苗杰-推进新型三化协调发展的制约瓶颈和着力点.doc

推进新型“三化”协调发展的制约瓶颈和着力点苗洁作者简介：苗洁（1983），女，河南省社会科学院农村发展研究所助理研究员； 吴海峰（1957），男，河南省社会科学院农村发展研究所研究员、所长。 吴海峰摘要：在实现新型“三化”协调发展目标，完成新型“三化”协调发展任务的过程中，必须立足战略定位，着眼发展大局，正视制约瓶颈，在突出重点、突破难点的基础上，为实现新型“三化”协调发展提供着力点，走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型工业化、新型城镇化、新型农业现代化协调科学发展的新路子。关键词：新型“三化”协调；新型城镇化；新型工业化；新型农业现代化 目前我国经济发展态势整体较好，新型工业化持续推进，新型城镇化亮点纷呈，农业现代化稳步提升，但经济发展的不稳定、不确定因素仍然较多，要高起点、高水平推动新型“三化”协调发展，任重而道远。 一、推进新型“三化”协调发展的制约瓶颈由于我国人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情还未根本改变，决定了在推进新型“三化”协调发展的过程中仍会遇到许多制约瓶颈，主要表现为：城乡二元结构尚未打破、“三农”问题依然突出、城镇化水平和质量不高、产业结构调整任务艰巨、资源环境约束日益加剧等。1.城乡二元结构严重我国城乡二元结构的形成，很大程度上归因于我国的城乡二元体制。尤其在中西部地区，城乡二元结构特征非常明显。这种经济结构的存在，导致城乡之间在收入水平、生活水平、生活质量、生活环境、社会保障体系、科教文卫事业、就业、公共品供给等方面差距日益拉大，严重阻碍了经济发展与和谐社会的建设。 目前，我国城乡经济社会系统相互分隔的状况还未从根本上打破，城乡市场体制、市场主体发育不平衡、突出表现为农村市场体制、市场主体的地位及能力、农民组织化程度严重滞后，与城市相对发达的市场体系和市场主体难以对接；城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度、产权制度等方面仍然存在不公平；城乡基础设施、社会服务、文化生活和其他公共品供给等方面仍然存在较大差距。这种状况，一方面反映了城乡发展不协调的严峻现实，另一方面又严重制约了新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化的协调发展。2.“三农”问题非常突出农业、农村和农民问题，始终是关系我们党和国家前途与命运的具有全局性的根本问题，也是制约“三化”协调发展的最大症结。农业既是国民经济的基础，又是一个弱质弱势产业。当前，农民持续增收难，农业增产增效难，农村发展比较缓慢，“三农”问题比较突出，新型农业现代化发展困难重重。从农业问题来看，不少地方农业结构调整仍然是初步的、低层次的、阶段性的。农业区域化布局不明显，特色农业规模小，缺乏主导产品和支柱产业，专业化生产水平低，生产经营规模小，产业链条较短，农产品加工转化增值率不高，农业比较收益较低。从农村问题看，农村基础设施和公共服务设施，与城市还存在着相当大的差距；农业社会化服务体系尚不健全，农业信息体系、质量标准体系、农业执法体系不完善，农村专业合作组织发展落后，进入市场的能力和抵御风险的能力不强。从农民问题来看，农民持续增收难度依然较大，粮食等主要农产品的产量不会有太大增长空间，农资价格继续高位运行，大大消减粮价上涨和国家惠农政策的效应；农村富余劳动力加快转移的同时带走了农村也十分需要和紧缺的人力资源，一些地方农业生产缺人手、农村建设缺人才、抗灾救灾缺人力等“三缺”现象凸显，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等“三化”趋势明显，农村留守儿童、留守妇女、留守老人等“三留守”问题突出，加大了农业农村持续发展的难度。3.城镇化水平滞后目前，城镇化水平低，是经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点，也是新型“三化”协调发展的重要制约因素。