新加坡粮食安全政策及启示.doc

新加坡粮食安全政策及启示2011-1-11摘要：经过40多年的发展，新加坡居民的食物消费逐渐进入了稳定阶段。以自由贸易经济发展战略、食物来源多元化策略及比较优势理论为指导，新加坡以其特有的方式诠释着粮食安全的内涵。本文在简要回顾新加坡食物消费升级状况和粮食安全举措的基础上，对其粮食安全战略进行了评价和分析，同时结合中国的实际情况，从外贸政策、监控制度、营养科普和粮食自给等视角提出了提高中国未来粮食安全水平的相关政策建议。关键词：粮食安全，自由贸易，新加坡过去40多年，新加坡在保持经济快速发展的同时，完成了居民食物消费的升级，进入了较为稳定的消费结构调整阶段。作为一个城市国家，新加坡以自由贸易经济发展战略、食物来源多元化策略以及比较优势理论为指导，促进经济快速发展，坚持食物贸易的多元化，其对粮食安全的内涵有着全新的诠释。对其粮食安全政策进行分析，对我国未来一个时期的食物消费升级和粮食安全战略，具有一定的借鉴意义。1 新加坡食物消费升级概况自20世纪60年代到80年代中期，新加坡居民的食物消费数量不断上升，完成了数量快速增长的过程。80年代中期以后，新加坡进入了食物消费内部结构调整时期，首先表现为人均食物消费量的总体下降，其次表现为进入90年代中期以后，新加坡的食物消费进入了相对稳定时期（图1、图2）。2005年，新加坡居民人均日消费谷物、肉、蛋、奶、食糖、水果和蔬菜分别为0.29、0.20、0.05、0.49、0.20、0.22和0.37kg；7类主要食物中，谷物、肉类、蛋、奶、食糖、水果和蔬菜分别占了16%、11%、3%、27%、11%、12%和20%，除蛋类消费量较少外，其他食物消费较为均衡。2 新加坡粮食安全政策措施长期以来，新加坡面临着人多地少资源匮乏的困境。为保障居民粮食安全，政府及时地调整农业生产目标，使之与居民食物消费升级步骤相一致。自20世纪50年代后期开始，新加坡政府因地制宜地分3个阶段实施了农业推进战略：“农业重新安置计划”时期（1959年-20世纪70年代中期），“永久农地计划”时期（20世纪70年代中期-1986年）和“农业科技园计划”时期（1986年-现在）1。通过宏观政策措施的引导，配以前两项计划的实施，最终确保了新加坡城市农业向现代化阶段的顺利转变。为配合上述战略实施，政府对农业施政重点进行了必要调整：从20世纪60年代进行的农业推广、培训以及初级研发，70年代的与规模化生产配套的疾病诊断、监控和控制项目以及生产基地的升级，到80年代的农业科技园区构建，90年代的食品安全严格的检疫监督措施以及农业技术园区的科技提升，再到2000年以后对疾病风险的关注以及农业生物科技的提升。可以看到，政府粮食安全的举措水准不断提高：从最初的农业生产，到中间的规模化生产以及园区建设和设备升级，到后来的重点转向食品安全的检疫和监督以及疾病风险防范等很高水准的粮食安全政策措施。期间，在经济发展战略、食物来源多元化策略以及比较优势理论指导下，新加坡实现了国内居民食物消费数量供应的稳定以及国内食物价格的稳定，同时培育了新加坡优势农业产业的发展。具体来说，通过培育高科技高价值农业产业的发展，提高农产品的生产水平；通过严格的食物进出口标准体系、认证制度、检验和检测方法，保证进口食物的健康安全；通过普及营养知识，提升消费者正确的消费观念和方式；通过建立农业科技园区和农业生物园区，提升并保持农业的高价值、高质量和高科技优势，最终使得国家粮食安全得到保障，实现“确保卫生安全初级粮食的弹性供给，维护动植物的健康，造福全体国人”的目标。3 对新加坡粮食安全政策的评价新加坡是一个非常务实的国家。可以想象，在一个承载大约5000人/km2的“城市国家”，粮食要实现自给自足显然是件不可能的事情。没有人会建议新加坡或香港应该将粮食自足作为优先考虑的目标2。