中国行政人员边缘行为研究.doc

中国行政人员边缘行为研究马桢亚提要 行政人员边缘行为是指行政人员在行政规则的边缘上违反规则的行为，具有玩弄规则和不易受到惩处的基本特征。边缘行为在当今中国社会普遍存在，有主动的和被动的、自利的和损公的、个体的和群体的、公开的和隐蔽的等各种类型，表现不一，但其实质是边缘腐败，有极大的危害性。本文从政治及法律制度与边缘行为的产生，社会文化、行政文化与边缘行为的产生这两个方面分析边缘行为的成因，努力寻找“边缘行为为什么会普遍存在”、“边缘行为为什么有适宜其生存的土壤”之答案。提出法律和道德规范的不确定性给边缘行为制造了机会，政府自利性造成行政人员边缘行为合法化，民主政治不健全孕育出了隐性规则等观点，并认为关系社会、官本位观念、公民意识淡薄的社会文化和治民与礼治、重术轻法、道德说教的行政文化是边缘行为产生的温床。在此基础上，提出了遏制边缘行为的思路，认为遏制边缘行为要建设新型行政文化，树立现代行政理念；应借鉴官僚制，建立服务型政府；要规范行政程序，推进法治行政；要创新社会文化，健全民主政治。关键词 边缘行为；边缘腐败；规则；文化目 录提要 1关键词 1前言 4一、基本问题概述 4（一）边缘行为的涵义 4（二）边缘行为的类型 51、以行为驱动力划分：主动的边缘行为和被动的边缘行为 52、以行为结果划分：自利的边缘行为和损公的边缘行为 63、以行为主体划分：个体的边缘行为和群体的边缘行为 64、以行为的透明度划分：公开的边缘行为和隐蔽的边缘行为 7（三）边缘行为的实质和危害 71、边缘行为的实质：边缘腐败 72、边缘行为的危害 8二、边缘行为产生的原因 10（一）政治及法律制度与边缘行为的产生 111、法律和道德规范的不确定性给边缘行为制造机会 112、政府自利性造成行政人员边缘行为合法化 133、民主政治不健全孕育出隐性规则 15（二）社会文化、行政文化与边缘行为的产生 171、社会文化与边缘行为的关系 17（1）关系社会 18（2）官本位观念 18（3）淡薄的公民意识 192、行政文化与边缘行为的关系 20（1） 治民和礼治 20（2）重术轻法 21（3）道德说教 22三、遏制边缘行为的思路 24（一）关于遏制腐败 24（二）关于遏制边缘行为 271、建设新型行政文化，树立现代行政理念 282、借鉴官僚制，建立服务型政府 293、规范行政程序，推进法治行政 314、创新社会文化，健全民主政治 33结语 35在现实的行政管理过程中，行政人员经常作出一些边缘行为，由于种种原因，边缘行为不易受到制裁，有着维持生存和不断生长的条件。而边缘行为的实质是边缘腐败，如果不对其引起足够的重视，找出其产生的根源，采取措施加以遏制，势必对社会发展、经济建设及民主政治造成不可低估的损害。一、基本问题概述（一）边缘行为的涵义这里所指边缘行为的主体是中国行政人员，也就是具有一定行政权力的中国公务员。在行政法不断完善的今天，中国行政人员从事行政活动，在很大程度上已经有法可依，并且一旦违反法律就有受到制裁的可能。可以说法律是规范行政人员行政活动最基本的准则。同时，党和政府制定的有关党政机构和公务员行为标准的政令、政策、条例、制度、规定、规则、守则等，这些都具有公共行政效力，也是规范行政人员行为的准则。这两类准则我们统称为法律法规。第三类对行政人员的规范是长期存在于社会活动中并被社会公认，为党、国家机构和公务员内心认可的纪律、习惯、规矩等，我们称之为行政道德规范 参考王伟.中国公共行政伦理文化自觉.道德与文明，天津，2003，5。法律法规和行政道德规范是行政人员的行为准则，是给他们制定的游戏规则，我们称之为行政规则。违反法律法规，正常情况下应受到责任追究和惩办，违反行政道德规范，也应受到组织的批评惩戒和公众舆论的遣责，个人名誉和利益会因此受到损害。但是，法律法规不可能面面俱到，必须给行政者以自由裁量的空间，同时由于法律法规本身的缺陷和执法不严等原因，这种成文的、本应是刚性的制约实际上在很多情况下变成一种有一定弹性的约束。行政道德规范目前大多是不成文的，即便有成文的，一般也没有强制性的制裁规定，或有制裁规定也普遍执行不力，因而更是一种弹性的约束。既然约束是弹性的，也就意味着存在可以不受约束的、能够脱离约束的空间，在这个空间，违反行政规则不受制裁，而违反行政规则者之所以违反规则是因为有利可图，这样无须付出被制裁的成本便可获利，引诱着行政人员寻找这种空间，并在此留连忘返。行政规则的弹性是发挥行政人员主动性、积极性、创造性，对具体问题进行灵活处理所必须的，否则规则就会变成僵化的教条，成为捆绑行政人员手脚的绳索。