城镇化滞后制约了消费结构升级，限制了服务业发展与新型工业化进程，也阻碍了农村富余劳动力流动，延缓了农业结构优化。以世界相近发展水平国家的城镇化水平作为参照，人均GDP达到3000美元时，城镇化率一般达到65%以上，2008年我国人均GDP超过3000美元，但城镇化率仅为47%，还存在较大的差距，2012年我国人均GDP达到了6100美元，城镇化率为52.57%，与世界平均水平大体相当。此外，城镇化质量不高的问题也越来越突出，主要表现为大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效；城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理；“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高等。 4.产业结构层次低不合理的产业结构会通过影响经济发展速度影响经济总量，进而影响人均指标，导致区域经济发展不协调。改革开放以来，我国第一产业比重大幅下降，第三产业比重显著提升，但结构性矛盾依然存在，新兴产业增长快、比重低、贡献小，传统产业比重大、增速慢、贡献弱，经济增长靠投资拉动和资源驱动特征明显。从各产业内部看，也存在一些问题。一是第一产业内部结构不尽合理，种植业所占比重较高，林、牧业所占比重偏低，农业各行业间关联度不高。二是工业生产总体来看仍然处于产业链的前端和价值链的低端，起重要支撑作用的的依然是资源型产业和传统优势产业，技术含量低、附加值低、综合利用程度低、物耗高、能耗高、污染高的“三低三高”问题突出，而带动性强、关联度高、代表当今国际产业竞争焦点的新型制造产业如电子信息、生物制药、新材料、石化深加工等相对较弱。现代产业组织体系和工业产业链向传统农业延伸存在诸多障碍，制约了工业化对农业现代化的带动与辐射。三是第三产业中传统服务业仍占主体，而现代服务业所占份额偏低。服务业发展滞后，抑制了劳动力向非农产业的转移，从而阻碍了城镇化和农业现代化的进程。5.资源环境约束加剧我国正处于经济社会发展的转型期、环境问题的高发期、资源环境矛盾的集中期，一些影响可持续发展的生态、环境、资源等问题仍然存在。在资源供给上，土地资源的严重紧缺和供应的严重不足，已经成为各地经济发展最突出的制约因素。巨大的用地需求使土地资源更加稀缺，对土地的控制将越来越严格，农业用地与工业化、城镇化用地的矛盾也会日益尖锐。在能源方面，由于经济发展过程中长期沿用粗放型“高投入、高消耗、高排放”的增长方式，各种资源利用效率普遍较低，浪费破坏现象严重，一些本来就不丰裕的资源出现需求短线，供求缺口很大，制约了经济的健康、平稳发展。在生态环境上，经济社会快速发展带来的巨大环境要素需求与环境容量不足的矛盾，成为“三化”发展的瓶颈。我国地貌类型复杂，生态环境脆弱，自然灾害频繁，加上人为的破坏和污染，目前，水生态系统部分功能失调，许多河道已丧失生态功能，部分湿地面积萎缩；一些城市大气环境容量不足，局部已超出环境容纳能力。城乡环境保护发展不平衡，农村面源污染问题日益突出，生活污水、垃圾及畜禽养殖废弃物排放量逐年增大。随着工业化、城镇化步伐的不断加快，资源环境对我国经济发展的制约和约束将更加凸显。 二、推进新型“三化”协调发展的重点难点推进新型“三化”协调发展，重点难点在于如何在实现富民强区中保持粮食农业稳定增产，如何通过转变经济发展方式实现产业优化升级，如何解决发展中的土地、资金、资源和环境的瓶颈制约，如何在新型城镇化进程中保护农民利益，如何破解新型“三化”协调发展的制度制约等。1.富民强国中实现粮食农业稳定增产一方面是稳粮保粮的重大责任，一方面是富民强国的迫切需要，如何协调好这二者的关系，是探索新型“三化”协调亟待突破的重大难题。“民以食为天”。我国是第一人口大国，农产品需求量巨大，不可能也不能寄托于国际市场，必须立足国内解决农产品供给。随着经济社会的快速发展和人们生活水平的提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全的压力越来越大。