试论行政合法性原则.doc

试论行政合法性原则一、序 言直接促成本文形成的动因，乃是上海建筑时报所报道的一则行政诉讼案例：2002年7月，徐州瑞龙公司在市政府行政审批中心地震窗口领取“建设工程抗震设防要求审核申请表”时，徐州地震局认为该公司已完成主体竣工验收的泰山南路仓储式超市属重大建设工程，要求其必须对工程场地进行地震安全性评价，但瑞龙公司并不以为然。次年1月，地震局据此向瑞龙公司下达了9.9万元的行政处罚决定书，瑞龙公司认为地震局在处罚前未进行听证，也没有告知其权利，遂请求其免除处罚。地震局接到申请后又下达了听证通知书。但在听证过程中，瑞龙公司以地震局的处罚没有法律依据为由拒绝在听证笔录上签字。2003年2月，地震局就同一事实对瑞龙公司制作了第二张行政处罚决定书。但是，瑞龙公司认为早在2001年7月变更投资主体之前，原主体徐州市投资总公司已先后三次对场地进行地质勘察且三次报告均记载“本场区基本地震烈度为七度远震区”，其并未违反防震减灾法的有关规定。此时，地震局又拿出另外一份规范性文件关于印发江苏省须进行地震安全性评价的建设工程范围的通知，并认为瑞龙公司违反了防震减灾法的有关规定，给予其罚款9.9万元的行政处罚。2003年4月，瑞龙公司将地震局告上法庭，请求依法确认其适用法律错误、处罚程序违法、撤销处罚决定等。2003年7月，经庭审举证、质证，法院认为根据防震减灾法、防震减灾条例的有关规定，瑞龙公司超市工程不属于重大建设工程，而前述规范性文件通知对本案没有溯及力，对该工程不适用。据此，法院认定徐州地震局的行政处罚决定书属于适用法律错误，依法不予支持，判决地震局撤销对瑞龙公司的行政处罚决定。这是一起非常普通的行政处罚和行政诉讼案件。但是在看似平淡的案件里却隐藏着不平静的博弈。透过这种形式的博弈，我们应该看到它的实质，那就是被公认为行政法学的精神内核之一行政合法性原则。行政合法性原则与行政合理性原则一并构成行政法的基本原则。行政合法性原则是首要原则，是宪法规定的法治原则在行政管理中的体现和具体化；行政合理性原则是对行政合法性原则的补充。本文拟就行政合法性原则在思想上被确立的历史背景和行政合法性原则的基本含义略作探讨，同时通过探讨，本文试图说明目前在我国坚持行政合法性原则的重要性。二、行政合法性原则的思想滥觞政治哲学思想和法哲学理论对行政合法与否的解释和判断具有至关重要的指导意义，不同的哲学理念对行政合法性原则关注的侧重点不尽相同，因此做出的解释和评判往往相异其趣。西方政治哲学和法哲学的理念对政府行政所做的法律评判，通常因其学派的方法论以及对法的解释的不同而有异，主要区分为三大派，即： 第一，着重从价值上对行政行为合法与否进行评判的自然法思想； 第二，强调从法律形式和法律规范上对行政行为合法与否进行评判的实证法思想； 第三，主张从社会目的、社会作用和社会实效上对行政行为合法与否进行评判的社会法思想。 这三种思想对行政合法的认知，分别强调了行政行为在价值、规范和事实三个方面的合法性。了解这些观点，对我们从思想意识的高度认识并分析行政合法具有重要意义。 （一）、自然法意识中的行政合法 自然法理念以自然法(主要指道德)为评价尺度，强调理性、正义、公平、自由等内在价值，认为一切符合理性、正义要求的行为，才是合乎法律的行为，才能从法律上对行为给予肯定的积极的评价。自然法理念由来已久，从古希腊思想家开始，就奠定了自然法的思想基础。到西方资产阶级革命时期，自然法理念成为限制专制王权，建立立法、行政、司法分权体制的理论依据。这种理论对西方资产阶级革命的胜利，发挥了重要作用。 英国的政治哲学家哈林顿(16111677年)在大洋国一书中阐述了他的法治思想下的行政合法观。哈林顿认为，每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。基本法是政府的权威所系，执法的行政机构必须服从，否则共和国就会解体。也就是说，“行政官员的手既然是执行法律的力量，那么行政官员的心就必须向人民负责，保证他行政时是按照法律行事的。”应当说，近代自然法思想的真正代表之一是英国的思想家洛克(16321704年)。