但是，行政人员掌握着权力，这种权力极易成为谋取利益的工具，行政规则的弹性则具有导致权力失控的倾向。明显的违规要受制裁，而行政规则的弹性造就了规则边界的模糊，在规则的边缘上违规，就很难确定是否违规，或者被确定违规却因对这种违规的宽容等原因得不到应有的惩处。我们将行政人员在行政规则的边缘上违反规则的行为称之为边缘行为，这种行为具有玩弄规则和不易受到惩处的基本特征。（二）边缘行为的类型行政人员的边缘行为在当今中国社会大量存在，人们对“灰色收入”、“打擦边球”、“潜规则”等词汇的意思心领神会。分析归纳边缘行为的种种表现，可以从不同的角度将边缘行为划分出若干类型。划分类型的目的是为了对边缘行为获得进一步的了解。1、以行为驱动力划分：主动的边缘行为和被动的边缘行为。行政人员作出边缘行为，有外在的驱动力和内生的驱动力。外在的驱动力主要来源于两个方面：一是由于规则本身的模糊使行政人员不自觉地作出了边缘行为；二是外在环境（如风气、领导、同事等）促其作出边缘行为。内生的驱动力来自于行政人员内心深处对利益的追求。内生的驱动力造成了主动的边缘行为，外在的驱动力造成了被动的边缘行为。是主动的还是被动的，有时很难分清，这是因为人与环境始终处在互动之中，如外在环境为什么变成了适宜边缘行为生长的土壤，除了规则本身的原因等外在的原因之外，还因行政人员自身的“德性”抗不住诱惑，而纷纷去玩弄行政规则形成的。人造就了环境，环境反作用于人。作出被动的边缘行为，一开始可能主要是外在因素起作用，但很容易在环境的浸染和“无本获利”的引诱下而产生内生的驱动力，从而转变成主动而为之。2、以行为结果划分：自利的边缘行为和损公的边缘行为。边缘行为的结果，应是行为主体获利，这是从普遍意义上而言的。再深入一步看，行政人员应以实现公共利益为已任，行政规则也是为了不因行政机关、行政人员滥用权力、失责、工作不力而损害公共利益才制定的。一些行政机关、行政人员在履行职责时，或者应作为而不作为，或者推诿拖延，或者执法不力、执法过度、执法失范，或者不公平对待行政对象，诸如此类，导致公民利益、公共利益受到损害。在许多情况下，他们的这些行为并不能使自身获利，不是一种“自利的边缘行为”，我们可以将这种行为界定为“损公的边缘行为”。需要明确的一点是，自利的边缘行为也必然损公；损公的边缘行为有时也是出于自我保护、显示威风、偷懒等自私的动机，也应视为自利，为了区别起见，才作如此划分。行政人员在作出自利和损公的边缘行为时，或因被漠视，或因被宽容，或因被认同，或因对其无可奈何，一般都受不到处罚。3、以行为主体划分：个体的边缘行为和群体的边缘行为。个体的边缘行为是行政人员个体作出的边缘行为，即行为主体独自行事。群体的边缘行为有两种情况：一是虽然行为主体独立行事，但同一部门或相同岗位的人员都以同样的方式行事，形成默契，从总体上看，是一个群体都在实施边缘行为；二是由行政人员组成的群体，相互配合，共同实施边缘行为。对个体来说，他可能既实施了个体的边缘行为，也参与了群体的边缘行为，群体性边缘行为的两种情况更可能同时或交叉发生，他们在边缘行为上的共同认识和共同的行为方式，是将他们联系起来的纽带。需要注意的是，群体性边缘行为已十分普遍。据新华社北京2004年2月24日电（记者田素雷：让贪官心惊肉跳中国反腐斗争形成标本兼治格局）：“从2003年6月17日起，辽宁省沈阳市开展了持续4个月的领导干部述廉活动。全市有9081名处级以上领导干部参加了这次述廉，其中414名领导干部主动讲出了收受他人现金、有价证券和支付凭证共计784万余元的问题”。不难看出这些问题大多是边缘行为的结果，而且这还只是边缘行为的冰山一角。4、以行为的透明度划分：公开的边缘行为和隐蔽的边缘行为。受边缘的模糊程度、边缘地带的宽窄、社会风气、官场风气等因素的影响，有的边缘行为到了可以公开的程度。有的边缘行为被行为主体认为是不宜公开的，不可招摇过市，但大家仍然心照不宣，行之若素，只是隐蔽一点而已。如职务消费，在一定的范围内是允许的，超过这个范围就是违规。在这个规则的边缘上，公款吃喝标准高一点、公车私用一下等，几乎是公开的；但是，将公款招待费用多开发票报销，将私车的汽油费算到公车身上，这些行为却要隐蔽进行。隐蔽的边缘行为实际上已经明显违反公认的游戏规则，一方面会受到公众指责，另一方面等于是积累证据，有受处罚的危险，但只要隐蔽进行，就仍然处于边缘之中。公开的边缘行为是在这种行为环境中被大多数人所容许的行为，是在同样的情境下大多数人会作出类似行为的行为。