在资源环境约束加大、生产风险和市场风险提高、科技进步有限的背景下，达到这一目标是有很大难度的。而且，农业本质上是一个弱质产业、经济效益低，种粮更是贡献大收益低。要实现真正的振兴，仅仅依靠粮食和农业发展，是根本不可能的。“粮食大县、工业小县”往往都是“财政穷县”，地方政府无力改善地方发展的基础设施条件，也无力为民众提供其所需的公共服务，地方经济发展缺乏活力，农民收入过低，大量劳动力外出务工，致使人力资源等多种生产要素流失，这反过来又进一步抑制了当地经济发展。保粮食是责任，谋发展是使命。只有充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用，以新型工业化、新型城镇化带动和提升农业现代化，以新型农业现代化夯实城乡共同繁荣的基础，才能使人民走向富裕，才能真正实现富民强国的目标任务。2.新型城镇化进程中切实保护农民利益土地作为城镇化发展的空间载体发挥了不可替代的重要作用。我国的城镇化主要就是以大量征用农用土地实现的，一些地方甚至是靠经营农民的廉价土地来建设城市的。伴随着城镇化的如火如荼、大刀阔库，衍生出了一批新的社会人群失地农民，由此也产生了很多社会问题。国家出台的许多政策对城市和农村居民也是双重标准，致使在城镇化过程中涉及到的利益补偿问题也存在着显著的城乡差异。我国征地与用地实行双轨制，土地的使用具有市场经济特点，而土地的征用是按计划经济方式运作，政策是由政府一方制定，导致征地过程中强迫命令、强制拆迁的现象屡见不鲜。我国对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即失地农民在一次性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险问题。缺乏非农业工作技能的农民在被推向市场后很难找到适合的就业岗位，就成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人员，很容易被社会边缘化。这些问题不仅关系到失地农民一时的利益，还关系到新型城镇化长远的发展，是最基本的民生问题，十分敏感。如果问题处理得好不仅有利于进一步调动农民参与新型城镇化进程的积极性、主动性和创造性，有利于减少城乡贫困人口，缩小城乡差距，也有利于构建社会主义和谐社会；相反地，如果处理不好不仅可能导致这一群体贫困加剧，更为严重的是可能诱发社会不稳定。3.转变经济发展方式中实现产业升级当前，国际经济格局深刻调整，市场竞争日趋激烈，尤其是金融危机的影响依然存在，西方各国在应对国际金融危机冲击的同时，都在对本国科技和产业发展进行新的部署，转变发展方式已成为世界各国走出后金融危机影响的必然选择。长期以来，我国产业结构性矛盾突出，产业结构调整和转型升级的任务艰巨而迫切。此外，推进产业转型升级尚存在诸多薄弱环节，如一些重要领域的体制机制障碍尚需破除，工业管理机制与管理体系尚不健全，支撑产业转型升级的基础条件还不完善，资金、技术、人才等高端要素积累比较薄弱。总体上判断，我国仍然处于工业化中期加速发展阶段。产业转型升级如能加快进行，就能推动经济社会进入良性发展轨道，如果行动迟缓，不仅能源资源和生态环境承载难以支撑，而且会错失面临的重要战略机遇期，失去发展的主动权，陷于被动局面。能否抓住历史机遇、积极创造有利条件、解决突出矛盾和问题，加快推进产业转型升级，直接影响到“十二五”及未来一段时期我国经济结构调整和经济社会发展大局。4.解决资金资源和生态三大制约瓶颈一是解决资金瓶颈。新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化的推进均需要强劲的资金支撑，同步推动、协调发展更需要在薄弱环节上加大投入力度，这给国家和地方财力带来了很大的挑战。经济发展水平较好的地区，财力较为充裕，有能力投资基础设施和公共服务设施，也可以撬动社会资金进入“三化”发展的领域；而发展基础薄弱的地区，正是新型“三化”需要提速和提质的重点地区，需要大量建设资金，正所谓巧妇也难为无米之炊，没有资金的保障，新型“三化”就难以推进。二是解决资源瓶颈。