洛克认为，人人都应当遵守作为理性的自然法，政府行使权力要符合为社会谋幸福的自然法的要求，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应当是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使”，最终应符合自然法的要求。洛克所说的政府行使权力应符合自然法，就是要符合理性的原则和价值。自然法的效力高于制定法是自然法理念中的一个古老概念，运用在评价行政合法方面，自然法的评价必然是最高的和最后的评价。自然法理念进入19世纪后曾走向衰落，但到20世纪初，特别是第二次世界大战以后又开始复兴。自然法理念在西方的复兴，主要是对法西斯野蛮践踏人性的反拨。法西斯利用法律的授权，取得合法的司法、行政、军事等权力，并利用这种合法权力实行法西斯专政。针对这种现状，人们提出要用一种更高的准则来评价权力与行为的合法性，这种更高的准则就是自然法理念所倡导的理性与正义准则。 西方复兴自然法理念代表之一的法国的马利旦(18821973年)认为，人类虽然受制于人类法，但是还必须服从一项更好的诫律，这就是自然法。自然法是政府行动的准则，是行为正当与否的分界线，是有关人的行动的理想秩序，是行动合适与不合适、正当与不正当的一个分水岭。用这种观点来检验行政行为，评判其合法与否，可以得出这样的结论：在自然法理念中，自然法是评价行政行为合法与非法的最终尺度；法官可以根据他本人具有的向然法理性知识，宣布任何行政机关制定的法律不是法律，不具有法律效力；哪里有政府官员的活动，哪里就可能出现专断的决定，因此，自然法是使每个人对政府专断行为进行防范的充分保证。上述这些学者从不同的角度直接或间接地指出了自然法作为正义、理性或道德规则对行为合法与否的最高评价作用，强调自然法是政府和其他主体实施行为时应当考虑或遵守的高于实在法的根本准则。 （二）、实证法意识中的行政合法 实证法思想主张用实证的方法研究法律，实际上是如何将法自身和法应当怎样二者区分开来，着重分析法概念；根据逻辑推理来寻求可行的法；否认道德判断有可能建立在观察和理性证明的基础上。 英国哲学家休谟(17111776年)指出，人类钻研知识的领域分为两种：一种是事实的领域，只关心事情的真相是怎么样，它的命题不是真的便是假的，此外的知识领域则属于应然的范畴，即事情应该怎么样。实证法理念主张，要把实际的法和应当的法分离，存在的只有实在法而没有自然法。 法是怎样的是一回事，法的善恶又是另一回事，从这种基本思想和立场出发，美籍奥地利法学家汉斯凯尔逊(18811973年)以他的纯粹法学理论来分析行政行为的合法与否。在凯尔逊看来，行政是一般规范(立法权力所创立的宪法与法律)的执行，一般规范存在于法律秩序中，法律秩序是规范体系存在的外在形式，每一项政府条例或法令必须以符合一项法规为其合法性的依据，一项法规的合法性决定于它能否符合宪法的相应规定，宪法又必须符合立于法律秩序顶端的基本规范。凯尔逊认为，无论是新的基本规范或者任何其他规范，都不是出于它的内容而获得合法性的。规范是合法的，因为它是被假设为合法的，没有这一假设就没有人类行为能够被说成是合法行为。政府的基本属性是合法性，它的权威只有在这样一个限度内才是合法的和有约束力的，即它要遵照那些构成法律秩序的规范行事。政府行为只要是符合法律规范的，就是合法的行为。 英国牛津大学的法理学家拉茨认为，每一个法律制度必然有规范作用；也只有规范性的法的规定才有规范的作用，而且它们的作用是由它们所属的规范种类决定的。法律规范是包括行政行为在内的一定作为或不作为的理由，同时也提供了评价行为的标准，根据法律规范，可以判断一定的作为或不作为有效或无效，正确或错误。 从行政方面来看，也只有经过法律规范的评判，才能确定行政行为是否合法。所以，在实证法理念中，行政合法是指行政行为必须符合行为时实在法及其规范的规定，而一般不过问法律本身是否合乎道德等价值准则。 （三）、社会法意识中的行政合法 社会法思想主张用社会学的概念和方法研究法律现象，强调法律的社会目的、作用和实效，倾向用社会实效的标准来评价法律的作用和行为的价值，更注重法律运作当中对行为的控制与评判。