人民币汇率的国际法律问题 ——以国际货币基金协定和IM.doc

人民币汇率的国际法律问题以国际货币基金协定和的新决定为视角乔仕彤（北京大学国际经济法学硕士研究生） 内容提要：新决定相对于（年决定的有两点重大改变：一是对汇率操纵 的概念进行了细化，使之更加明确；二是提出了外部稳定这项新的原则。外部稳定原 则的引入降低了基金组织发起与成员国的磋商的门槛，使得基金组织有了介入人民币 汇率之争的制度切口这可能给中国独立自主地制定和执行汇率政策带来更大压力。 但判断一国的汇率政策是否构成汇率操纵仍然要依据基金协定第条第款第三 项的规定，从主观意图和客观行为两个方面去考察尽管新决定为中国量身订做 了判断客观行为的若干项指标，但中国积极、负责任和合作的行为及态度表明其主观 上不具备操纵汇率的故意。 关键词：国际货币基金协定汇率操纵外部稳定 从年开始，一场由日本挑头、美国主打、欧洲伴唱的人民币汇率之争愈演愈烈，至今已成燎原之势。从年月中美宣布建立战略经济对话机制以来，几乎每一次都将人民币汇率机制设定为焦点议题。西方国家的主要论点是中国通过操纵人民币汇率以获得贸易优势，违反了和规则。这场争论并没有停留在口头上。在美国国内，其议员不断提出针对人民币汇率的议案，以贸易制裁或征收高额关税相威胁。在国际上，美国政府则借助国际多边金融机构对华施压。这里的国际多边金融机构主要指的是国际货币基金组织。年月日，在美国等发达国家的大力推动下，国际货币基金组织执董会通过了新的对成员国政策双边监督的决定。新决定废止和取代了年汇率政策监督决定。由于决定未能充分反映发展中国家的意见，中国对此持保留态度。尽管中国方面根据主动性、可控性和渐进性的原则，以负责任的态度和做法不断地推进人民币汇率改革，人民币升值的压力并未因此得到根本的减轻，有关人民币汇率的争论仍在继续。在这种情况下，从理论上对人民币汇率的问题进行探讨，并提出应对之道，就显得特别必要。人民币汇率之争涉及多方面的法律问题，专家学者对此已经有不少非常有益的研究。圆新决定的通过是这场争。自年月日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。年首个交易日，人民币汇率首次突破元关口，至此，汇改以来人民币累计升值幅度达。圆已有的研究成果主要有：韩龙；一国汇率义务与职能国际货币法视角下的人民币汇率问题，载现代法学年第期：陈斌彬：从国际法的视角看我国当前人民币汇率政策的合法性，载法 端中的一个重要事件，也将对持续着的中美汇率之争产生重大影响。由于该决定是国际货币基金组织法律体系不可分割的一部分，因此只有结合国际货币基金协定的相关规定，才能对之有一个清楚的了解和认识。所以本文就以国际货币基金协定和的新决定为视角探讨人民币汇率所涉及的国际法律问题，焦点将集中在“汇率操纵”的国际法律问题上。 一、国际货币基金组织与汇率制度 国际货币基金组织（ ，。以下简称“基金组织”）是联合国系统专门为促进国际货币与金融合作而建立的、由主权国家自愿参加的多边合作组织。它根据年月在美国新罕布什尔州布雷顿森林镇召开的联合国货币与金融大会通过的国际货币基金组织协定（以下简称“基金协定）于年底成立。基金协定一共有条，其中第条集中规定了汇率的国际法律制度。在平价制度下，任何货币汇率的浮动均立即被人发现和被确定为违反基金协定条款的规定。然而经第二次修订后，平价制度已经不复存在，在汇率的选择方面会员国享有较大的自由。这使得要确定一国的行为违反基金协定条款变得比较困难。修订后的第条，因为缺乏一般国际条约所具有的强制性，被基金组织前首席法律顾问哥尔德称为“软法律（ ）。为使第条在实践中得以实施和被切实遵守，基金组织执董会（ ）定了年汇率政策监督决定（以下简称（年决定）。由于年决定是在布雷顿森林体系解体后不久起草的，当时对于新体系如何运作存在着相当大的不确定性。三十多年来，监督做法的不断演进也使得年决定已经与实践严重脱节。为此，在长期认真调研的基础上，年月日，基金组织执董会通过了新的对成员国政策双边监督的决定，新决定废止和取代了（年决定。基金协定第条和与之配套的新决定是目前基金组织制度框架内关于汇率制度的最主要规定。新决定相对于（年决定有两点重大改变：一是就成员国应遵守的汇率政策方面的义务，细化了“汇率操纵”的概念，使之更加明确；二是就基金组织的监督，提出了外部稳定这项新的指导原则。