新型“三化”协调发展要求各种所需资源的集约使用，但是，目前我国资源短缺与利用效率低下并存，如果不能兼顾当前需要和长远发展，切实有效的保护和利用资源，就难以保障新型“三化”发展所必需的资源供给，新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化也就难以实现科学发展、可持续发展。三是解决生态瓶颈。优良的生态环境，是人类经济社会发展的前提和保障。目前我国传统污染问题尚未根本解决，新污染问题接踵而至，突发环境事件时有发生，防范环境风险的压力持续加大。新型“三化”协调发展的基础是不以牺牲生态和环境为代价，这源自于对我国国情的清醒认识，源自于对发展规律的深刻把握，是形势所迫、发展所需，更是责任所在、使命所系。5.破解“三化”协调发展的制度障碍破解制度障碍是新型“三化”协调发展的关键点。各类制度障碍事实上造成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离。一是户籍制度障碍。尽管近年来户籍制度在历经多次改革后有所淡化，但与之相配套的就业制度与社会保障制度改革还没有得到实质推进。这使得很大一部分农村人口虽然在就业上实现了向城市产业的转移，但却不能真正转型为城镇人口。二是城乡分割的市场机制。农产品价格和农业生产资料价格非对称性造成农业增收困难，土地交易市场中农民几乎没有发言权，难以享受土地转化过程中产生的增值收益。三是城乡差别的投入机制。城市优先发展战略使得资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施上向城市倾斜，由此造成城乡各方面的差距非常明显。 如果不能破解这些制度障碍，就会进一步加剧城乡差距和区域差距。因此，必须寻求破冰之法，消除城乡二元结构壁垒和城乡有别的体制机制，带动土地、就业、教育和社会保障相关制度改革，促进“空间城镇化”向“人口城镇化”转变，统筹产城、城乡和区域协调发展，为加速推进新型“三化”提供有利保障。 三、推进新型“三化”协调发展的着力点持续探索新型“三化”协调科学发展的路子，是从根本上破解我国发展难题的必然选择，是加快转变经济发展方式的具体实践，走好这条路子，必须把握好推进新型“三化”协调发展的着力点，充分发挥新型城镇化的拉动作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用，强化新型“三化”协调的保障能力和驱动力量。1.强化新型城镇化拉动作用强化新型城镇化拉动作用，是推动经济社会可持续发展的增长点，是统筹城乡发展、破解“三农”问题的切入点，是扩内需、调结构、促转型、惠民生的关键所在。一是增强大中城市辐射带动作用。优化大、中城市布局和形态，提升交通、商务、物流、金融等服务功能，强化产业复合和经济、生态、人居功能复合。提高城市建设和管理现代化水平，加强城市基础设施建设和公共服务，完善城市功能，建设宜居宜业城市。完善各城市群联动发展机制，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，形成具有较强竞争力的开放型城市群。二是增强县域城镇承载承接作用。用现代城市的理念和标准来规划建设城镇，把有条件的县（市）发展成为中等城市，把基础较好的中心镇发展成为小城市，提高承接中心城市辐射能力和带动农村发展能力。大力发展县域经济，依托产业集聚区和专业园区，加大招商引资力度，培育主导产业，壮大产业规模，发展特色产业集群。三是增强新农村建设战略基点作用。推动农村土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、生活环境改善、公共服务健全，加快农村生产方式和农民生活方式转变。把新农村建设纳入城镇体系规划，统筹安排、合理布局。四是构建城乡一体化发展新格局。把加快新型城镇化与建设社会主义新农村结合起来，促进城乡经济协调发展和基本公共服务均等化。切实解决农民进城的就业、户籍、住房、社会保障、子女入学等问题，逐步使符合条件进城落户的农民真正转为城镇居民，享有平等权益。2.