对边缘行为类型的分析，使我们看到，第一，边缘行为是普遍存在的，群体的边缘行为的产生说明了这一点；第二，边缘行为以玩弄规则为突出特征，主动的边缘行为就是利用了规则的模糊性，公开和隐蔽的边缘行为是对规则公开和隐蔽地玩弄；第三，边缘行为有非常适宜的生存条件，边缘行为由被动向主动的转变，公开的边缘行为之所以到了可以公开的地步，很大程度上是生态环境对边缘行为的接纳、呵护和催生、促长；第四，边缘行为不易受到惩罚，损公的边缘行为被漠视，自利的边缘行为被认同，隐蔽的边缘行为不易找到处罚的证据；第五，边缘行为总是损公利已的。（三）边缘行为的实质和危害1、边缘行为的实质：边缘腐败新西兰学者杰瑞米波普将腐败定义为“滥用委托权力以谋取私人利益”。我国学者廖申白认为：“公职腐败是指国家公职人员借助其职权，以制度和法律所不允许的方式从公共资源中为自己或亲属、朋友牟取不应得的私人利益的行为” 廖申白.公共资源、制度与公职腐败三种默认公职腐败的私人态度的分析与评伦.玉溪师范学院学报，2003，9。简而言之，腐败就是“以权谋私”。这种“腐败”定义基本是公认的，但我认为还要加上一个要素，就是损害公共利益。尽管“以权谋私”暗含了其必然损害公共利益的意思，但因为存在滥用职权或渎职并未谋私，却损害了公共利益的情况，在行政人员的基本责任是“维护和实现公共利益”的命题下，行政人员利用职权所作出的一切谋取私利的行为和滥用职权、渎职而损害公共利益的行为都应视为“腐败行为”。边缘行为符合上述腐败定义的基本要素：其一，利用职权或滥用职权、渎职。边缘行为指的是行政人员使用职权或与职权有关的行为，是通过玩弄规则对权力的滥用。其二，谋取私利和损害公共利益。行政人员作出“自利的边缘行为”的主要动机有两个：一是自身获得利益，包括经济利益和政治利益（如职位升迁、荣誉加身等），直接利益和间接利益，眼前利益和长远利益；二是避免惩罚，之所以通过边缘行为谋取私利，正因为在规则的边缘上行走不易受到惩罚。如前所述，以权谋私也必然损公。“损公的边缘行为”的产生也有两个主要原因：一是个人素质问题，包括思想政治素质、文化素质、技术业务素质，素质低下使他们不能、不愿、不敢去做应做的事，或者以不当的方式做错了事，做了不应做的事；二是自私的动机，这种动机不是去获取自身的利益，而是为了避免自损，由此达到自我保护的利已的目标。如遇到问题不是主动及时地去处理，而是请示汇报等待指示等。这类行为也因其自私的动机而实现了自利。由上述分析可见，边缘行为实质上是一种腐败，我们称之为边缘腐败。2、边缘行为的危害既然边缘行为是腐败行为，那么它就具有腐败所共有的危害性。表现在：第一，损害公共利益，破坏社会公平和社会正义。第二，造成政府公信力的下降，削弱政治权威。第三，养成官场恶习，败坏社会风气。第四，增强人们的社会挫败感和无助感，引发犯罪和动乱，影响社会稳定。第五，社会的正式规则遭到践踏，导致市场经济秩序的混乱和市场无效率。同时，边缘腐败又是一种特殊的腐败，其特殊性决定了其特有的危害：第一，人们对其危害性认识不足是最大的隐患。之所以认识不足，有以下原因：其一，认为边缘行为不会对行政工作造成大的损失，因其是“小打小敲”；其二，认为边缘行为算不上腐败，因其与法定腐败（在这里我将“法定腐败”定义为明显违反规则，而且一旦暴露后在正常情况下必然受到惩处的腐败）相比，谋取的私利要小得多；其三，认为行政工作既要讲究原则性，也要讲究灵活性，边缘行为是一种灵活的工作手段；其四，认为任何行政工作都要有人际关系的互动，边缘行为是人际关系的润滑剂；其五，不同层次、不同职业的人对边缘行为危害的感受有差异，较少受到边缘行为侵害的人，或者因边缘行为获益的人，不认为其危害性有多大。这几点认识都是错误的，理由有五：其一，边缘行为以滥用权力为手段，以谋取私利为目的，侵犯公共利益是其必然的结果，理应视之为腐败；其二，小贪可以变成大贪，边缘腐败发展下去就是法定腐败，很多大贪都经历了边缘腐败这个阶段，边缘腐败者往往就是法定腐败者的预备队；其三，积少可以成多，小贪遍地，累积起来其量可观；其四，边缘腐败因其很少受惩，不象法定腐败者那样担惊受怕，因此具有极强的传染性和腐蚀性；边缘腐败不遏止，会不断制造适应其生长的环境和土壤，其腐败程度会整体上升，最终酿成大的灾祸；其五，边缘行为是对行政规则乃至对社会合理规则的破坏，造成规则的混乱或形成不正当的规则，不正当的规则必然导致不正当的行为。混乱的规则会演变成无规则，无规则的社会必然是混乱的社会。对边缘行为危害的认识不足，必然导致遏制不力和社会默认。第二，遏制边缘腐败比遏制法定腐败更加艰难。其艰难性在于，一是如上述，人们对其危害性认识不足，从而必然使得措施不力；二是规则边缘本身具有的模糊性决定了边缘腐败的模糊性，增加了按照法律法规惩处的难度；三是隐蔽的边缘腐败不易被发现，难以找到证据；四是边缘行为渗透到社会的方方面面，面广量大，法不治众。