食品工业“十二五”发展规划与食品质量安全研究.doc

食品工业“十二五”发展规划与食品质量安全研究 收稿日期 基金项目：国家社会科学规划项目“不同食品安全监管体制的效率比较”（09BJY084）吕志轩 作者简介：吕志轩（1978.4），男，山东微山人，副教授，博士，主要从事食品质量安全研究。（德州学院经济管理系，山东 德州 253023）摘 要：食品工业“十二五”发展规划分析了我国食品质量安全的现状、问题与面临的形势，提出了我国食品质量安全“十二五”发展目标与主要任务。“十二五”期间，食品质量安全研究应重点围绕食品重点行业产业政策与行业准入制度、食品安全监管体制机制、食品标准体系、检（监）测能力、食品召回及退市制度、企业食品安全主体责任六个方面展开。关键词：食品工业；“十二五”发展规划；食品质量安全食品工业“十二五”发展规划（以下简称规划）指出，食品工业承担着为我国13亿人提供安全放心、营养健康食品的重任，是国民经济支柱产业和保障民生的基础性产业。1 “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，食品工业在该时期的主要任务之一就是强化食品质量安全。本文拟在解读规划的基础上，结合国内外研究现状，尝试提出“十二五”期间食品质量安全研究的主要内容和预期目标。一、我国食品质量安全的现状、问题与面临的形势（一）我国食品质量安全的现状党中央、国务院高度重视食品安全工作，国务院成立了食品安全委员会及其办公室，加强了对食品安全的组织领导。在各地区、各有关部门和全社会的共同努力下，食品安全监管力度不断加大。尤其是2009年6月1日中华人民共和国食品安全法及其实施条例实施以来，食品安全各项工作取得了明显成效，全国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势，产品质量稳步改善，产品总体合格率不断提高。目前，23大类3800多种加工食品质量国家监督抽查批次抽样合格率由2005年的80.1%提高到2010年的94.6%，提高了14.5个百分点，出口食品合格率一直保持在99%以上。2010年，食品投诉案件34789件，较2006年下降17.4%。截止2010年底，已完善了1800余项国家标准、2500余项行业标准和7000余项地方标准及企业标准，公布新的食品安全国家标准176项，为保障食品安全奠定了良好基础。（二）我国食品质量安全存在的问题我国食品质量安全存在的主要问题是食品安全保障体系不够完善。食品安全事件时有发生，消费者对食品安全仍较担心。目前，我国食品质量标准体系尚不完善，食品卫生标准、食品质量标准、农产品质量安全标准和农药残留标准等标准体系有待进一步整合，不同行业间制定的标准在技术内容上存在交叉矛盾。技术保障能力尚难以满足食品安全监管需要，检测技术相对落后，仪器设备配置不足，部分检验设备严重老化；基层检验机构和人员数量偏少，检测能力亟需加强。食品安全监管机制还不够健全，食品安全责任追溯制度尚不完善。一些企业主体责任不落实，自律意识不强，诚信缺失。（三）食品质量安全面临的形势从国际上看，食品质量安全受到空前关注，安全保障难度加大。食品安全问题作为一个全球性的基本公共卫生问题，已经受到世界各国和国际组织的普遍重视，对食品安全投入不断增加，发达国家基本都建立了较为完善的食品安全监管体制和科学的管理模式，发展中国家食品安全保障能力也正在加强。然而，全球食品安全形势仍然不容乐观，食品产业链的全球化增加了食品安全保障难度，工业发展和环境破坏导致食品的化学危害趋于严重。受经济发展水平的制约，发展中国家和不发达国家食品安全保障能力仍然较低，每年都有大量的食源性疾病发生，不发达国家甚至每年约有220万人死于食源性腹泻，发达国家每年仍约有1/3的人感染食源性疾病，食品安全事故时有发生。