科学发展观与土地资源节约和集约利用.doc

科学发展观与土地资源节约和集约利用-北京土地资源节约和集约利用研讨会综述许 坚（中国土地学会 北京 100035）摘要：本文介绍了北京土地资源节约和集约利用研讨会的主要观点，内容涉及生态环境保护、城市土地开发、3S技术应用和土地利用总体规划修编等问题。关键词：生态环境保护；节约集约利用；城市土地；3S技术；规划为配合中国科协2005年学术年会及北京市土地利用总体规划修编工作的全面展开，北京土地学会于2005年4月28日举办了“科学发展观与土地资源节约和集约利用研讨会”，40余名专家学者出席。来自中国土地勘测规划院、北京国土资源局、北京师范大学、中国农业大学等单位的专家教授，分别就生态环境保护、城市土地开发、3S技术应用和土地利用总体规划修编等问题做了专题发言。现将主要观点综述如下： 一、保护土地生态环境就是在发展生产力科学发展观要求人与自然和谐。诠释人与自然和谐的理论很多，有专家在发言中认为，保护土地生态环境就是在发展生产力。有专家从自然生产力的概念，物质资料生产的属性，土地生态系统资源等角度论证了这个问题。有专家认为，土地生态系统是生物与非生物有机结合形成的统一整体。在这个统一体中，生物与生物之间，生物与非生物之间，非生物与非生物之间，自发地发生着物质或能量从一种形式转化为另一种形式的现象，可以形象地把这种现象叫做自然再生产。而土地生态系统本身具有的这种一定量的物质或能量从一种形式转化为一定量的另一种形式的能力则叫做自然生产力。土地生态系统内部物质或能量转化的形式可划分为机械运动、物理运动、化学运动和生物运动，相应的，自然生产力可划分为机械生产力、物理生产力、化学生产力和生物生产力。生物生产力非常重要，但把自然生产力单纯看成生物生产力的观点不符合客观事实和马克思的观点，也不利于指导物质资料生产。专家认为，一切物质资料的生产都是经济再生产与自然再生产的交织：一是经济生产过程中，一定伴随着一个自然运动过程。作为农业生产，伴随的是生物运动，其他行业的生产，或是伴随着机械运动，或是伴随着物理运动、化学运动，或是同时伴随着多种自然运动形式。二是经济生产过程中所需的自然资源全来自于土地生态系统。经济生产需要各种各样的资源，有的来自于社会，叫做社会资源，有的来自于土地生态系统，叫做自然资源。三是经济生产的产品仍是土地生态系统的一个部分。通过人类的物质资料生产，对自然资源进行了加工、改造，生产出了产品，虽然各种产品现已打上了人类经济活动的印记，但仍是土地生态系统的一个组成部分。专家认为，由于生产是经济再生产与自然再生产的交织，因此，生产力就是社会生产力与自然生产力的结合。现实的生产力的发展，一方面受到社会的影响，有社会生产力的一面；另一方面受到自然的影响，有自然生产力的一面。在社会生产力水平大致相同的条件下，自然生产力的差别就成为生产力水平高低的重要因素。在一个良性循环的土地生态条件下，生产力发展水平高，在一个恶性循环的土地生态条件下，生产力水平低。生产是经济再生产与自然再生产的交织，生产力是社会生产力与自然生产力的结合，土地生态系统是一种资源，这就要求我们必须注意保护土地生态环境，维护生态平衡。有了一个良好的土地生态环境，就有了一个良好的物质、能量的自然运转过程，也就有了较高的生产能力。 二、政府应通过土地储备盘活土地资产，垄断一级土地市场有专家认为，“经营城市”是政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地、河湖等）与人文作用资本（如路、桥等市政设施和公共建筑）及相关延伸资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，走一条以城建城、以城兴城的道路。近几年来，“经营城市”已在上海、深圳、青岛等大中城市发挥了重要作用。北京的密云县和大兴区通过“经营城市”，区域经济也得到了快速发展。目前，宣武区的危旧房屋是一笔宝贵的财富，宣武区在危房改造过程中也应当走“经营城市”的道路。宣武区现有可开发用地7.33平方公里，总地价586亿元至733亿元，拆迁补偿款合计为441亿元，地价除支付拆迁补偿款外还有足够剩余可用于市政设施建设。专家认为，政府应通过土地储备盘活土地资产，垄断一级土地市场。具体操作形式是土地储备中心或区政府成立的国有资产公司向银行融资，专项用于拆迁安置居民和企业生产，完成拆迁后，再通过熟地招标和拍卖收回投资。这样做的优势：一是有利于解决危改拆迁启动资金短缺问题。目前从事危改的多数开发商都是通过各种关系向银行贷款，而银行贷款给土地储备中心或国有资产公司风险更小。二是有利于控制拆迁进度。目前宣武区大多数危改片已名花有主，但有的项目多年来一直未启动，如果改由政府运作就能加快进程。三是有利于招商引资。如果政府垄断土地一级市场，统一拆迁后再招商引资，就能够吸引有实力的开发商来开发建设。四是有利于保持社会稳定。目前开发商拆迁存在许多不规范行为，不同程度地造成了居民对危改拆迁的敌对情绪。如果改由政府统一拆迁，就容易得到居民的理解和支持。