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城市社区管理体制的创新摘要物业管理既是一种房产管理模式,更是一种新型的城市社区管理体制。本文指出,中国社会在由计划体制向市场体制转轨、从行政性社会整合向契约性社会整合方式的过渡过程中,物业管理的产生和发展既是当代中国社会结构变迁的反映之一,同时作为嵌入旧有社区结构中的新生事物,其成长和发展也面临着来自诸方面的挑战和困难。作者认为,培育物业管理得以发展的制度空间是推动社区体制改革和社区建设的关键所在。关键词物业管理;物业管理公司;业主委员会;社区管理体制一、引言物业管理诞生于19 世纪60 年代的英国。经过百余年的发展,在西方已经形成了一套比较完善的社区管理制度体系。物业管理在中国的发展却只有二十年的时间,1981 年,深圳引入香港的成功经验成立了我国第一家物业管理公司,之后形形色色的物业管理组织在全国范围内迅猛地发展起来,截止2000 年,我国拥有各类物业管理公司7000 余家。作为与房地产开发相联系的专业概念, 物业管理对于我国城市居民来说已经不再陌生; 但是作为重要的社区概念, 物业管理无论在学术上还是在大众心中并没有得到足够的重视, 学术上也很少把物业管理与社区管理体制变迁紧密地联系起来。本文的主要研究目的在于:第一,从理论上阐释作为一种社区管理体制,物业管理所具备的深刻内涵及其在社区建设和社区发展的重要作用和意义;第二,考察在我国社会结构转型过程中,物业管理的发展现状和出现的问题;第三,分析和探讨物业管理出现问题的原因,并对物业管理发育和成长所依存的制度环境进行探讨。二、物业管理的内涵及社会功能意义1. 物业管理的内涵物业是不动产(Real EstatePProperty) 的别称,是与房屋住宅的所有和使用相关的概念。因此, “物业管理”的第一层意思是指物业管理企业所进行的房屋住宅管理,它包括房屋的保养、维修、住宅小区的清洁绿化以及小区内的各类服务(包括搬家、维修、装饰、治安等) 。住房制度改革的推行和大量现代住宅小区的建设造成了大量公有房屋产权的私有化,物业管理实际上是采用专业化的物业管理公司对属于不同产权的私人业主的共有财产和共有物品(住宅以及住宅小区的各类相关配套设施) 进行维护和管理。其基本运作模式是将有关房产的租赁、出售、维修、维护以及居住小区内治安环保交给专业的市场化运作的物业管理企业,向住户提供有偿服务,其管理手段主要为法律和经济手段,管理范围覆盖到与房产相关的方方面面。同传统的以行政手段为主的房屋管理模式相比,物业管理既可以避免作为政府委派机构的房管部门因为长期提供无偿服务而造成的严重费用不足,也可以摆脱过去那种自建自管的分散的房屋管理方式的弊端,特别是可以克服各自为政、多头管理、互相扯皮的现象。这好比给“多个产权单位和多个产权人找到了一个总管家”(贺学良等,1997) ,使其在契约规定的范围内实施各项房产管理内容。从更深层的意义上讲,物业管理是一种社区管理体制。物业管理体现的是两类相互依存相互作用的组织业主及业主委员会和物业管理企业之间的关系运作模式,其实施管理的范围不仅局限在以房产维护和管理为主的狭窄范围内,而且覆盖到社区生活各个层面。从这个意义上讲,物业管理代表了基于共同利益的业主组织实现自我管理社区的一种方式。首先,物业管理的参与者既包括专业的物业管理企业,也包括物业的所有者业主以及代表业主利益的业主委员会。作为居住小区的主体,业主在物业管理范围内接受物业管理企业的管理和服务,物业管理企业按照业主的各项需求提供有偿服务和管理。业主委员会(或业主大会) 是由业主代表组成的代表业主利益并向社会各方反映业主各种要求的群众自治组织。业主委员会能够维护全体业主的利益,可以增加广大业主的集体谈判能力,因而能对物业管理企业进行监督,避免物业管理公司损害和欺骗业主的利益。其次, “凡住区必有物业”,从物业管理的服务和管理的对象来看,作为一种社区管理体制的物业管理涉及到住区的每一位成员,每一个社会群体和社会组织。它通过社区居民所成立的自治组织业主委员会,来选聘和委托专业的物业管理企业对与居民生活相关的各个方面进行管理和维护。它不但涉及到与物业直接相关的业主委员会、物业管理公司,而且与社区内的每一位业主,以及其他各类组织和群体(例如政府部门,非盈利组织或群体) 发生着紧密的联系。