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国家食安办的问题与出路王贵松中国人民大学法学院 上传时间:2011-10-9浏览次数:1164字体大小：大 中 小 食品安全的监管体制问题一直饱受诟病，体制不顺就难见监管的成效。自2004年开始，根据国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，确立了“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，由农业部、质检总局、工商总局、卫生部分别对农产品生产环节、食品加工环节、食品流通环节和餐饮业和集体食堂等消费环节进行监管，形成了多部门齐抓共管的食品安全监管体制。这一监管体制在2009年食品安全法中以法律的形式确定下来。为了更好地协调各部门之间的关系，食品安全法设立了“国务院食品安全委员会”（以下简称为食安委），这在当时被誉为一大创举。2010年又给食安委设置了“国务院食品安全委员会办公室”（以下简称为国家食安办）。此后，国家食安办开始履行职责。但其履职的效果却并不理想，并未形成预期的良好效应。究其原因，还是在于国家食安办的设置本身违反了组织法的基本原理，甚至有违法之嫌。 这里要从食安委说起。食安委的设置是在食品安全法（草案）的第四次审议中、也就是最后一次审议才出现的。因为有的全国人大常委会委员建议，“应在现有分段监管体制的基础上, 由国务院设立食品安全委员会, 以加强对各有关监管部门的协调、指导。对此, 国务院作了认真研究后提出, 国务院设立食品安全委员会, 作为高层次的议事协调机构, 协调、指导食品安全监管工作”（全国人民代表大会常务委员会公报2009年第2期，第183页）。在四审稿的审议过程中，有的常委会委员还“建议对食品安全委员会的性质和职责予以明确规定”。但全国人大法律委员会经同教科文卫委员会、国务院法制办、卫生部研究认为，国务院正在研究制定食品安全法实施条例，“将对其工作职责予以具体规定，本法可以不作规定”（全国人民代表大会常务委员会公报2009年第2期，第186页）。所以，食安委在食品安全法中只有一款内容，即第4条第1款，“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。但事实上，国务院随即公布的食品安全法实施条例对食安委只字未提。一部法律设置了一个机构，却对其性质、职权等未作任何规定，这是十分罕见的。而食品安全法第4条第2款规定了卫生部“承担食品安全综合协调职责”，食安委的设置即有叠床架屋之嫌。法律对于两者的关系也是未置一词。由此可以推断，食安委系仓促上马，缺乏充分论证，只是面对食品安全严峻局面的安心之举。 当然，正如有的全国人大常委会委员所言，“在食品安全实施分段监管体制的基础上，增加规定国务院设立食品安全委员会是必要的”（全国人民代表大会常务委员会公报2009年第2期，第186页）。2010年2月6日，国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知（国发20106号）正式发布，将食安委定位于“国务院食品安全工作的高层次议事协调机构”，其主要职责是“分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任”。同时规定，国务院食安委设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。2010年12月6日，中央编办印发关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知（中央编办发2010202号）正式印发，确定了国家食安办的主要职责： 组织贯彻落实国务院关于食品安全工作方针政策，组织开展重大食品安全问题的调查研究，并提出政策建议；组织拟订国家食品安全规划，并协调推进实施；承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务，推动健全协调联动机制、完善综合监管制度，指导地方食品安全综合协调机构开展相关工作；督促检查食品安全法律法规和国务院食品安全委员会决策部署的贯彻执行情况；督促检查国务院有关部门和省级人民政府履行食品安全监管职责，并负责考核评价；指导完善食品安全隐患排查治理机制，组织开展食品安全重大整顿治理和联合检查行动；推动食品安全应急体系和能力建设，组织拟订国家食品安全事故应急预案，监督、指导、协调重大食品安全事故处置及责任调查处理工作；规范指导食品安全信息工作，组织协调食品安全宣传、培训工作，开展有关食品安全国际交流与合作；承办国务院食品安全委员会的会议、文电等日常工作；承办国务院食品安全委员会交办的其他事项。 