很少有人在研究东南亚农业政策和农业发展过程会考虑新加坡的存在，因为“它们（和文莱）的农业部门不在经济中起着重要作用”3。显然，要解决本国的粮食安全问题，必须依赖国外进口相当一部分粮食。这是一种基于岛国人多地少资源禀赋的必然政策选择。进口粮食并不能完全保障国内的粮食安全。一方面，进口必须基于一定的收入，贸易逆差无法长期维持，必须考虑按照比较优势理论开展贸易，另一方面，进口食物来源必须保持一定的供应弹性，否则供给有可能不稳定，必须努力保持进口供应国的多元化。发展经济是居民增强食物购买能力的前提，新加坡早就意识到了这一点。过去一段时期新加坡的经济得到了快速发展，人均GDP由1960年的428美元，提高到2000年的23414美元，再提高到2009年的36537美元。这在很大程度上提升了新加坡国际市场的粮食购买能力。与此同时，新加坡通过推行食品来源的弹性以及投资海外种植和养殖业等，实现了食品来源的多元化，避免进口过渡依赖单一国家所带来的很多弊病（附表）。作为岛国，像日本一样，新加坡树立了生存危机的忧患意识，“新加坡必须比本区域其他国家更加刚强勇猛，更加有组织和富有效率。”4解决粮食安全并不能完全走出新加坡的面积小、自然资源匮乏的困境。因此只有突破狭隘意义上的粮食安全概念的局限，从战略角度审视国家经济和生存的安全，才能从根本上实现经济的发展和居民生活的改善。在实现战略目标的同时，粮食安全目标自然也就迎刃而解。一个例子很好地证明了这种战略眼光已经深入民心。当东南亚农业部长们提议要建立一个应急大米储备体系来帮助成员国度过食物短缺时期时，新加坡认为，上述体系是一个权宜之计，并认为造成粮食短缺的原因是低的资源管理水平以及贫困。前者体现在很多情况下，可以减少甚至避免由天气造成的作物生产的损失。后者体现在很多人是因为贫困而买不起食物5。上述观点反映了新加坡人并没有局限在狭隘的粮食安全视角来思考解决粮食安全问题，而是从管理工作效率以及支付能力等角度来看待粮食安全问题。从本质上讲，这两点恰恰是新加坡通过贸易政策保障粮食安全两大重点：进口弹性策略以及发展经济战略。如何利用和构建新加坡自身的资源禀赋在贸易中发展经济呢？“尽管我们缺乏国内市场和天然资源，我们还是要提供条件让投资者能在新加坡成功营业，有利可图。”4成立经济发展局，千方百计吸引投资，完善基础设施，训练本国自己的企业家和高素质管理者，形成现代化的公务员管理机制，所有这些措施迅速地为新加坡吸引外资创造了一流的环境氛围。同时，新加坡始终坚持自由经济政策，并利用自己国家连接太平洋和印度洋的优越地理位置，努力发展成为国际贸易中心。在进口弹性方面，新加坡政府采取措施确保食品进口来源有弹性，即在某一供应国来源短缺时，由其它国家替代，保持变通性和适应性，从而有助于国内农产品价格的稳定。新加坡关于粮食安全的贸易视角不仅体现在单纯地获取充裕稳定健康的食物，而且也体现在按照贸易比较优势理论进行要素的配置和产品的生产，最大限度地获取贸易所带来的好处。由于价值不同，农业产品也是分层次的。目前，大多数初级农产品科技含量并不高，价格明显要比加工食品低，相对高科技产品价格尤其要低。农产品的分层次为新加坡农业的发展提供了良好的契机。尽管新加坡因为缺乏土地而需要从国外进口大量初级农产品，但是新加坡从来没有放弃高科技高价值农产品市场。按比较优势配置资源和产品生产，突出了新加坡要素使用的效率，同时，自由贸易突显了新加坡在高资金高技术农产品的加工方面强大的竞争优势和巨大的发展潜力。在自由贸易视角下，新加坡一方面采取措施快速发展经济，提高食物消费支付能力；另一方面采取进口来源的弹性政策，确保国内农产品价格的稳定。同时，积极利用资金和技术优势发展高科技高价值农产品的生产，通过国际市场来实现资源的合理配置以及竞争优势的提升。