法国的狄骥(18591928年)以社会连带关系的学说为其理论基础，把法律分为客观法和实在法，认为客观法是人类在一定的社会生活中必须遵循的一种行为规则，“这些规则的总体形成客观法，因此客观法是整个人类社会所固有的；只要人类社会存在，客观法就存在”，它适用于一切自觉的个人和社会集团的成员，实在法则是客观法的表述和确认，人们的行为合法，不仅要符合实在法，更重要的是要符合客观法。狄骥认为，一切法都是国家法，一切国家都是一种法治的国家，国家权力(包括行政权力)的对象和范围由法来规定，受法的限制。正像个人要服从法一样，作为人格化了的国家也同样要服从法。政府以实现法为目的。它受法的约束，尽量以其权力所及来确保法律的统治，因此政府的一切活动应当服从法并且是合法之法。 德国著名社会学家韦伯(18641920年)以法律统治来作为分析和衡量权力合法性的标准，认为要承认政府行动的合法性，其权力必须来源于抽象的、包罗万象的规则体系所构成的法律秩序。实行法律统治是行政合法的理想类型，在这种类型中，法律秩序被接受的根据，是它反映了社会的常识，在这个范围内，公民的个人目标才能实现。韦伯明确指出，在法律统治的形式下，法律表现为其自身的合理性，这是毋需道德或政治价值支持的，法律自身的系统逻辑结构使它具有合理性。法律仅仅是因为它是合理的规则体系才被承认的，行政权力必须服从法律的理由正在于此，行政合法的根本依据和标准也在于此。由此可以看出，韦伯所认为的行政合法，是主张在法治的前提下，通过对权力合法性及法律合理性的认同，来建立依法行政的机制。在这种机制中，行政合法既是法治的必然要求，又是权力合法性的具体体现。 持有社会法意识的学者探讨了合法性以及权力合法、行政合法等问题，表明了行政合法这一命题不仅在行政法学和宪法学中是一个重要问题，而且在法理学和政治哲学领域也是一个众说纷纭、复杂多变的问题。正因为如此，更需要从意识的高度来认识和探求行政合法的法哲学基础，把它首先当作一个理论原则问题加以研究。 三、行政合法性原则的基本含义在任何一个法治国家里，在依法行政的大前提下，政府行政必须合法，这是依法行政的题中应有之义。换言之，“法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。”因此，行政合法性原则亦称为依法行政原则。在这里，我们不妨把行政合法简单地解析为权力来源合法和权力行使合法，同时，按照实体与程序的二分法，行政合法还应当包括实体合法与程序合法。此外，根据行政诉讼法第五条的规定，法院还要对政府行政的合法与否进行审查，虽然这是一个一旦政府实施不合法行政时如何追究其责任的问题，但是，我们也应将其纳入行政合法的范畴之内。（一）、权力来源合法和权力行使合法1、任何行政职权都必须基于法律的授予方能存在。行政机关的权力即职权，是由法律规定并授予的，换言之，行政机关的职权并非行政机关本身所固有的，而是人民通过法律授予的，行政机关必须基于法律而取得行政职权，违法取得的行政职权不能构成合法行政的基础。在我国，行政机关合法取得行政职权通常有两条途径：一是由宪法、法律和法规设定；二是由有权机关依宪法、法律和法规规定授予。行政职权自国家权力当中分离出来以后，必然要进行职权划分。行政职权是有限的，行政机关之间以及行政机关与其他国家机关之间必须就地域管辖、时间管辖和事项管辖三个主要权限依据法律划分，任何行政机关实施超越法律规定的权限的行为都是不合法的。另外，当代社会中，社会事物日趋复杂，行政机关在行使职权时可能存在比其他组织行使相同职权消耗更多的行政资源，面对具有新技术性质的繁杂的行政事务，法律必须作出让步，将许多具体行政行为交由行政机关委托的社会组织实施，这些组织与行政机关的关系是一种代理关系，他们以行政机关的名义活动，在行政机关通过法律委托的范围内行使职权。法定权限不允许被突破，这是行政合法的前提要求。2、任何行政职权的行使都应依据法律。这里的“法律”是指狭义的法律，即宪法和法律，“但根据法律并经法律授权所制定的与法律保持一致的法规、规章，当然也应该是依法行政的依据。”合法性原则要求行政机关行使行政职权不得与法律相抵触，这种抵触既包括实体抵触，也包括程序抵触。行政机关在行使职权时必须要有法律依据并受到法律的严格制约。我们认为“没有法律就没有行政”这个判断用在这里是合适的，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。