此外,从物业管理的内容来看,物业管理是对准公共物品3 (俱乐部产品) 进行管理和服务的(王重润等,2001) , 这种准公共物品的管理和服务既包括有形的、可触摸的公共财产和公共设施,如楼梯、草木、通讯器材及防火设备等,更包括社区文化、社区氛围、社区凝聚力、社区人际关系等无形的东西。这一过程从单一的房产管理延伸到社区服务、社区建设、社区发展、社区自治等各个层面。2. 物业管理的社会功能和意义中国传统的社区管理体制,正如许多学者所指出的,是在中央集权的计划体制下以单位为基础的行政性社区管理,在这种社区管理体制下,国家通过单位把社会的每一个成员纳入国家行政控制之下(揭爱花,2000 ;殷京生,2001) 。但是随着社会结构变迁,特别是随着我国市场体制改革进一步深入,房屋住宅的进一步私有化,这种管理体制越来越凸现出明显的弊端:一方面单位作为国家行政组织的延伸和附属物,对于社区内的各项管理仍必须通过其“上级单位”的领导和命令来进行,在这种情况下,容易发生多头、多家管理以及互相扯皮的现象;另一方面,属于不同的单位之间的社会成员之间显得相对隔阂和封闭,缺乏横向联系。与我国传统社区管理体制的相比,基于房屋产权私有化的制度创新的物业管理具有很多优势。一方面它通过一整套专业化的管理体系,把分散的社会分工集中在企业内部,如绿化、清洁、保安等。消费者(住户或业主) 只需面对物业管理企业,就可以得到各种各样的服务。在这里,物业管理起着节约交易费用的作用。同时,产权的私有化可以促使业主对自己私人效用最大化的追求,也容易导致私人损害公共利益的“搭便车行为”的出现,作为公共利益的维护机构,物业管理可以防止因此类事件发生而造成的费用损失。另一方面,物业管理增强了社区内的个人、社会群体、社会组织之间的横向联合,促进着社区内部的整合和维系。这种横向联合既表现在基于业主公共利益的愿望表达和权利确认而成立的业主委员会成立和运作带来的业主之间必然发生的经常的沟通和互动,也表现在业主委员会委托和监督物业管理公司对社区进行管理而与其产生的合作和冲突。另外,物业管理公司在进行社区管理和服务时与每个住户、各种社会团体和机构(包括非盈利组织和政府机构) 也产生着广泛而频繁的社会交往和联系。另外从社区自治的角度来看,现代社会的一个明显特征体现在政府的权力从社区中抽离和撤出,社区生活和公共事务逐渐由社区成员组成的自治机构对社区进行自治管理(陆震,1998) 。从这种意义上讲,物业管理体现着业主通过群众自治的方式来实现对社区的管理的方式。它能够加强和培育社区居民的自治意识,壮大社区的自治力量,提高业主维护自我利益的谈判能力并提高对政府机构、物业管理公司以及其他社会团体的监督和制衡能力。三、现状与问题 我国的物业管理起步很晚,但在短短二十年的时间内,发展非常迅速。这种发展速度得益于政府部门特别是房管部门应对体制转轨而采取的积极的适应性策略。但是,在体制转轨过程中,中国传统社会结构的惯性使得作为新兴事物的物业管理的产生和发展从一开始就困难重重,原有的社区制度结构变迁的“路径依赖”特征十分明显。这种“路径依赖”特征首先表现在物业管理企业在不同类型住区内发展的不平衡,名义上的“物业管理机构”在这些不同类型的社区内都或多或少保留原有制度结构中的特征。从房屋产权所有来看,在我国城市社会住宅小区内公私房所占比例不尽相同。既有以纯私人房产的住宅小区,又有公私并存的混合小区,还有以“单位房”和“系统房”为主的公房小区4 。不同类型的住宅小区内的物业管理机构,无论从来源、构成或运作模式来说都存在很大差别,许多机构虽名为“物业管理”,但与真正现代意义的物业管理相去甚远。大体而言,目前我国的物业管理企业可以分为三种类型。一种形态主要来源于政府和国营企事业单位直属下的房屋管理部门,这种类型对住区的管理基本上还是采取行政手段;另一种类型的物业管理公司实际上是房地产开发企业的附属机构,其经费来源、经营运作都受房地产开发商的支配,由于开发商对资源的垄断,其所属物业管理机构也不能为住区提供满意的服务;还有一种类型则具有专业化物业管理企业的特征,它具有独立的经营自主权,进行市场化运作方式。但是在我国,物业管理本身可借鉴的经验并不多,而更加缺乏的是物业管理的专业人才,建立现代意义的物业管理道路还很漫长。其次,住宅的商品化,物业管理市场的存在使得代表社区业主利益的业主委员会成为相应的制度安排,业主通过选举产生业主委员会来选择和监督物业公司实现对住区的管理。