下文将详细论述这两个方面的内容并就其对我国的影响进行具体分析。律科学年第期。基金协定的原始条款所创立的是固定汇率制，它要求会员国必须将其货币直接与黄金或间接与美元建立固定的平价关系。国际金融环境的变化要求对基金协定进行相应的修订。自生效以来，基金协定共经历了三次修订。以固定汇率制度为特征的布雷顿森林体系崩溃后，基金协定进行了第二次修订。经此次修订，自由汇率制度得以确立并一直延续至今，它允许成员国自由选择任何他们认为合适的汇率制度，只要不将本国货币与黄金挂钩。这一修订完全打破了布雷顿森林会议的理论基础。基金原始协定条款的制定是基于下述理论：只有制定并维持平价制度，才能有效地约束各国政府的行为，保证国际贸易的有效进行。参见王贵国：国际货币金融法（第三版），法律出版社年版，第页。 二、汇率政策方面的义务 首先，会员国承担保证同基金和其它会员国进行合作，以促进一个稳定的汇率制度的一 般义务。何为“稳定的汇率制度”？它是指整个国际社会汇率制度的稳定，而非单个汇率的 稳定。布雷顿森林体系的崩溃使国际社会认识到固定汇率制过于僵硬而无法有效应对国际经 济形势的变化。如果汇率与经济的基本面相符，整个体系将更为稳定，即使单个成员国的汇 率可能会上下波动。因此各成员国应该相互合作追求汇率体系的稳定而不是单个汇率的稳定。 在这方面，中国完全履行了自己的义务。一方面，中国按基金组织章程定期与基金组织举行 磋商，并参与了国际货币基金组织于年发起的首次多边磋商。中国根据磋商的结果制定 相应的政策计划并积极执行这些计划。因此，中国在国际汇率制度的建设中尽到，合作的义 务。另外一方面，中国的汇率改革增强了人民币汇率的灵活性，同时保证人民币汇率的稳步 调整，这避免了人民币汇率的剧烈波动可能带来的国内和国际金融体系的不稳定。总之，中 国奉行的正是同基金组织和其它会员国合作，以促进一个稳定的汇率制度为目的的汇率政策。 其次，避免操纵汇率是成员国承担的一项具体义务。该项义务规定在第条第第款第项中，并是年的新决定规定的四项原则之一。基金协定第条第第款第项规 定，会员国应避免操纵汇率来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势。对于什么构成汇率操纵，基金组织过去几乎未提供任何指导。年的新决定对操纵汇率做出了明确的界定。（年决定规定，如果基金组织认定，一个成员国在实施以影响汇率水平为目的并且实际影响了汇率水平的政策，无论是造成汇率变动或阻止这种变动，还是“为了造成汇率低估的根本性汇率失调”、从而“增加净出口”而采取这样的措施，该成员国违反了第条第款第项的规定。归纳起来，构成汇率操纵须符合客观和主观两个方面的要件。客观上，成员国实施了以影响汇率水平为目的并且实际影响了汇率水平的政策。这种对汇率的影响可以是造成汇率变动，也可以是阻止汇率的自然浮动。主观上，须具有“为阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”的目的。并且只有当基金组织认定：（）该成员国是为了造成汇率低估的根本性汇率失调而实施这些政策，并且（）造成这种失调的目的在于扩大净出口时，该成员国才会被认为是为取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率。根本性汇率失调（锄 ）是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。尽管汇率失调的概念很清楚，但在测量上有相当大的不确定性。因此，基金组织在得出汇率失调关于多边磋商的详细内容，参见国际货币基金组织专题简报，年第期。国际货币基金组织：基金组织的监督年双边监督决定，资料来源：，访问日期为年月日。参见国际货币基金组织：基金组织执董会通过对成员国政策双边监督的新决定， （），第页。 的结论时将保持适当的谨慎。此外，只有当汇率显著失调时，才会被认为是根本性失调。判断主观上是否存在故意的决定权在基金组织，成员国只有进行充分陈述的权利。总之，基金组织有责任根据所有可获得的证据，包括通过与有关成员国进行磋商，客观地评价成员国是否在履行第条第款规定的义务。