国务院食品安全委员会办公室不取代相关部门在食品安全管理方面的职责，相关部门根据各自职责分工开展工作。 这里且以综合协调为例来分析一下国家食安办所带来的问题。根据编办的规定，国家食安办“承办国务院食品安全委员会交办的综合协调任务，推动健全协调联动机制、完善综合监管制度”，“监督、指导、协调重大食品安全事故处置及责任调查处理工作”。这一职权如何与卫生部的综合协调职责相区分呢？ 2011年3月中旬，瘦肉精猪肉曝光，农业部迅速介入，组织督导查处。因为涉及多部门的监管，卫生部也迅速组织综合协调。不料，国家食安办在一天之后也介入其中，联合七个部门，组成了国务院联合工作组。这时，卫生部就只能将之前收集来相关信息转交食安办，综合协调转由食安办实施。据悉，这是国家食安办成立以来办理的首个案件。最终的效果固然差强人意，但引发的问题是：一旦事故发生，究竟由谁来负责综合协调？现在两者都可以主动介入，如果卫生部介入在前，食安办随后介入，实践中的做法是卫生部将职权转交食安办行使；如果食安办不介入，则由卫生部组织协调。食安办囿于人员、信息渠道等的限制，第一时间介入的可能性微乎其微。在卫生部观望之时、移交有关材料之际，就可能已经延误良机，造成不必要的损害。 国家级议事协调机构设置办公室的并不少见，但除了南水北调工程建设委员会、三峡工程建设委员会以外，均设在直接相关的某一部委。而国家食安办没有不挂靠任何单位，独立成为食安委的办事机构。本来应为虚体的机构却实体化，这与议事协调机构的协调性质有所出入。如果再进一步办理实际案件、综合协调查处，则与“高层次议事协调机构”的高层次地位有所出入，也与编办所说的“不取代相关部门在食品安全管理方面的职责”相矛盾。 从法律的角度来说，同样的职权不能赋予两个不同的机构，否则会产生权力的冲突（或推诿塞责或争权夺利）、人财物资源的浪费，最后遭殃的还是消费者。食安委及其食安办的设置固然显示了中央对食品安全的重视，但其职权的配置和行使不能违背政府权力的一般规律。食品安全法明确将“食品安全综合协调职责”赋予卫生部，如果食安委再行使这一职权，将会违背权力配置的基本要求。虽然“综合协调”的事项可能有理解上的分歧，但从食品安全法的规定来说，这一职权明确授予了卫生部，明示其一，即排斥其他。那么，连食安委都没有具体事项的综合协调职权，更何况食安委下属的办公室呢？ 相反，在地方上，食安办的设置和职权就灵活得多。因为食品安全法第5条仅仅规定地方政府“统一负责、领导、组织、协调”食品安全监督管理工作，而没有具体到某一部门如何履行职责，也没有将中央层面的分段管理体制简单地复制到地方层面。这种设计在制定食品安全法也是有考虑的，也为地方政府的改革留下了空间。 目前，地方政府设置的食品安全委员会办公室大致有如下三种类型：第一，食安委设立食安办，挂靠卫生行政部门，由政府副秘书长兼任办公室主任，例如广东省。第二，食安委设立食安办，食安办设在食品药品监管局，由食品药品监管局局长兼任办公室主任，例如浙江省。第三，食安办既是食安委的常设办事机构，也是政府的工作部门，负责食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故,承担食品安全委员会的日常工作，例如长沙市。 应当说，三种类型各有特色，第一种和第二种较为相似，比较符合食安委的办公室的定位，都是在现有格局下尽量整合有关部门的力量实施监管。相对而言，第二种设置更有利于几方关系的协调和监管工作的有效开展。第三种做法较为特别，它将食安办真正地实体化，成为政府的一个工作部门，如此，即便赋予其实际监管职权，也无障碍。第三种做法可以成为食品安全监管新模式的积极探索。应当说，这三种类型的设置都是合法的，既合乎食品安全法，也合乎地方组织法。 反观国家食安办，在法律已明确规定分段监管、卫生部综合协调的情况下，仍然在积极作为，似乎要朝着实权化方向迈进，这是没有法律依据的，甚至是违反法律的。虽然食品安全法有一条极其诡异、十分不妥当的授权，即“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”（第103条），但也不意味着国务院可以随意调整食品安全法这一法律所设定的监管体制，更不意味着国务院的职能部门有权进行调整。在国务院已经通过国发20106号令的形式具体化食品安全法第4条第1款的规定之后，食安委（系由隶属于国务院的编办明确职责）就应为履行“高层次”的议事协调职责而努力，而不能做那些具体的监管、具体案件的协调工作。国家食安办作为食安委的办公室，自应恪守本分，实权化实在于法无据，而且徒增纷