一般来说，行使行政职权合法即行政行为合法，是指权力来源合法的行政机关实施的符合法律要求的能够引起法律效果的作为与不作为。所谓作为，是行政机关用积极的行政活动去实施法律所要求或允许的行为。如，建筑法第八条规定，建设行政主管部门应当自收到申请之日起15日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。“颁发施工许可证”就是法律所要求的具有行政许可性质的的行政作为。所谓不作为，是行政机关消极地不予实施法律所要求的行政管理的行为或“消极地”不予实施法律所禁止的行为。行政不作为有两种形态，一是以不履行法定义务为必要条件，可构成违法的不作为；二是以某些特殊情况为必要条件可构成合法的不作为，即为使法律所保护的社会利益免遭损害，在受到外力强制的情况下不为法律所禁止的行为，如保密员在生命受到严重威胁时，仍然忠于职守不泄露国家机密的不作为，再如下级行政机关工作人员拒不执行上级行政机关明显严重违法的命令的不作为。对于不作为的行政行为来说，能否产生积极的行政法律效果至关重要，这是不作为的合法行政行为可以成立的关键。如前所述，只有在特殊情况下的行政不作为才会产生合法的行政法律效果。（二）、实体合法与程序合法1、实体合法即要求行政行为的内容合法，它是由事实真实存在和适用法律正确两个方面组成的。行政行为所依据的事实是否真实存在，证据是否充分，这是实体合法与否的重要标准。行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为两类。在具体行政行为中，只有当行政机关认定的事实真实存在，行政机关的具体行政行为才具有合法性基础，否则具体行政行为必然是违法的。对直接处分私人权益的具体行政行为而言，事实存在和充分证据是合法性的一个不可或缺的因素，许多法律适用错误皆由对事实存在定性错误或忽略了有关事实情节所致。2、程序合法即行政行为必须依照法定程序进行，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述和申辩等。程序合法有其深厚的法哲学基础，它起源于英国古老的自然正义原则。程序合法主要是针对行政机关的提出的规范和要求。依照法律确定的方式、步骤和期限实施行政行为是依法行政的重要保障。违反法定程序，无论是否损害相对人的合法权益，都将导致行政行为的不合法。程序合法正是正确行使行政权力的基本保障。没有合法程序作为保障，可以说实体的权利义务是无法实现的。程序与实体是紧密相连的，实体是内容，程序是形式，是为实体服务的。历史上，我国是一个重实体而轻程序的国家，法律几乎很少针对行政权力的行使规定具体的严格的程序，而且在某些行政领导的意识当中，“目的就是一切，手段无所谓”的陈旧观念长期作祟，从本文引言列举的案例可以看出，对较大数额的罚款，没有告知相对人具有听证的权利，这说明行政机关还没有完全树立程序合法意识。我国目前对具体行政行为设定的程序主要有表明身份制度、告知制度、说明理由制度、回避制度、合议制度、听证制度、审执分离制度、复议制度和司法审查制度等等。我们之所以要强调行政程序合法，目的就是要在实施具体行政行为过程中对行政职权加以严格监督和有效制约，使之不被滥用，切实保护公民的合法权益。有人说，现代行政就是程序行政，从程序合法的角度看，我们认为这句话不无道理。（三）、合法性审查原则根据宪法原理，在人民主权原则下，国家的一切权力属于人民，人民通过代议制（在我国，人民代表大会是民主代议机构）以立法的形式授予政府行政权力。但是问题是，政府行使权力即实施行政行为的合法性究竟由谁予以判断呢？既然过去宣扬的人民的政府与人民意志同一、利益同一从而人民没有必要去起诉政府的说教早已被实际生活的事实所粉碎，既然过去寄希望于行政机关自律的做法证明并非完全有效，那么，唯一可能的出路就是学习引进西方“民告官”的司法审查制度。只有这样，合法性才能落到实处所谓合法性审查，就是指法院审查被诉具体行政行为适用法律依据是否合法，和该具体行政行为据以作出的具体事实认定是否合法，也就是审查具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限进行。