对于成员国就其政策目的所作的任何陈述，在存在合理怀疑的情况下基金组织不做出不利于成员国的判定。 三、基金组织的监督及其原则 基金协定第条第款第一项规定了基金组织两种不同的监督职责：一是对国际货币制度的监督职责（多边监督），一是对成员国的监督职责（双边监督）。为履行多边监督的职责基金组织采取的措施主要包括每年发布两次世界经济展望、全球金融稳定报告和进行特殊的多边磋商。而双边监督的主要目的是确保会员国遵守了基金协定第条第款规定的义务，包括一般义务和具体义务。由于会员国有关汇率政策的义务具有特别重要的意义，第条第款第项对基金组织在这方面的监督进行了详细的规定。会员国有义务向基金提供为进行这种监督所必要的资料，在基金提出要求时，：应就会员国的汇率政策问题同基金进行磋商。该项规定基金组织为履行监督职责应该制定具体原则，这为年决定和年的新决定提供了法律基础。需要指出的是，这些原则只是为会员国履行第条第款规定的汇率政策方面的义务提供指导，不遵守这些原则并不必然意味着会员国违反了其根据基金协定应履行的义务。违反这些原则可能启动基金组织与会员国的磋商程序。 基金组织将监督定位为一种以对话和劝说为基础的合作过程。监督必须公平，无论国家大小和发展程度如何，应一视同仁，同时，还应对各国的具体国情给予应有的注意。尊重各国国情尤其指，应考虑到所建议的政策调整对成员国政府除外部稳定之外的其他目标的影响。双边监督应建立在多边视角的基础上，即在对各国进行评估时，应考虑到全球环境对一国的外溢影响以及一国政策对国际货币体系的外溢影响。由于基金协定构筑的责任制度缺乏强有力的约束，基金组织特别强调会员国与基金组织及相互间的合作。 为了帮助将监督重点放在对国际货币和金融稳定至关重要的问题上，新决定引入了。国际货币基金组织：基金组织的监督年双边监督决定，资料来源：，访问日期为年月日。圆 ， ： ， ， ，国际货币基金组织：基金组织的监督年双边监督决定，资料来源：。，访问日期为年月日关于基金协定构筑的责任制度，参见杨松：国际法与国际货币新秩序研究，北京大学出版社年版，第页。 外部稳定的概念，作为双边监督的组织原则。增加该项原则是新决定相较年决 定最为重要的变化之一。圆“外部稳定”指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。当国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率调整时，就实现了外部稳定。如果每个成员国都能采取促进外部稳定的汇率政策，那么维持有序的外汇安排和稳定的汇率制度 的目标就能得到有效的实现。而实现这些目标也正是基金协定第条第款明确规定的成员国必须履行的义务。因此，该项原则并没有为成员国创设新的义务，相反，它很自然地应该作为基金组织进行双边监督的指导原则。尽管如此，该项原则在起草的过程中还是引起 了激烈的争论，有关它的表述也是数易其稿。最初的表述是这样的：成员国应该避免为了国 内的政策目标而采用导致外部不稳定，包括根本性汇率失调的汇率政策。在对草案的说明中提到，明确指出外部不稳定包括根本性汇率失调并没有改变该项原则的实质内容，因为根本性汇率失调是外部不稳定这个概念的固有的组成部分。明确指出这一点将有利于减少实践中的困惑，因为在很多情况下外部不稳定都表现为根本性汇率失调。但最终文本并没有采用上述措辞，而是简单表述为：成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。究其原因是实际测算汇率失调的程度具有相当大的不确定性。实际有效汇率是否偏离了均衡水平是一个判断成员国是否履行了基金协定中规定的义务的重要指标，同时对此却又缺乏权威和统一的测算标准。这样便可能在实践中引起相当大的争议，并容易成为相互指责或推诿责任的口实。当然对这种说法也有不同的意见：有关国家认为均衡汇率的概念在基金组织关于第四条磋商的实践中已经得到广泛而成功的运用。因此尽管要精确测量汇率偏离均衡水平的程度确实存在相当大的不确定性，但整体上判断一国的汇率是否偏离均衡水平并不难办到。最终妥协的结果是尽管在外部稳定的概念中删除了“根本性汇率失调”的字眼，“根本性汇率失调”仍被明确规定为基金组织需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的七种情况之一。