因遏制的艰难，便有蔓延的势头，将来的危害可能超过目前的危害。第三，边缘行为最容易侵犯弱势群体。这是由边缘行为的广泛性和行政机关的金字塔结构决定的。金字塔结构使最基层的、直接接触民众的行政人员数量最多，他们的权力指向更多的是平民，边缘行为在他们身上同样普遍存在，社会地位低下的群体便更多地遭到侵犯。社会现实生活中的大量现象已经证明了这一点，如县乡政府的公款消费吃掉了教师的工资，乱收费乱罚款抢夺了无辜且无助的平民的财产，凭关系和金钱办事剥夺了无“门路”者就读重点学校、分配到更好的工作的机会等。保护弱势群体是确保社会公平的最重要的原则。约翰罗尔斯的正义论认为，社会结构和社会政策应当这样建构：它们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。而边缘行为正好相反，它将不平等向不利于弱势群体的方向扩大，这将造成社会正义的沦丧。边缘腐败因其更多地直接侵蚀基层民众的切身利益，基层民众对此感受较深，很容易使大多数社会成员觉得这个社会是不公正的，因而降低党和政府在群众中的威信。胡锦涛同志强调“群众利益无小事”，那么惩治那些经常损害群众利益的边缘腐败就是大事。二、边缘行为产生的原因在探讨边缘行为产生的原因时，不能不涉及腐败的成因。腐败的前提条件是权力的存在，腐败的过程就是权力滥用的过程。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。由此推论，腐败产生的原因就是对权力制约不力。那么，为什么对权力制约不力，这是问题的关键。对权力制约的力量来自于两个方面，一是外部的如法律法规的制约，二是内在的自我约束。影响这两类制约效果的，有两个更深层次的因素，一是行政环境，二是人性。应该承认，人既是理性的“经济人”，总是要追求个人利益最大化的，同时又是可塑的，因为人是社会关系的总和。行政环境（包括政治的、经济的、文化的环境）中客观存在着诱使权力滥用以及导致权力制约失灵的机会。因此，要从外部制约和内在约束的统一上，从环境和人的结合上，来寻究腐败的成因。国内学者廖申白认为：“公职腐败行为的发生有三种原因：政治的、制度或法律的、文化或舆论的。这样说并不是否认公职腐败行为的发生有经济的原因。在公共资源紧缺的地方的确更容易发生腐败。但是，如果在不同的法律制度与治理下腐败发生的范围与程度有很大差别，就应当说政治与法律制度的原因是更为直接的” 廖申白.公共资源、制度与公职腐败三种默认公职腐败的私人态度的分析与评论.玉溪师范学院学报，2003，9。我基本赞同廖先生的观点。过去有一种看法认为腐败是市场经济的伴生物，但市场经济本应是法制经济，市场经济引起的腐败的可能性仍然需要靠法律和诚信等规则的制约，使其不成为现实性。基于以上认识，本文仅从政治及法律制度与边缘行为的产生，社会文化、行政文化与边缘行为的产生这两个方面分析边缘行为的成因。在分析的过程中，侧重把握边缘腐败与法定腐败相区别的“边缘性”特点，并承接前文对几种边缘行为类型的分析结果，努力寻找“边缘行为为什么会普遍存在”、“边缘行为为什么有适宜其生存的土壤”之答案。（一）政治及法律制度与边缘行为的产生。1、法律和道德规范的不确定性给边缘行为制造机会。边缘行为是在行政规则、即法律法规和道德规范的边缘作出的行为，行为主体充分利用了规则的模糊性即不确定性。规则的不确定性有三种情形：第一种情形类似于“海滩现象”，涨潮与落潮时，浪起与浪退时，海水的边界线是不同的。规则本身也是在变动的，在经济和社会转型时期表现尤为明显。政府职能随着市场经济的发育不断转变，行政规则随之在变，新的规则又需要一个改进、完善的过程，在这个过程中，就有可能新老规则并存，而且一些规则在互相抵牾的情况下并存。如行政权力介入经济活动，到底介入多深，在一些复杂的具体的情境下，行政部门和行政人员遵循新老规则都不为错，难以确定他们是否违规。第二种情形，是规则无法做到面面俱到，明确具体。美国学者乔治弗雷德里克森在公共行政的精神一书中，分析了公共管理者如何将公共的决定应用于实践方面存在着的两种不同的观点，即柏拉图派的观点和亚里士多德派的观点。“在每一岗位上，公共管理者的任务是由法律、城市法典或其他权威性文件界定的，柏拉图派的观点是，公共官员应当简单地遵循制定法或其他授权以履行对他们的委任”。“亚里士多德派的观点认为，公共官员的命令仅能从其精神上加以理解。由于命令指导公共管理者的实在的、书面的文字从未清晰地界定任务的内容，所以公共行政者们不能像机器一样，有效率地、经济地工作”。作者认为亚里士多德派的观点更适宜于作为现代公共管理者的指导方针 乔治弗雷德里克森.