事实证明，上述战略实现了新加坡国内居民食物消费数量供应的稳定以及国内食物价格的稳定，同时培育了本国优势农业产业的发展，最终有效地实现了国内居民的粮食安全。4 启示与相关建议通过对新加坡粮食安全政策举措的回顾和评价，使我们深受启示，现针对我国的粮食安全政策，提出以下相关建议。4.1 制定和实施积极的对外贸易政策按比较优势理论配置使用资源，提升具有比较优势的产业和产品竞争力。充分调查不同地区在农业生产投入要素禀赋方面的差异，通过宏观政策培育优势产业和产品，引导产业朝更具优势的方向发展，企业朝更具有优势的产品方向发展，并跟踪研究投入要素禀赋在相对比较优势方面的动态变化，适时调整产业结构和产品结构，保持农产品在国际（国内）市场的竞争优势。充分利用国际粮食市场，平抑国内食物供应的波动。某一时期内，不同国家粮食产量的波动方向并非完全一致，一些国家粮食减产的同时另一些国家却出现粮食增产，这就为一国通过国际市场平抑国内食物供应的波动提供了可能性。中国加入WTO以后，更有可能通过贸易途径从国外获取国内所需要的粮食，从而分享国际分工所带来的好处。同时，通过贸易，促进国内食物供应品种的多元化，增强食物之间的替代，减少对某种食物的过度依赖。扩大进口食物的多元化贸易，增强食物供应弹性。对国际粮食市场依赖程度的提高意味着风险因素的增加和不安全程度的提高。这种风险又在一定程度上受到进口来源国数量影响，进口来源国数量越少，风险越高。为了降低风险，我们应该努力扩大进口食物的来源数量，从而提高食物供应的弹性。4.2 完善食物监控制度制定完善的食物安全标准体系和进出口农产品认证制度，严格检验和检测农产品的生产和加工流程。我们从上面的分析中了解到，新加坡通过完善的标准体系，使得有害物质在引进食物供应链之前被有效辨别并排除，同时通过严格的认证制度，保证了食物来源的安全卫生，通过检验和检测保证了食物在进口、生产和加工等流程均得到有效监控。上述食品安全制度在我国已经建立，但为了进一部提高上述制度的实施效果，我们仍然需要进一步对上述制度加以完善。4.3 全面开展营养科普工作全面普及营养知识，科学合理引导居民消费。开展多种形式、多种类型的营养培训、教育工作，充分发挥各种新闻媒体的作用，进行广泛的营养宣传教育，在城市普及营养基本知识，在农村减少营养盲。加强对中小学学生和家长的营养教育，把营养健康教育纳入中小学教育内容。开展营养公益性宣传，引导居民的食物消费方向，提高全民科学、合理膳食的水平。4.4 确保基本的粮食自给水平始终坚持自主实现粮食安全的战略，确保粮食自给水平。尽管通过国际粮食市场在一定程度上有可能平抑一国国内的食物供应波动，但通过贸易方式能否完全实现国内的粮食安全，在很大程度上还取决于这个国家的人口数量。相对中国而言，新加坡只能算是小国，因此其食物进口数量并不会引起国际粮食市场供应及价格大幅度波动。中国则不然，作为农产品生产和消费大国，中国的粮食供给不可能像新加坡那样完全依赖国际市场。满足国内需求主要还要依靠我国自给，国际市场最多是为中国的粮食供需缺口拾遗补缺。参考文献1 董正华，袁卫东.现代化进程中的东亚城市农业.战略与管理，1999，2：55-61.2 FAO，1998：Chanter 1：Food Security：The Conceptual Framework. Implication of Economic Policy for Food Security：A Training Manual.http：//docrep/004/x3936e/X3936E03.htm3 陈铭.东南亚的发展战略、农业政策和农业发展.南洋资料译丛，1999，1：1-7.4 李光耀.经济腾飞路：李光耀回忆录：1965-2000.北京：外文出版社，2001.5 Iris Tan.Feeding ASEANs P