关于这点，下文还将详述。外部稳定的概念考虑的是成员国间的溢出效应，因此对贸易顺差国和逆差国都国际货币基金组织：基金组织执董会通过对成员国政策双边监督的新决定， （），第页。圆新决定一共规定了四条双边监督的原则，分别是：（）成员国应避免阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率或国际货币体系；（）成员国在必要时应干预外汇市场，对付失序状况，例如对付本币汇率破坏性的短期变动等：（）成员国在采取干预政策时应考虑其他成员国的利益，其中应顾及本币被干预的国家的利益；（）成员国应避免采用导致外部不稳定的汇率政策。其中只有第四条原则，也就是外部稳定原则是新加的。参见国际货币基金组织：基金组织执董会通过对成员国政策双边监督的新决定， （），第页。瑚： ， ，囝： ， ， 适用。外部不稳定是与外部稳定相对的概念，它主要是指成员国的收支平衡状态有导致汇率急剧变化的风险，而这种风险的产生可能是由于其本国也有可能是由于其贸易伙伴国的原因。一个负债过高的成员国的汇率可能是不稳定的，与此相反，一个积累了过度的外国净资产的 国家则有能力将其汇率长期维持在与基本经济面不符的水平上。后者将导致至少一个它的伙伴国因负债过高而有汇率急剧变化的风险。需要指出的是，尽管外部不稳定的风险最终可能反映在汇率的急剧变化上，消除外部不稳定却并不是一定要采用调整汇率的方法。通过采取其它合适的措施和政策来确保收支平衡也能消除外部不稳定。 为监督成员国对新决定中规定的原则的遵守情况，新决定还规定了七种“需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况”，其中包括：（）在外汇市场进行持续、大规模的单向干预；（）根本性汇率失调；（）大量和持续的经常帐户逆差或顺差；（）以国际收支为目的的不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款，或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累。从某种程度上来说，这几项规定似乎是为中国量身订做的。下文将结合它们对中国是否构成汇率操纵进行详细分析。 四、新决定对中国的影响 （一）量体裁衣的若干项指标 新决定规定了七种“需彻底考察并可能有必要与成员国讨论的情况”，这里主要讨论上文提到的四种。第一，中国是否在外汇市场进行持续、大规模的单向干预？我国采取的是有管理的浮动汇率制度。对外汇市场进行管理是我国货币主权的体现。由于对人民币升值的预期不断升温，一段时间以来，热钱大量涌入。为了维持人民币币值和金融秩序的稳定，我国肯定是采取了相应的干预措施。但这种干预措施是否构成持续、大规模的单向干预？实际上这个概念本身并不很明确。尽管新决定试图对汇率操纵作出尽量明确的界定，。但由于新决定不可避免的是国际社会博弈和妥协的结果，这决定了它仍然带有某种程度上的模糊性和不确定性。或许随着时间的流逝，条文中的词语将在实际的使用中获得某种精确性。第二，什么是根本性汇率失调？前面一部分已经指出，尽管汇率失调的概念很清楚，但在测量上却具有相当大的不确定性。因此，基金组织也要求自己在得出汇率失调的结论时保持适当的谨慎。基金组织在它的一份报告中指出，“较有把握地为中国确定一个均衡汇率有难度。”但有难度并不意味着没有可能，一种较为流行的观点认为如果基本经常账户不处于平衡状态仃： ， ，圆参见国际货币基金组织：基金组织执董会通过对成员国政策双边监督的新决定，（），第页。 ， ： ， ， ，国际货币基金组织：国际货币基金组织结束与中华人民共和国的年第条磋商，（）， （原因可能是汇率政策，也可能是不可持续的国内政策或市场不完善），汇率就发生了“根本 性失调修。在判断根本性汇率失调这样一个客观事实是否存在时，无需考察成员国的主观因 素，这也是其与汇率操纵最大的不同之处。中国基本经常帐户长期处于盈余状态。在这种情 况下似乎很容易认定汇率发生了根本性失调。第三，中国的确存在着大量和持续的经常帐户 顺差。一方面我国已经持续年保持贸易顺差；另一方面，中国年上半年贸易顺差为 亿美元，全年顺差据亚洲开发银行估计有望接近亿美元。第四，