对具体行政行为进行合法性审查是行政合法性原则在司法审查中的具体运用，这也是对行政机关实施的具体行政行为是否合法的问题予以强有力的法律监督。在依法行政的前提下，作为一个法治政府，它有义务带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯，如果其行政行为侵犯公民的合法权益，则应依法承担法律责任。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。我国于1989年制定了行政诉讼法，通过法院对行政机关实施的具体行政行为合法与否进行审查。对行政机关来说，行政诉讼是从监督的角度促进依法行政的制度。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准，正如本文引言所举的案例，对主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序的具体行政行为，法院可以判决撤销或部分撤销已作出的行政决定。综上所述，行政合法的基本含义是指行政的主体、行为、目的、内容、程序必须符合法律规范、法律原则或法律精神，同时必须接受司法方面予以确认的合法性。在我国，行政合法也可以作为狭义的概念来理解，即特指行政行为符合我国法律规范的规定，即为一种合法行为。四、在我国行政合法性为什么是重要的？在我国，确定行政法的原则存在一个特别的困难：中国是一个没有法治传统、没有宪政传统的国家，因此，我们既没有一套现成的宪法原则可以直接拿来阐发也不能从中国的法律文化传统中直接开出方子来。就像行政法这个概念这个事物是舶来品一样，中国行政法的原则也是在学习借鉴西方法律文明的基础上确定的。而且，多年来行政法学界对行政法基本原则的各种主张繁多，胡建淼教授曾作过一项较为细致的统计，列举的基本原则多达27种。直到20世纪80年代中期，才有学者提出将行政法治原则作为行政法的基本原则，并开始对行政合法性原则进行系统论证。这说明我国在行政法治传统阙如的历史背景下，对行政合法一直重视和研究不够。这里主要是由于人们普遍认为行为是为目的服务的手段，为了实现一个良好的目的，可以采用各种有效的手段且不论这种手段是否合法或有法可依。这种认识导致两个错误：一是行政行为不仅仅是一种手段，它同时也是政治合法性（即统治本身）的主要体现和主要内容，即目的本身；二是良好的目的并不能证明手段的合法与正当。目前，我国已经加入WTO，那么，今后我国各级政府行将实施的大量的行政行为合法与否，将受到空前的巨大的挑战。为此，我们必须具有紧迫感，必须充分认识到行政合法的重要性。第一，如前所述，在行政法治阙如的背景下，行政人员尤其是行政官员头脑中存在的“政府行为当然合法”的观念始终挥之不去。在他们看来，只要是政府行为，无论是规章或文件，还是领导的指示和要求，只要实施了行政行为就只能被执行，既不能讨论，也不容质疑。至于这些行政行为是否合乎程序、是否合乎法律规范的规定，是否合乎行政的目的即满足人民的愿望和利益，几乎不是行政行为实施者所考虑的问题。因为这些行为既然是行政行为，那么，它就“当然合法”，且不论有无法律依据和正当程序。在我国，这种意识不但存在着深厚的思想基础和现实环境，而且还有着诸多潜意识的支持条件。因此，我们必须提出行政合法的重要性，并通过法律对行政合法予以监督。第二，行政合法要件要求行政行为必须合法。前面我们阐述了行政行为是基于法律授予的行政职权而实施的一种公权行为。但在现实当中，行政行为的实施者行政机关并非当然的公共利益代表，行政机关始终存在两种身份：一是公共利益的代表；二是利益集团的代表，这里主要是指地方利益、部门利益和本单位利益。我们认为在两种身份之外，甚至还存在第三种身份即个人利益的代表，这是一种利用行政职权与满足个人利益之间进行交易的极端典型。这里只有第一种身份才是行政职权所必须具备的。只有行政行为合法才能保证行政主体代表公共利益。表面上看，这里似乎陷入了“同义反复”的怪圈（合法性公共利益；公共利益合法性），其实不然，因为公共利益的认定缺乏客观的具体标准，但行政合法却可以依据法律规定。因此，只有具备行政合法性，才能够确定行政机关代表了公共利益。第三，目前我国是处于由计划经济向市场经济转型时期的发展中国家。