保障食品安全已经成为世界各国面临的共同难题。从国内看，食品安全风险广泛存在，食品质量要求提高。食品质量安全已成为全社会高度关注的焦点。随着食品相关领域认知水平的提高，特别是检测技术和医学的发展，农药兽药残留、抗生素以及非法添加物等物质的危害性研究的深入，影响食品质量安全的风险因素不断被认知；同时新材料、新技术、新工艺的广泛应用使食品安全风险增大，使得越来越多与食品安全相关的问题时有发生，对食品安全风险分析与控制能力、检验检测技术和监管方式提出了新的要求。随着人们生活水平的提高和健康意识的增强，对食品安全与营养提出了更高要求，而食品工业在产品标准、技术设备、管理水平和行业自律等方面还有较大差距。二、我国食品质量安全“十二五”发展目标与主要任务（一）我国食品质量安全“十二五”发展目标规划指出，“十二五”期间，要把“安全、优质、营养、健康、方便”作为食品工业的发展方向，强化全产业链质量安全管理，提高食品质量，确保食品安全。到2015年，食品安全和营养水平明显提升。一是，完善食品工业标准体系，加强食品质量安全标准体系建设，制（修）订国家和行业标准1000项（预期性指标）；完善食品安全管理制度体系。二是，规模以上食品生产企业普遍推行良好操作规范（GMP），食品生产企业60%以上达到危害分析和关键控制点（HACCP）认证要求，企业普遍建立诚信管理体系（CMS）；食品质量抽检合格率达到97%以上，人民群众对食品满意度显著提高（约束性指标）。1（二）“十二五”我国强化食品质量安全的主要任务1.提高重点行业准入门槛加快制定和完善粮食、油脂、肉类、饮料、水产品、果蔬加工等重点食品行业产业政策和行业准入条件，明确食品加工企业在原料基地、生产规程、产品标准、质量控制等方面的必备条件。2.健全食品安全监管体制机制按照“十二五”期间国家食品安全监管体系规划（2011-2015）要求，建立健全符合我国国情的食品安全监管体制机制，明晰食品安全监管部门职责，堵塞监管漏洞，形成监管合力，实现全程监管和无缝衔接。落实地方政府责任，加强部门间、地方间的协调联动，加大投入力度，优化整合资源，提高监管能力。3.完善食品标准体系加快制（修）订食品安全标准和相关标准，健全食品加工技术标准体系，重点制修订食品添加剂、方便食品、肉制品、乳制品、饮料等行业标准，完善食品安全标准、基础通用标准、重点产品标准和检测方法标准。加强对国际标准的参与程度及对相关国家标准的追踪研究。4.加强检（监）测能力建设逐步实现关键检测设备国产化，着力推进产品质量与食品安全监控中心和实验室的建设。督促企业增加原料检验、生产过程动态监测、产品出厂检测等先进检验设备配置，完善企业内部质量控制、监测系统和食品质量可追溯体系。加强监管部门的检验检测能力，严格食品检验机构资质认定，提升国家及省、市、县各级食品监测机构的检验设备水平，加强队伍能力建设。5.健全食品召回及退市制度建立和完善不符合食品安全标准和超过保质期的食品主动召回、责令召回及退市制度，明确食品召回范围、召回级别、召回处置等具体规定，使食品召回及退市制度切实可行。健全食品质量安全申诉投诉处理制度，加强申诉投诉处理管理。6.落实企业食品安全主体责任完善企业内部质量控制、监测系统，重点加强农药残留、重金属、真菌毒素、微生物等项目检测，建立食品质量可追溯体系。健全食品质量安全投诉管理制度、不合格产品追溯制度、食品退市召回与应急处理制度。开展质量安全诚信对标达标活动，加快建立健全食品工业企业诚信管理体系，持续推进企业质量管理提升和食品安全措施改进；建立健全食品工业企业诚信信息公共服务平台，完善诚信激励和失信惩戒措施。健全食品安全监督机制，尊重消费者监督权利，保障监督渠道畅通，促进社会监督。三、食品质量安全国内外研究概述（一）重点行业产业政策与行业准入制度研究1.