公共行政的精神.北京，中国人民大学出版社，2003，10，1 乔治弗雷德里克森.公共行政的精神.北京，中国人民大学出版社，2003，10，1。从第二种情形，引申出了行政自由裁量权的必要性。“在许多情况下，由于法律所要求的所有细节不完全清楚，所以对法律的解释不可能是唯一的，官员们一直是理解性地适用法律而不局限于法律的字面含义，因为法律的模糊性迫使他们不得不如此”。由于自由裁量权的存在，行政人员行使自由裁量权时要从对法律或行政命令的精神的理解中作出决定和举措，这就使行政人员作出边缘行为有了大量的可乘之机。首先，他们可能对精神不理解或理解错了。边缘行为者自利的动机和缺乏行政“德性”冲淡了使命、责任和正义感，在思想认识上也许就不具备理解行政精神的基础。其次，他们可能有意歪曲对精神的理解，这种情况更普遍一些，因为边缘行为为图私利，大多是有意而为之，这时行为主体明知某一行政行为是违规的边缘行为，他们故意歪曲行政精神，是为自己的行为寻找掩饰。规则的不确定性还有第三种情形，即形式上的确定性而实际上的模糊性。目前我国已制定大量的行政法律、法规和规章，党内制定了一系列的条例和规定，但在执行过程中大打折扣，或者干脆不执行。如不准收受代金券，不准接受与公务活动有关的宴请，不准设立小金库，多少文件三令五申，实际上收效甚微。为什么有法不依？有法律规定本身的操作性不强，有行政机关和行政人员的暗中抵制，有司法监督不到位，有社会支持度不够等等复杂的原因。关键是，行政者抵制正式行政规则获得成功，便严重降低了正式规则的威慑力。对规则可以不执行或者按行为者自私的主观意图歪曲地执行，这使规则或者形同虚设，或者成为模糊的规则，边缘行为在这样的模糊性面前，自然可以大展手脚了。2、政府自利性造成行政人员边缘行为合法化政府自利性是不合理的，不是政府的本质属性。“政府自利性的存在表明政府发展还处于不成熟和不完善的阶段。任何社会组织的发展都要经历一个从不成熟到成熟的过程，组织功能在发展中不断得到修正和完善，组织的质量在发展中不断提高和成熟。自利性的存在正是政府发展过程中不成熟的标志之一，是政府发展中的最大问题，表明政府在制度、道德和伦理精神方面存在问题” 任晓林.谢斌.政府自利性的逻辑悖论.国家行政学院学报，北京，2003，6。必须正视的是，目前政府自利性泛滥是客观存在的事实，这种自利性至少表现在以下两个方面：一是政府部门的自我扩张。政府部门自我扩张，主要包括政府权力的膨胀、机构的庞大及其组成人员的增加、支出水平的增涨等方面。其中核心是政府权力的膨胀，其他的扩张是权力膨胀的伴生物，政府部门扩张的主要动因是为了寻求更大的权力。权力扩张的具体表现有：由政府大包大揽、直接配置经济资源、直接经营管理企业、拥有更多的审批权、奖罚权等。政府所具有的公共性和强制性特征，为政府部门的自我扩张准备了十分有利的条件，而利益驱动则是政府扩张的原动力。“政府本身不应有自己的私利，但操纵并组成政府的人却有着自身的利益，他们会借助政府的强制力来实现自身的利益，其通常所采用的办法就是通过扩张政府部门从而间接地扩张自己的权力。在此过程中，公共性特征起了一种很好的粉饰作用，他们利用其特殊地位，给人们造成一种假象，似乎他们都是在为社会、国家、集体谋福利” 蔡立辉.政府部门的自我扩张行为分析.人文杂志，1999，6。政府因扩张带来的权力，因为是由政府人员为获得自身利益而不是为了公共利益所获得的，应是一种非法权力。这种权力也会通过授权程序而合法化，但从本源上看，仍是一种披着合法外衣的非法权力。非法权力应看作是不应有的权力，那么，行使不应有的权力，本身就违反规则，就是一种边缘行为。这些“抢夺”来的权力，即便有时在客观上也服务了公众，但那只是手段和幌子，实质上主要还是为私人利益服务的，因而这些权力更有可能被滥用。政府扩张的权力会分解为行政人员的权力，这些不符合规则的权力因是政府行为带来的，所以对个体来说是“合法”的。再者，政府的权力既然可以扩张，行政人员个人的权力自然也有道理扩张，换言之，政府的扩张作为表率，实际上默认了个人权力的扩张。个人权力扩张引发的边缘行为，因政府的默认而合法化，并得到强烈的激励。二是官僚特权合法化。英国思想家洛克在其所著的政府论中，对官僚特权作了界定，他认为，所谓特权，就是统治者为谋求公共福利而被允许在法律规定之外自由裁处的一种权力。按照这个定义，这种特权类似于自由裁量权，但在实际生活中我们大量使用的特权概念，与此有很大区别：它既是自由裁量权的扩大化，又与谋求公共福利无关，而只与官僚等级有关的自利之权。但有一点是共同的：这种特权是被允许的。到底是谁允许特权的存在，为什么会允许特权的存在？答案还是政府的自利性。