这种转变要求行政机关在管理社会时，首先必须体现行政合法性，其次才是行政有效性问题。如果仍然按照计划经济时期依靠行政命令实施诸如无偿调拨、任意摊派、随意收费而无视行政法治的做法直接管理社会事物，那么很容易直接导致行政违法。市场经济要求最大限度地发挥市场配置资源的基础作用，只有当“市场失灵”时或在“公共物品”的生产领域，行政机关方能介入。这也是“有限政府”的“有限”之意，其实质就是向行政机关提出行政合法的要求，切实体现“没有法律就没有行政”的法旨。第四，行政合法是提高政府行政效率的前提。从组织管理的角度讲，政府的行政效率取决于两个因素，即被管理者的赞同和自身良好的管理。一个切实可行并有效的行政行为必须以民众的广泛接受为基础，而相当数量的不满和反对不但会使这一行为的合法性遭到质疑，而且也给政府行政行为的最后落实带来了大量增长的成本，其有效性也就必然受到削弱。实践已经证明，越是能为群众所充分理解和支持的行政行为，其效率也就越高。实践还同时证明，这种效率的取得是建立在行政合法的基础之上的。第五，政治合法性需要由政府行政合法性来提供支持。发展中国家的政治合法性主要是依靠政府的绩效，尤其是社会经济方面的绩效。然而经济发展有其自身的规律，不可能永远保持经济的高速增长，而且社会经济发展的成果也不会在全体公民中得到平均分配，既有所得较多，也有所得较少，甚至有一部分人是负所得，生活水平呈下降趋势。这就对仅仅以社会经济绩效为基础的政治合法性提出了问题，即合法性仅靠人民生活水平不断提高而获得的“特定支持”是远远不够的，还必须依靠“散布性支持”，即社会成员相信政府当局和法规典章符合自己的政治道义原则和是非观念。这种支持之所以有力量，是由于它不随任何特定诱因或经济分配而变化。在现代社会，政府要寻求这种支持，仅仅依靠意识形态的宣传灌输，其作用显然是微乎其微的。我们认为，一个理性的政府必须自始至终地依靠行政合法，才能使社会公众逐渐建立起这种信任。综上，我们认为行政合法是目前我国各级政府亟待正视和解决的问题。首先是某些行政领导头脑中根深蒂固的“政府行为天然合法”的错误观念必须得到纠正，否则，这对行政行为十分容易产生负面导向。其次是行政合法在我国政治学、行政学领域基本上没有引起重视，这有待今后加强研究。最后是政府在实施行政行为之前，必须充分认识到行政合法的重要性，用合法性原则来指导、约束行政行为。恩格斯曾对启蒙运动时代的理性张扬这样评论道：那时“一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利。”作为一种规范和约束，我们认为一切政府行为同样要在合法性面前为自己的存在作辩护或者放弃自己的权利。政府的权力决不容许被轻率地行使，在现代社会，必须有一种超出权力之上的法律约束力，必须用一种必要的程序来规范权力的行使。五、结 语对于一门独立的部门法学来说，基本原则的归纳和论证是十分重要的，以上便是我们对行政法基本原则的首要原则合法性原则进行的思考。尽管对行政合法与法律思想的关系问题，我们论述得仍然不很到位，但是我们坚持认为在一个没有行政法治传统的国度里，要弄清楚行政合法的来龙去脉，不深入到法律思想史是不可想象的。从人类思想发展的角度看，昨天就是今天的一部分，当我们进入21世纪的时候，我们没有理由将昨天的法律思想排除出去，何况没有思想史的知识基础，对行政合法的认识肯定是要欠缺一定的深度的。关于行政合法基本含义的应然模式，我们以为是以宪法和法律为准绳，既注重法律规范的内在价值，又注重它的社会效果，客观、公正、全面地确定行政合法的标准和范围，谨慎地依法适用由法律规范所代表和确认的这些标准，把行政合法的社会认同定位于思想价值、法律规范及实效制约的有机统一之中。 行政合法应然模式的实现，当然要受制于一定的条件。这些条件主要包括：1、有完备的行政法律体系，这种体系能为评判行政合法与否提供应有尽有的法律规范标准；2、法律规范作为评判行政合法与否的标准，其自身应当符合现代社会的价值取向；3、行政主体设置较为科学、合理，其自身应具有依法行政所要求的基本素质；4、有公正、完善的司法审查系统，能够依法对行政合法与否做出独立判断。显然，在我国要达到行政合法的应然模式，需要结合本国国情予以发展，并有一个渐进的过程。目前对行政合法的理解还只能着眼于从人治向法治过渡的基本