产业政策国内外食品产业政策研究仅限于粮食产业政策。近年来，国际上对粮食产业政策的研究主要集中在以下三个主要个方面：（1）利用粮食政策来推动粮食安全水平；（2）通过改革粮食政策来促进粮食生产；（3）粮食政策与粮食生产环境。国内对粮食产业政策的研究也可以归纳为三大类：（1）粮食产业政策遴选重点；（2）粮食产业政策演变趋势；（3）粮食产业政策绩效评价。22.行业准入制度唐晓纯（2006）对我国转基因食品市场准入制度进行了研究。她认为，为了保障转基因食品的食用安全性和营养质量，我国在不断建设和完善相关法律法规体系的基础上，对转基因食品的市场准入采取了科学和严格的规定，制定了安全评价许可证制度、标识管理制度、加工和销售许可制度、食用安全和营养质量卫生评价制度，形成了既符合我国国情又与世界接轨的安全准入特点。3何坪华、凌远云和焦金芝（2009）利用武汉市消费者的问卷调查资料，就消费者对QS标识的认知状况及其影响因素进行了实证研究。结果表明，武汉市消费者对QS标识的认知状况总体上不容乐观。影响消费者对QS标识知晓程度的主要因素是信息渠道，影响消费者对QS涵义理解程度的主要因素是购买认证产品与关注外包装标识信息的习惯以及收入水平，而对QS标识关注程度有显著影响的因素是对QS标识的信任程度、选购认证产品的习惯以及消费者对食品安全品质的重视。4（二）食品安全监管体制机制研究国内食品安全监管体制机制研究文献较多，就其内容看，大致可分为四类：（1）我国食品安全监管体制现状。5-6（2）我国食品安全监管体制存在的问题。7-11（3）国外发达国家食品安全监管体制的比较与启示。12-14（4）完善我国食品安全监管体制的对策。15-16从总体上看，国内食品安全监管体制的相关研究还不够深入，新观点、新思路不多，原则性内容多，可操作、应用性的对策少，有待于不断深化和完善，主要表现在以下三个方面：（1）食品安全监管体制机制的研究存在间断性、被动性。当国内影响面广、后果严重的食品安全事件后，研究成果就明显增多，这反映出学术研究的滞后和迟缓，不是在问题发生前就开展主动性和预防性研究，而是在问题发生后才引起重视，是一种被动式研究，缺乏常态性、持续性研究。（2）食品安全监管的多元主体协同机制的研究较薄弱。虽然研究者对“以政府为主导，非政府组织、行业协会、公众和媒体等多元主体协同”的监管机制已达成共识，但是未能对此展开深入研究，对各主体间的权责关系如何明确界定，特别是对政府系统内各主体间的协同以及政府主体与社会主体间的协同的研究都较为肤浅。（3）食品安全监管体制机制对策研究指导性、可操作性不强。研究者提出的完善我国食品安全监管体制的诸多对策比较空泛，理念、思路和原则性内容偏多，具有指导性、可操作性的对策建议偏少。（三）食品标准体系研究国内食品标准体系研究可大致分为三类：（1）我国食品标准体系的现状、问题与对策等。17-22（2）发达国家食品标准对我国食品出口的影响。23-24（3）国际标准跟踪研究。25-28（四）检（监）测能力研究许学宏、吴建坤、崔野韩（2006）分析了我国农产品检测机构能力需求的主要因素、体系发展动力与依据，提出了当前我国农产品质检体系建设必须满足农业标准化、农产品质量安全市场监管、进出口贸易、产品认证、农业环境与资源研究五方面需求，建议尽快建立与我国农业标准化发展、农产品市场监管、质量认证等相互协调的检测体系，在机构规模、人才素质、仪器装备、服务质量、管理水平等方面持续提高检测综合能力。29（五）食品召回及退市制度研究国内对于食品召回研究主要有三类：第一类是对美国、欧盟、加拿大和澳大利亚等国外发达国家食品召回制度的介绍和对比，涉及食品召回的立法、机构设置、工作程序、分类和特点等。