斯大林的女儿斯维特拉娜阿利卢耶娃在致友人的二十封信中，讲述了前苏联各级干部和他们的亲属在生活上享受的高得出奇的特殊待遇，并形成了制度。这可能是极权统治下所致的政府自利性的一个特例。但勿庸置疑，特权现象在当代中国仍然很普遍，邓小平同志曾指出，形形色色的特权现象是党和国家领导制度、干部制度中主要弊端之一。特权本应是行政人员不应有的权力，政府的自利性使其拥有了特权，这种特权是“成熟的政府”所反对的，但却是发展中的“不成熟”的政府所允许的，前者应是正当的规则，后者应是不正当的规则。在当今的现实生活中，大量的行政人员顺理成章地遵循着不正当的规则，变着方式、有策略地行使着特权，由此产生了大量的边缘行为。如公车越来越豪华，一桌饭吃掉几千上万元，公费旅游，节日收礼，以权力获取文凭，官官相护等等。人们常说的公职人员“工资不高、含金量高”，就是指的以特权谋利。政府自利性是行政人员造就的，他们又将其共同的成果分享，将个体的、群体的边缘行为合法化，使边缘行为更加泛滥。3、民主政治不健全孕育出隐性规则民主政治即政治民主化。有学者认为，“所谓政治民主化，就是不断完善各项民主制度及其运行机制，依法逐步扩大公民政治参与，在党的领导下实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由” 韩旭.“政治文明”研究的新进展.政治学研究，2003，4。由此可见，民主政治十分强调过程、程序、手段。要确保民主政治的健全，最重要的是民主政治的制度化、规范化、程序化。目前我国在这些方面还存在很多问题。在民主选举方面，从被选人角度看，等额和非常有限的差额选举反映不了民意；从选举人角度看，大多是下层官员在选举上层官员。在民主决策方面，实际上的一把手负责制使决策是否民主取决于一把手个人的政治素质和道德品行。在民主管理方面，没有形成很好的制度和机制，使其流于形式。在民主监督方面，监督者对被监督者实施监督缺少必要的保障。总之，公民政治参与的缺乏，制度化、规范化、程序化的不足使政治民主化还处于比较低的层次，由此造成了一系列严重的后果，突出表现在用权的不规范和用人的不规范上。第一，权力运作不规范。其中最不规范的是权力过于集中，这是我国党政领导体制中传统的弊端。早在改革开放之初，邓小平同志就指出党和国家领导制度中的主要弊端之一是权力过分集中，过分集中往往把党的领导变为个人领导。从近几年查处的大要案中，可以看出权力尤其容易集中在“一把手”身上。沈阳“慕马”腐败案，涉案人员中有17人是党政部门“一把手”。权力过分集中“培养”了一批“三拍”干部：“决策中拍脑袋，执行中拍胸脯，出了问题拍屁股”。权力被随意使用，对权力运作的后果不负责任。权力运作不规范的主要原因是对权力运作缺乏有效的制约和监督。一些党建专家认为，当前对“一把手”的权力监督严重缺位，对他们是“管得着的不了解，了解的管不着”。领导班子的内部监督流于形式，一些副职干部习惯于“一把手”拍板，真有意见也不敢提，一怕伤了和气，二怕打击报复对自己前途不利。专门行使监督职能的纪委权力来源、依附于党委，很难履行对同级党委领导成员的监督，权力机关人大的监督隔着一层皮，群众监督更是无能为力。第二，干部人事制度上的缺憾。因为权力的集中，在选人用人时往往是一把手说了算，或者是极少数人说了算。既然可以由个人或几个人说了算，那么他或他们就可以在很大程度上“随心所欲”，不是公道正派地用人和用公道正派的人，而是以个人的好恶、甚至通过权钱交易来选人用人。而通过使用自己的亲信、通过用人来“市恩”又进一步巩固了集权者的权力，集权者使用权力时就更加得心应手。用权的不规范和用人的随意性相伴而生，相助而长，严重践踏了民主政治，使实现民主的必要的程序和途径流于形式。行政规则被人玩弄于股掌，正式规则形同虚设。但是，这不等于规则的消失。大权在握者最怕的就是丧失权力，要保持和巩固乃至扩大权力，必然要有一套办法，这种办法中就隐含着自身的规则；对权力的制约总是存在的，掌权者要想自由地用权，就需要反制约，反制约有反制约的规则；在当今政治环境的压力下，民主是领导者必要的包装，如何利用民主的外壳，来包裹住专制的内核，是很有讲究的，这种讲究本身就是规则。这些规则可以统称之为“隐性规则”或者“潜规则”。这种规则虽然是隐性的，但既然形成了规则，就表明它是能够行得通并被很多人奉行的，也表明按这种规则游戏是不受惩罚的。拉关系，找靠山，排除异已，庇护朋党，唯上是从，投上所好，随波逐流等等，都是按潜规则去做的。如果不这样做，甚至有被孤立、被排挤、被打击的可能。民主政治不健全孕育出了隐性规则，这种规则也是悬挂在正式规则的边沿上的。因为它是正式规则的变通，并且它具有在一般情况下得不到惩罚的鲜明特征。