工作；要坚持依法自愿有偿的原则，警惕和防止强制农民进行土地流转；要帮助农民和企业规避土地流转的风险；要加快培育土地承包经营权流转市场和服务体系；要探索建立土地承包经营权退出机制，把农民退出土地承包经营权与其享受城市公共服务和社会保障挂钩；要制定相关政策细则，规范土地合理流转，加强土地流转监管。 三、征地制度改革得以进一步突破 决定提出，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。这一重大突破，从制度上打破了政府的征地垄断权。从长远看，除公益性建设项目用地仍由政府征用外，其余经营性建设用地不再由政府统征。同时，对于经营性建设用地，用土地交易制度替代土地征收制度，让市场来对土地的收益权定价。这一重大突破，会使过去政府在一级市场上的土地收益，由农民直接获得，让农民分享全部土地溢价，农村集体可以通过农村建设用地的农转非合法享受土地的增值收入。但实施这一政策也可能带来新的问题：一是对于主要以卖地来支撑城市建设的地方，将是一个严峻的考验。二是严格界定公益性和经营性建设用地较难。不管是公益性，还是经营性建设用地，农民都期望获得同等的补偿，这就给公益事业征地带来较大困难，农村基础设施、公路交通、城镇建设等也将面临较大问题。 因此，我们要完善配套法律法规，明确界定公益性和经营性建设用地；积极组织开展试点工作，做好新旧政策的对接；创新融资平台，支持城镇公益性事业发展；完善农村一事一议办法，整合涉农相关资金，加快农村公益事业发展。 四、征地补偿机制得以进一步确立 决定提出，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿。这一新突破，有利于保证农民从土地上获得收益的均衡性。但对同地同价可能会有不同理解，是同一地块上公益性用地与经营性用地同地同价，还是同类区域同类地块同地同价？这一政策的实施，会引起在同一地区、同一地块上，不同时期的被征地农民产生攀比心理，带来维稳压力。而且由于经济发展水平的不同,对不同地区、不同地块的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。 因此，我们要建立健全对被征地农民的公平合理补偿机制，征地补偿争议协调裁决机制；要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权；引入市场机制，完善征地补偿办法，确保农村集体组织和农民的合法权益。 五、农村集体建设用地用途得以进一步拓展 决定提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营并保障农民合法权益。过去农村集体建设用地只能用于宅基地、农村公益性建设或集体企业。决定扩大了农村集体建设用地的用途，如果农民通过土地整理或把现有宅基地重新规划、整合，可以空出大量新的建设用地参与企业开发和经营，将大大增加农民从土地上获取的收益。同时，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营，也有利于企业减少初期投资成本。但开发和经营作为市场行为，有市场风险，如何保障农民合法权益值得研究。 因此，我们要制定完善乡村土地利用总体规划，对各类用地需求做出合理安排；要加大土地整理力度，抓紧做好宅基地整合工作；加快建设城乡统一的建设用地市场；加强对农民参与企业开发经营的指导工作。 六、农村金融服务得以进一步完善 决定提出，农村金融是现代农村经济的核心。大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。这一新突破，将为农村经济发展注入更多新鲜的金融血液，推动农村小型金融组织的健康发展，有利于完善农村金融组织体系，有利于缓解农村发展资金压力，解决农民贷款难等问题。但也面临一些问题：一是谁给农村小型金融组织提供融入资金，农村小型金融组织的经营风险较大，确保有效监管将是一个难题。二是农民或专业合作社开展信用合作，风险控制和监督较难。三是确保县域内金融机构吸收的存款，主要用于当地发放贷款难度较大。如果当地资金需求少，存款就不能贷出，其收益怎样保证是一个需要研究的课题。 因此，我们要积极发挥现有农村金融机构的支农作用，调动金融机构发放小额贷款积极性，把国家财政的惠农政策与农村金融机构对接，对于支持三农业务达到一定标准的金融机构给予一定的税收减免和财政补贴；实现大金融机构与农村小金融组织的对接，支持引导银行资本、产业资本和民间资本到农村新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社；做大做强现有农民专业合作社，推进有条件的农民专业合作社之间、合作社与成员之间开展信用合作，获得金融机构的资金支持；切实加强农村金融监管，有效控制风险。 七、被征地农民社会保障得以进一步强化 决定提出，做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。这一新突破，有利于被征地农民的生活保障，有利于推进征地工作。但也会出现新的问题：一是过去被征地农民的社会保障资金，主要由政府在土地出让收益中统一安排。今后，由于政府只负责公益性征地，没有土地收益，先保后征的资金从何而来？二是对于经营性项目征地，企业在未取得土地前，先给付被征地农民的社会保障资金，企业很难操作，如土地交易不成功，企业给付保费如何退还？三是被征地农民基本生活长期有保障难以界定，农民对此期望较高。对经营性建设用地，如保障出现问题，是企业还是政府买单？ 因此，我们要完善被征地农民社会保障办法，多渠道筹集保障资金，规范建设用地收益的使用和分配，逐步提高被征地农民保障标准，确保被征地农民基本生活长期有保障。 八、农村社会养老保险资金渠道得以进一步拓宽 决定提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。这一政策的实施，将拓宽农村社会养老保险资金的筹资渠道，对加快农村保险事业的发展起到积极促进作用。但也面临以下问题：一是农村居民受农村经济发展水平制约，缴费水平不高。二是欠发达地区几乎谈不上村级集体经济，仅有少部分集体经济好的村社可以补助，这就可能造成一个市县范围内无法实施同等标准。三是农村参保人数多，地方政府受财力影响，补贴的压力增大。 因此，我们要加快发展农村股份合作经济，推进农村集体经济的股份合作制改革，使新型股份合作经济组织成为农村经济全面发展和农民增收致富的新亮点；鼓励有条件的村组，从征地土地补偿费以及集体土地流转中，提取一定比例资金，补助