强化新型工业化主导作用新型工业化主导，就是以新型工业化支撑新型城镇化、带动新型农业现代化，真正实现“三化”协调。一是加快工业转型升级。以龙头带动、基地支撑、高端突破为着力点，大力发展高成长性产业；以精深加工、节能降耗、重组整合为着力点，运用先进适用技术和信息技术改造提升传统优势产业；以核心关键技术研发、自主技术产业化为着力点，大力发展节能环保产业和战略性新兴产业。支持老工业基地调整改造和资源型城市可持续发展。二是拓展提升服务业。大力发展生产性服务业，突出发展现代物流业，培育一批全国性、区域性和地区性物流节点城市和现代物流中心；加快发展金融业，构建多层次资本市场体系；积极发展信息服务、科技服务、服务外包和会展等业态。拓展生活性服务业领域，积极发展家政、养老、健身、社区服务等行业。三是以产业集聚区为载体推动集聚发展。抓好创业中心、研发中心、孵化中心等创新平台和服务设施建设，在引进高层次人才、设立科研机构、吸引人员创业等方面向产业集聚区予以重点倾斜。新增建设用地和环境总量指标优先向产业集聚区配置。不断强化产业集聚区的服务功能，大力发展服务型的出口代理商、技术信息中心、质量检测控制中心、信息咨询中心等机构。培育和引进龙头型、基地型企业，促进同类企业、关联企业和配套企业集聚，形成一批特色鲜明的产业集群。3.强化新型农业现代化基础作用加快推进新型农业现代化，充分发挥新型农业现代化的基础作用，既是落实科学发展观的具体实践，也是协调推进新型工业化、新型城镇化的必然要求，对于维护粮食安全、促进农业发展、实现城乡繁荣，具有重大意义。一是提升粮食综合生产能力。实行最严格的耕地保护制度，通过稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产和品质，确保粮食播种面积不减少、粮食产量不断增加。完善粮食生产支持政策和利益补偿机制，探索建立有利于粮食稳定增长的长效机制。在粮食主产区，大力实施水利设施、基本农田、防灾减灾、农业科技创新、农业技术推广、农业生态、粮食物流、农业机械化等八大工程。二是进一步提高农业效益。在确保粮食稳产增产的前提下，推进农业结构战略性调整，大力发展现代畜牧业和特色高效农业。根据畜禽养殖、经济林果、花卉苗木、水产养殖、休闲观光等不同农业形态的特点，重点推广合作组织和种养大户联动发展、龙头企业主导、中小企业集群发展三类农业经营组织模式。三是加快推进农业产业化。提高农副产品的精深加工，发展壮大龙头企业和知名品牌，拉长产业链，提高附加值。依托已批准建设的农产品加工业产业集聚区，积极建设现代农业先导示范区。四是改善农村生产生活条件。加强乡镇村庄规划管理，合理安排乡镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局，统筹基础设施、服务设施建设和公益事业发展。巩固提高农村义务教育水平，重点发展农村中等职业教育，推进教育资源均等化。完善新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和保障水平。健全农村医疗救助制度，完善农村三级医疗卫生服务网络。4.强化“三化”协调的保障能力推进新型“三化”协调发展，必须强化保障能力建设，增强发展后劲、推动持续发展。一是适度超前发展基础设施。加快建设全国重要的综合交通枢纽，构建网络设施配套衔接、覆盖城乡、连通内外、安全高效的综合交通运输网络体系。加强水利基础设施建设，完成南水北调工程及受水城市配套工程，推进大中型控制性水利工程建设，构建水资源保障体系。加强信息网络设施建设，建立和完善信息数据资源共建共享机制，加快经济社会各领域信息化。二是树立绿色、低碳、可持续发展理念。落实主体功能区规划，努力构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式。突出抓好重点企业、重点领域节能减排，全面推进节地、节水、节材和资源综合利用，加快推进循环经济试点省建设。统筹安排矿产资源开发和保护，增加资源战略性储备。加大污染治理力度，着力解决好饮用水不安全和空气、土壤、重金属污染等损害群众健康的突出问题。提高森林覆盖率，加强生态保护和修复