尽管国家建设部和地方各级政府部门出台了一系列法规和政策5 来指导业主委员会的成立和运作,如根据有关法律法规的规定,住宅区在入主率达到50 以上就应该在物业行政主管部门的指导和监督下由开发商或物业管理组织及时成立业主委员会6 (文林峰,2001) ,但从实际情况来看,业主委员会成立和发展所面临的阻力还是非常之大。在很多情况下,在我国的城市社区内,业主委员会与物业管理公司存在着严重的“主仆颠倒”的问题。这一方面表现在代表业主利益的业主委员会因为受到物业管理部门的多重阻隔而迟迟不能建立,另一方面也表现在物业管理公司侵害和欺骗业主的事件频频发生,如媒体报道过的新建住宅小区内发生的“黑保安事件”(任志强,2002) 。再次,物业管理组织在社区内的逐渐成长和发展,势必会与社区内原有的社会组织、社会群体在一定时期内长期共存。在公私并存的居住小区内,特别是在公房比例占很大的小区内,物业管理公司、业主委员会与传统的准行政组织如居民委员会和类似房管部门的政府行政机构的并存,使得社区内的各种关系错综复杂。例如,业主委员会与居民委员会都是作为小区的自治组织,虽然从其权力的基础来看,双方存在差别,业主委员会的自治基础在于私人产权,居民委员会则应该是一种以社会互助为基础的自治组织(左令,2000) ,但是双方在职责关系上多有交叉,双方实际管理范围难以确定,因职责交叉而使得双方的冲突时有发生。四、分析与思考社会结构变迁的过程本身体现出社会子系统间的分化和重组,因而会产生新的体制和社会群体或组织,在这一过程中新旧体制、新旧事物之间的冲突和适应是不可避免的。自改革开放中国实施以市场为导向的体制改革以来,在社区物业产权由公有向私人占有过渡过程中,作为体制创新的产物,物业管理的现状和问题正体现着这一社会结构变迁的过程。从物业管理的进一步发展来看,如何扬弃旧有社区管理体制的不合理因素,如何为物业管理的发展提供充分的制度空间,则是推进社区发展和社区体制改革的关键所在。从物业管理公司进一步发展的角度来看,尽管当初政府为适应经济体制从计划体制向市场体制的过渡,通过住房制度改制积极地鼓励和支持物业管理公司的发展,但是其进一步发展却需要政府部门及其代理机构在社区领域内“去国家化”的过程。这首先需要政府为物业管理公司的成长提供公平竞争的机制和空间。从现实情况来看,来源不同的物业管理公司在物业管理市场的竞争中出现了不平衡。从房管部门直接改制过来的物业管理公司由于长期作为政府部门的一部分而或多或少留有“政府的影子”,这种类型的物业管理公司可以利用长期以来控制的组织资源以及在资金和实力上的优势,在与新兴的市场运作的物业管理公司的竞争中往往处于绝对的优势,而此类物业管理公司的长期存在,则是真正现代意义的物业管理公司进一步发展的障碍。其次,我们应该为新兴专业市场化的物业管理企业提供其成长所依赖的法律和政策上的支持。就目前情况来看,我国的物业管理公司普遍存在着物业管理法律法规不健全的情况,需要加速相关的立法工作。从业主委员会的角度来说,代表业主利益的业主委员会应该具有充分的法律权力来维护业主利益,监督物业管理公司的工作。但现实是,在我国大陆(除深圳外) 业主委员会并没有被认定为“社团法人”(即在法律上具备起诉和应诉的身份) 。虽然无论学术界、新闻界还是政府部门都一直强调业主委员会作为社会团体、自治(或者公益) 组织的身份,但在现实中人们容易把业主委员会当成是“摆设”或者“橡皮图章”(左令,2000) 。此外,业主委员会的进一步发展也有赖于推进社区物业的商品化和社区物业产权占有的进一步私有化。尽管政府对社区资源的制度性安排可以在物业管理建立之初提供物业管理建立所必须的制度性空间,然而物业管理并不能自主地游离于对传统社区管理体制的路径依赖而实现社区管理体制的转型。物业管理的进一步发展不仅仅需要物业管理自身体制的完善以及其外部制度环境的改善,更需要参与物业管理的各行动主体具有足够的意识和能力推动体制改革和创新,以培育物业管理成长的制度环境。从这个意义上讲,物业管理真正成为普遍的城市社区管理体制仍需假以时日。参考文献：1、上海市社区发展研究会. 社区管理与物业运作. 上海大学出版社,20002、李强. 社会学. 中国人民大学,19993、北京市居住小区管理办公室. 北京市物业管理文件汇编(一) ,1998. 24、贺学良,Albert Lo (美) ,王子润. 中国物业管理. 文汇出版社,19975、赵永庄. 物业管理与实务. 冶金工业出版社,19966、任志强. 探析物业管理纠纷. 北京房地产,2002 (4)7、文林峰. 物业管理中存在的若干问题和建议. 北京房地产,2001(2)