它被善为边缘行为者奉为圭臬。从对边缘行为的定义来看，违反正式规则又避免惩罚，是边缘行为的总规则，也是最基本的隐性规则。（二）社会文化、行政文化与边缘行为的产生1、社会文化与边缘行为的关系探讨这个问题，首先要搞清“文化”这个概念。爱德华B泰勒对文化的定义为人广为征引，即文化是“包括知识、信仰、艺术、法律、道德、风俗以及作为一个社会成员所获得的能力和习惯的复杂整体”。皮埃尔布迪厄的实践理论提出了“惯习”（habitus）这个重要概念，在人的实践中，除了人的理性算计，在人们能够运用理性进行算计之前，学习到的文化已经预先告诉了他，什么是值得算计的，该如何去算计等等 引自张宏明.告别文化的忧郁.江苏行政学院学报，2003，3。可见，文化对人的行为的影响是不可低估的。文化是在长期的社会实践中积淀下来的，中国社会不管怎样吸纳世界文化，其悠久的历史传统和当今中国的国情，仍然决定了中国具有一定独特性的社会文化。这种社会文化作为客观存在的惯性力量，对边缘行为的产生有着深刻的影响。（1）关系社会当今社会普遍存在这种现象：每当面临一些困难和问题，社会成员往往首先想到的不是通过正常的渠道，而是考虑自己有无关系可用，有无门路可走。从生孩子到子女上学、参军、找工作，从就医到打官司、做生意等等，在这些日常的生活环节，不少人总是习惯性地通过亲属、亲戚、同乡、同学、同事、上司、部下、朋友、熟人、邻居、师生等各种关系、门路，努力寻找各种规则、制度外的变通。靠关系办事的关系社会的形成与人治社会下个人权利得不到法律保障，个人只好求助于法律之外的保护的社会心理有关，“在家靠父母、出外靠朋友”被广为提倡。在长期的社会实践中，靠关系办事确实很灵，能办成无关系者办不成的事，或者比别人更快、更方便地办成事，这是一条能绕过许多规则和程序的捷径，从而不断被固化，形成文化。（2）官本位观念中国历史上曾出现过“民本论”与“君本论”两种不同的观点。民本论者认为“民为邦本，本固邦宁”，君本论者认为君主至高无上，认为皇帝如冠，“冠虽敝，必加于首，履虽新，必贯于足”（汉书辕固传）。不管民本论还是君本论，都是为维护封建统治服务的，倡导以民为本也是维护君权的手段，实际上还是以君为本。建立“君君、臣臣、父父、子子”的等级社会以维持秩序，是几千年封建社会政治思想的主流，更在统治实践中得到了充分的体现。君本论和等级思想，确立了统治者与被统治者的等级差别，产生了“官为民本”的观念，即“官本位”的观念。官本位意味着官的权力不是民众赋予的，相反，民众的权利却是官吏恩赐的，也是可以随时被官吏所剥夺的。社会反复按这个规则无情地运作，老百姓被迫接受了这种观念，并逐渐被这种观念征服，演化成一种根深蒂固的社会心理。到如今，这种封建余毒仍然保留在很多人的思想中，官就是官，民就是民，“为民作主”就是好官，官为民作了主，民就应谢恩。从这个意义上说，官是主人，民是仆人，主人差遣仆人，是可以有很大的自由度的。结果是，行政人员不按正式规则行政时，无须忌惮行政对象，可以无视行政对象的感受，他们对所做出的边缘行为，也就心安理得了。（3）淡薄的公民意识与官本位观念密切相关，公民意识的淡薄也是中国社会较普遍的现象。作为公民，很多人不知道公民身份的含义。托马斯雅诺斯基在公民与文明社会一书中，对公民身份的定义是：“公民身份是个人在一个民族国家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性权利与义务的被动及主动的成员身份”。它有以下四点内涵：“首先，公民身份确定为一民族国家的成员身份”。“第二，公民身份包含着主动的和被动的权利与义务。丹尼斯汤普森（1970）认为公民身份就是被动的生存权利以及现有的和未来的能影响政治的主动权利”。“第三，公民权利是已载入法律而且供所有公民行使的普遍的权利，而不是非正式的、未载入法律的或仅供特殊群体行使的权利”。“第四，公民身份是平等的表述，其权利与义务在一定限度之内保持平衡” 托马斯雅诺斯基.公民与文明社会.沈阳，辽宁教育出版社，2000。公民意识的淡薄，体现在权利意识的淡薄和义务意识的淡薄上。在公民权利问题上，由于内心认可等级差别，或者面对现实的权力压制，不得不承认等级差别，或者深谙人情世故奉行明哲保身的处世哲学，认为权利是抽象的、空虚的概念，是纸上的东西，所以不愿去争取权利，不善于维护权利，只是在最基本的被动的权利如人身权、财产权受到侵犯时才去争一争，“讨个说法”。争取主动权利不足，维护平等权利不足，维护社会公众的权利不足，是中国公民权利意识淡薄的三大特征。相应的，在公民义务问题上，不能自觉地履行义务。