30-31第二类是对缺陷产品召回制度的研究，主要是针对西方发达国家和国内缺陷产品召回制度进行研究，系统地研究召回制度中主体法律地位、权利与义务配置和召回处理等法律问题。32-33第三类是食品召回制度的理论研究。34（六）企业食品安全主体责任研究1.食品质量可追溯体系国外学者重点就生产者实施食品可追溯体系的成本与收益等展开了研究。35国内学者主要致力于研究食品可追溯体系的技术方法、体系设计和生产者行为的实证分析。36-402.食品工业企业诚信管理体系徐 珂、王树新（2011）主要阐述了国家食品工业企业诚信管理信息平台建设的项目背景，分析了基于物联网构建国家信息平台的可行性和前瞻性，同时，对国家信息平台的主要业务内容和物联网的主体设计结构进行了剖析，充分论证了将食品工业企业诚信管理的主体业务逻辑固化在物联网架构之上所带来的效益。413.食品安全社会监督国内有关食品安全社会监督的研究主要集中在以下三个方面：（1）食品安全社会监督存在的问题，包括监督主体问题、监督制度问题和监督内容问题；（2）食品安全社会监督存在问题的原因，包括制度原因和社会原因；（3）完善我国食品安全社会监督的对策研究，包括必要性研究和应对方案研究。42四、食品质量安全“十二五”期间主要研究内容和预期目标（一）重点行业产业政策与行业准入制度研究本方向主要运用产业组织理论研究粮食、油脂、肉类、饮料、水产品、果蔬加工等重点食品行业产业政策和行业准入条件对产品质量安全的影响，提出制定和完善上述重点食品行业产业政策的建议，明确食品加工企业在原料基地、生产规程、产品标准、质量控制等方面的必备条件。（二）健全食品安全监管体制机制研究本方向主要运用交易费用经济学、产权经济学等理论和方法，研究我国食品安全监管体制机制的绩效，提出健全符合我国国情的食品安全监管体制机制的可操作性强的政策建议；研究落实地方政府责任的方式方法、地方间和部门间的协调联动机制；评价地方政府和相关部门的监管能力，明确资源投入方向和重点，提出资源优化整合方案。（三）完善食品标准体系研究本方向重点研究食品添加剂、方便食品、肉制品、乳制品、饮料等行业标准的现状和存在问题，提出制修订上述行业标准的建议；研究食品安全标准、基础通用标准、重点产品标准和加工技术标准、检测方法标准的现状和存在问题，提出完善上述标准的建议；跟踪研究国际标准和发达国家标准的制修订情况及对我国食品工业的影响，提出完善我国食品标准体系的建议。（四）加强检（监）测能力研究本方向主要研究国产关键监测设备的生产和应用情况，分析产品质量与食品安全监控中心和实验室建设的障碍，调查与分析企业原料检验、生产过程动态监测、产品出厂检验等先进检验设备的配置情况、需求及其影响因素，研究企业推行和建立内部质量控制、监测系统和食品质量可追溯体系的问题与对策，评价监管部门的检验检测能力，为提升各级食品监测机构的检验设备水平和队伍能力提出建议，明确食品检验机构资质认定的条件、程序和方法。（五）健全食品召回及退市制度研究本方向主要研究我国不符合食品安全标准和超过保质期的食品主动召回、责令召回及退市制度的现状和问题，明确食品召回范围、召回级别、召回处置等具体规定，提出切实可行的建立和完善食品召回及退市制度的建议；分析我国食品质量安全申诉投诉处理制度与处理管理存在的问题，并提出相关建议。（六）落实企业食品安全主体责任研究本方向主要分析食品企业推行和建立内部质量控制、监测系统和食品质量可追溯体系的成本与收益；研究食品工业企业诚信管理体系和诚信信息公共服务平台建立过程中存在的问题与健全对策，重点研究诚信激励和失信惩戒措施；研究食品安全监管的多元主体间权责关系的界定、政府主体与社会主体的协同机制，提出促进食品安全社会监督的建议。参考文献：1 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