我国农村公共产品供给的路径选择.doc

我国农村公共产品供给的路径选择摘要：推进城乡基本公共服务均等化，大力提高农村公共产品供给水平，对建设社会主义新农村、构建和谐社会具有重大现实意义。本文对当前我国农村公共产品供给现状进行分析，提出适合国情的农村公共产品供给路径选择，以期能为解决农村公共产品供给困境起到一定的帮助。关键词：农村公共产品路径1.农村公共产品的界定农村公共产品是农民生产生活所共同需要的具有一定非排他性和非竟争性的产品和服务。农村公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓私人产品而言，它具有一般公共产品的基本特点，即非排他性和非竞争性。农村公共产品可细分为纯农村公共产品和准农村公共产品两大类。消费过程中具有完全的非排他性与非竞争性的产品为纯农村公共产品，如：农村环境保护、全国性水土保持、农业气象预报、病虫害防治等。而大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的，即介于纯公共产品与私人产品之间，如：农村乡村道路、农村通讯及电视网络、农村义务教育、农村医疗等。2.农村公共产品供给现状分析当前我国农村公共产品的供给状况不容乐观，主要体现在以下几个方面：2.1农村公共产品供给总量不足。过去城乡二元化发展模式实行以农哺工、重城轻乡、优先发展城市的倾斜型发展战略，造成城乡不均衡的社会利益分配格局以及与此相适应的城乡差别化的公共产品供给体制。在这种体制下，城市公共产品基本由政府生产和供给，居民免费消费纯公共物品或支付较低的费用便可以享受准公共物品。而在广大的农村地区，公共物品主要由农村基层来负责生产和提供，由于大多数农村基层单位财力有限，公共产品在广大农村供给严重不足。2.2农村公共产品供需结构失衡。农民生产生活的群体联系性不是很强，他们对公共产品的需求呈现出多样性特点，不仅需求偏好存在差异，需求状况也随着时间的发展不断发生变化。因此，政府无法用一个统一尺度来衡量农民对农村公共产品的需求程度，难以获取农民对农村公共产品需求的真实信息，难以判定农民的真正需求，进而造成公共产品供需结构的失衡。2.3农村公共产品供给责任不合理。根据财政分权理论，中央政府应负责外部效应较大的全国性公共产品的供给，地方政府则负责地方性公共产品的供给。在分税制前，农村公共产品供给是通过制度外方式（政府税收以外的各种收费、集资、罚没等）提供，分税制改革在中央和地方财力分配以及转移支付上迈出重要性的一步，但没有相应地在各级政府间合理划分财权和事权，中央把财权上收事权下放，结果出现事权和财权不平衡。各级地方政府在农村公共产品的供给上互相推卸责任，并最终落在基层政府和村民自治组织头上，实际上由农民承担。2.4农村公共产品供给自上而下的决策体制不合理。农村公共产品作为满足农村居民的消费品，主要目的是帮助农民发展生产，改善生活质量。供给效率取决于是否充分地尊重了当地居民的意愿，满足当地居民的偏好。我国农村缺乏规范的公共选择机制，农村公共产品供给不是由农民的需求决定，而是由政府和部门自上而下决策，进行强制性供给。政府出于自身的政绩和利益，往往偏爱一些投资见效快、易出政绩的短期供给项目，对于见效慢、周期长的项目缺乏供给动力。在这样的机制下，公共产品受益主体、决策主体和负担主体不能统一，不可避免地超越农村实际和经济承受能力。3.农村公共产品供给困境的解析我国现行的农村公共产品供给现状不容乐观，陷入困境，剖析其原因，主要有：第一、现行农村公共产品供给存在制度缺陷。现行农村公共产品供给体制是在人民公社时期供给制度的基础上发展而成的。人民公社制度下，农村的基本生产资料都归集体所有，农村的公共产品供给由集体统一组织和安排。由于通过税收等制度内方式筹集到的公共产品供给资金非常有限，因而造成了制度内公共产品供给严重不足。为了保证乡村两级正常运转所需的公共产品，通过制度外筹资弥补供给资金不足必不可少。当时农村的分配制度是工分制，用大量的人力成本代替所需物质和资金，能够保证必要的农村公共产品的供给。1978年家庭联产承包责任制后，农村经济得到了极大的发展，但在分散的家庭生产和经营体制下，集体经济的积累越来越少，很难组织起农民进行的公共水利工程等公共设施的建设，能够提供的公共产品也相应减少。税费改革前,乡镇政府主要通过向农民进行收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集提供公共产品所需的资金；税费改革后，特别是取消农业税后，不能再通过制度外的方式筹资，县乡在财政收入捉襟见肘的情况下，无力建设和提供新农村公共产品，而且现存的公共设施也因缺乏管护而逐渐老化失效。