五是有利于保持住宅用地的合理比例。政府垄断一级土地市场，能够严格根据土地规划用途招商引资。如果暂时没有投资商，可将土地暂时储备起来，不会盲目扩大住宅用地的比例。六是有利于国有资产保值增值。七是有利于开发建设后的城市管理。政府通过土地储备垄断一级土地市场，可以明确与开发商之间的经济利益关系，使各项基础设施按规划建设到位，为后期的城市管理打下良好的基础。政府应根据经济、社会发展的需要，通过规划控制拆迁后的土地用途，其他事情可交给市场去解决。三、土地利用总体规划实施中应注意应用现代技术有专家认为，在土地利用总体规划的编制和实施管理中，需要查清土地利用类型的面积、产权状况，需要掌握土地权属清楚、地类正确、图数一致、数据可靠的地籍信息，需要采集、储存、管理大量属性数据和矢量数据。由于这些数据之间关联复杂、时空变异性强，就需要现代技术体系的支持，否则有关工作难以开展。而遥感（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）和国际互连网 (INTERNET)技术在土地信息的获取、存贮、更新、分析、交流和应用等方面具有巨大的优势：RS发现土地变化的信息，GPS确定变化的区位，GIS汇总并分析土地信息，INTERNET传布并交流土地信息。这些技术的集成可保障土地利用总体规划的有效实施。 专家认为，通过RS可获得多光谱多时相的遥感数据；通过GIS可进行影像纠正、配准、镶嵌、多源数据融合、变化信息获取和与土地变更调查资料进行对比分析；通过GPS可引导外业实地调查，核查数据。将GPS运用于土地资源的动态监测、变更调查和土地数据管理工作中，其优点一是不要求测站之间的通视，工作的限制条件少，具有全天候观测能力，并且便于携带和操作；二是测量精度高，费用低；三是测量结果是WGS84坐标系下的三维地理数据，彼此之间相关性好，容易实现数据共享；四是测量结果经坐标变换和数据格式转换后可实现与GIS的无缝结合；五是内外业实现紧密结合，减少了不必要的中间过程。利用GIS，结合数理统计分析等方法，可以对某一地某一时段土地利用类型变化的数量特征和空间差异进行分析，找出土地利用变化的“热点”与规律，对土地利用总体规划实施状况进行监督。有专家利用GIS技术和数理统计方法，揭示了北京海淀区1993年2001年间土地利用类型的数量变化和空间变化特征，以及土地利用类型变化的幅度、速度、方向、分布特征和乡镇间的差异。研究表明：8年来海淀区土地利用年均变化率为2.1%，其中以牧草地、林地和耕地变化速度最快，年变化率分别为61.5%、21.5%和-5.6%。专家认为，可通过网络对北京市土地利用总体规划成果进行公示，网络化公示有利于建立土地规划的公众参与机制。在网络上，每个土地规划单元均可匹配相应比例尺的彩色图，可放大、缩小、拖拽，并附加相关的土地利用、地貌、气候、水资源、土壤、植被、自然保护状况等土地自然属性信息及社会属性信息。 四、北京市土地利用总体规划修编应注意耕地保护有专家认为，北京市城市总体规划（2004年2020年）提出建设“宜居城市”。“宜居城市”的基本特征是：良好的生态环境、优美的景观和文化底蕴。北京的文化底蕴是无与伦比的，但是，水土资源短缺、城市“大饼”越摊越大、生态环境与人居环境恶化等问题，是建设“宜居城市”面临的最大难题。而耕地在北京建设“宜居城市”中有不可替代的作用，同时，土地管理法和国务院2004年28号文件也都对保护耕地提出了严格要求，北京市也不能逾越。 专家认为，在北京，耕地的首要功能是生态环境功能。北京市城市绿地规划到2020年，全市林木覆盖率达到55%，森林覆盖率达到38%；城市绿地率达到44%48%。而要实现平原区的城市绿地率达到44%48%，必须将耕地视为绿地生态系统。国务院最近批准的城市规划第八章土地资源保护与利用，第78条也指出基本农田可以部分纳入绿色空间系统。耕地作为人工调控生态系统，由于接受更多的物质投入，是一个高生产性和快速物质循环的生态系统，其生物生产量比林木和草坪大得多，耕地生产过程的用水也是生态耗水，将农田作为“绿肺”深入城市腹中，对城市气体交换有比乔木更好的作用。另外，绿化隔离带政府每亩要补助1000元，而对于耕地，政府不需要或者很少需要投入大量资金去维护这些绿地。除此以外，耕地还有实施“城市组团”分隔的绿色隔离带功能，农产品生产功能，观光休闲旅游功能和景观文化功能。京师文化是在农耕文化和牧猎文化的撞击与融会下产生的，田园风光本身是一种具有历史文化底蕴的景观，它体现了当地悠久的农耕文明；耕地是不可替代和不可引进的地区性文化资源，是市民特别是广大青少年体验农民生活、农村风貌、农业生产和学习农业科技的基地。 专家认为，北京近郊应建立生态景观型的耕地保护区，这一区域耕地比例不大，而且地块零散，耕地的保护目标主要是发挥耕地的生态环境功能与景观美学功能,乃至耕地的文化教育功能于一体的都市农业生态景观区，耕地的生产功能应处于从属地位；远郊应建立高效规模农业耕地区，这一地区的耕地分布在平原（包括山间盆地平原）上，土层深厚，集