第二、农村公共产品供给主体失衡。现行农村公共产品供给主体在供给过程中出现了缺位错位的严重问题。主体失衡主要表现在：农村公共产品供给主体过于单一,私人部门和非营利性机构等主体的作用未能开发出来。由于农村公共产品自身具有非竞争性和非排他性的特点,加之我国经济社会发展的特点,决定了政府必然是公共产品供给主体。但在实际中,中央与地方政府在农村公共产品供给职责划分上不尽科学合理,造成了农村公共产品供给主体的混乱。西方一些发达国家的实践经验,在农村公共产品供给体系中,依据公共产品的分类和层次,构建政府、农村社区、私人部门、第三种力量(非营利性机构)四位一体的农村公共产品的供给体系。但是,我国目前由于私人部门、非营利性机构等非政府力量参与主体受到政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响,难以进入农村公共产品供给领域。第三、自上而下的政府主导型农村公共产品供给决策程序导致公共产品供给很难满足需求。我国农村公共产品的供给决策的特点一直是自上而下。这种自上而下的农村公共产品供给决策程序具有强制性和统一性特点,缺乏有效的供给需求沟通机制,因而不能反映农民对公共产品的需求和不能适应农村自身发展状况。农民在公共产品的供给决策中很难表达自己的意志,对公共资金的筹集和运作缺乏有效的监督管理。同时,在自上而下的农村公共产品行政决定机制下,政府和乡村基层组织也难以准确地体现农民在农村公共产品有效供给方面的意愿。因此,双方在供给和需求的沟通机制的开发和建设方面还很欠缺。4.适合国情的农村公共产品供给路径选择4.1加大公共财政在农村地区的覆盖面。公共财政的最典型特征就是满足整个社会的公共需要。城市和农村的所有公民理应公平地享受到公共财政阳光的普照。农村长期以来以“剪刀差”的形式支持工业和城市的发展，因此到了工业反哺农业、加大国家对农村公共产品投资力度的时候了。在城乡公共产品供给的巨大差异下，政府应将有限的财力支出向农村倾斜。具体应从以下几个方面入手：第一，增加财政对农业投入的力度，确保财政支农资金总量的稳定增长，并以立法的形式明确各级政府预算中财政支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度。第二，切实承担全国性的公共产品和纯公共产品的供给，如义务教育、计划生育、卫生防疫和水利工程建设，尤其是要支持农田基本建设、农村电网和道路等基础设施建设。第三，理顺中央与各级地方政府的公共物品供给责任，做到财权与事权的对等；建立和完善对农村基层财政的转移支付体系，规范省级以下政府地方转移支付制度，解决农村公共产品投入资金匮乏问题。4.2实现农村公共产品供给主体多元化，加快融资机制的创新。各级政府是提供农村公共产品的主体，但决不意味着只有政府才能提供，农民和其他社会成员也可以进入这一领域。据公共财政理论，依据农村公共产品的准公共产品性质，可以采用政府与市场（私人）混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益”和“量力而行”的原则，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性，即实行农村公共产品市场化发展。政府与其它主体之间的关系应是以公共利益为核心的良性互动关系，政府是农村公共产品最重要的提供者，政府应该调动其他主体的积极性和优势，最终达到高效、持续、有序增加农村公共产品的目标。这样，既可以减轻政府的压力，弥补政府的不足，又可以充分发挥其他供给主体的灵活性和积极性，有效增加农村公共产品的供给，大大降低社会运作的成本。4.3建立健全农村公共物品供给决策机制。农民是农村公共产品最直接的使用者和受益者，所以应由农民决定农村公共产品供给种类与数量。既然农村公共产品有效供给与农民的需求有直接关系，就必须改革传统的农村公共产品自上而下的决策机制，建立充分尊重农民话语权的自下而上的决策机制。要提高公共物品供给的效率必须采用科学的办法：一是要不断完善村民委员会制度和乡镇人民代表大会制度，发挥全体村民在民主决策中的主体作用，以保证农民话语权的实现。二是进一步完善和落实公共产品需求的民主表达机制，实现由自上而下的供给向自下而上的供给模式转变，让受益人直接参与到受益项目的决策过程中，从而充分反映农民对公共产品的偏好。三是通过真正的民主选举约束和干部政绩考核评价机制，使农村领导干部在农村公共物品的供给决策中真正为本地选民负责，把增进本地选民的利益放在首位，避免决策偏离农民真实需求以及政绩和形象工程的出现。参考文献：1宋延生，班保申.农村公共产品有效供给研究基于新农村