一方面这是权利意识淡薄的必然结果，因为权利与义务是紧密相连的，履行义务的目的是实现权利，不珍惜权利的人自然不愿履行义务。第二方面是从众心理和攀比心理起作用，别人不履行义务，我就可以不履行义务，我比别人多履行了义务，自己感到心理不平衡，还容易引来众怒。第三方面是，因缺乏规则意识，公民学会了变通，以逃避履行义务。对权利漠然置之，使权力主体缺乏权利主体的制约；不能自觉履行义务，表明公民缺乏社会责任感，并且不履行义务本身就是在毁坏正式规则。这样的结果是，既给边缘行为者培养了生长的土壤，又给他们减少了成长的威胁。2、行政文化与边缘行为的关系行政文化是在行政价值观、行政制度、行政行为等方面体现出来的文化，它教会了中国历代官场上的人们“什么是值得算计的，该如何去算计等等”。（1）治民和礼治中国封建社会为了维护至高无上的君权，总是将民众作为对立面。为了维持统治，防民作乱，统治者常使用“刑治”与“德治”两种手段。其中，儒家思想长期占据了主流地位，讲求仁义施政，因为他们知道“民可载舟，亦可覆舟”。以德以仁治民，也只是一种手段，统治集团所掌握的权力最终是为自身服务的，不会去维护民众的根本利益，因此统治集团思想的深处充满了对民众的蔑视。杰瑞米波普在制约腐败一书中引用了盖罗德E蔡登官员腐败通论中的一段话：“腐败官员，不管其腐败行为多么微不足道，都会有意无意地表现出一种对别人的蔑视。这种蔑视之中埋藏着狂妄自大的种子。如果条件适宜，这些种子就会发育出越来越严重的行为” 杰瑞米波普.制约腐败建构国家廉政体系.北京，中国方正出版社，2003。封建的治民观难以从当今行政人员的思想中完全清除，一些人手中握有权力，不由自主地生出一种优越感，这种优越感渗透了对无权者尤其是权力客体的轻蔑，那种狂妄自大滋生腐败的种子便种下了。如何治民，封建社会奉行儒家礼治的政治主张。礼治强调行为规范，但这种规范本身是有等级的，即不同的社会等级遵守不同的行为规范。每个人只有遵守相应等级的规范，才不是冒犯规范，才能获取与自己社会地位相对应的利益，统治者以此来建构稳定的社会秩序。个人的高贵与卑贱经常是和处在什么样的规则调整范围联系着的。这种制度上的不平等诱使人们力争跨上更高的等级，以摆脱现有等级规范的约束，享受更高等级规范带来的相对自由和富贵，这种封建制度文化对当今行政领域的侵蚀，就是让一些行政人员在内心深处深埋着一种遵守与别人不同的规则的欲望。现代社会，应该是法律和规则面前人人平等，但实际上就是有人具有别人所没有的违规受罚的“豁免权”，这深深地刺激着行政人员，有些人靠职位升迁追求“豁免”，有些人就通过对规则的变通和按潜规则处世来获得“豁免”。（2）重术轻法在中国的文明史上，各种治国学说主张不同，但重术轻法是共同的。术指的是智谋、策略、权术等，法指的是规则。帝王有帝王之术、将将之术，官僚有弄权之术、驭民之术，有三十六计、孙子兵法，所谓“兵不厌诈”，能骗到对方就是胜利。为获得胜利，可以不择手段，“脸皮要厚、心肠要黑”，成者王候败者贼。在文化典籍中，令我们最自豪的遵守规则的故事是曹操军纪严明，但却可以“割发代首”，这是一种绝顶聪明的变通。重术轻法，认为术是永远需要的，而法是可以朝令夕改的；谨守规则是迂腐，善于变通是最重要的官场之道；规则是给人看的，或者是制定给下属遵守的，善于利用规则和玩弄规则才是明智的，如此这般，营造了一种浓厚的文化氛围，即凌架于规则之上、游离于规则之外、巧妙地变通规则不是被人看不起，而是被人尊重；不是令人反感，而是令人羡慕；不是受到告诫，而是受到鼓励；不是遭受损失，而是获得利益。在这种氛围中，重术轻法最终变成了以术玩法，对后世的影响是恶劣而深远的。“玩”过边缘行为的行政人员一定受过其害，即被这种腐朽文化所腐；也一定得过其利，即从中学到了很多变通的法术。（3）道德说教在人治的社会里，官员的道德水平状况决定着国家的治与乱，故历代封建王朝都很重视对官员进行“官德”教育，如将为官所应具备的道德标准编撰成各种“官箴”让官员们学习，在他们死后给予政治荣誉等。影响最大的道德教育则是儒家的“德政”思想，要求“为政以德”，宋明理学更是将其发展到了极致，提出“存天理、灭人欲”。如果仅从文化典籍上看，中国几千年封建社会确实讲究道德建设，尽管这种道德建设是为封建统治服务的，其形成的传统文化也应该是非常积极的。但是，封建统治下黑暗的社会现实，使我们看到的更多的是惨无人道，官场上充斥了强暴专横、尔虞我诈、贪污贿赂横行、腐败触目惊心。不难想象在君王的监控下和儒家正统思想面前，官员们一定在公开场合下道貌岸然，以品德高尚的形象出现，并将道德箴言背得滚瓜烂熟，在众人面前大讲德行、德政。私下里实际上他们所做的却完全是另外的一套（少数清官例外）。正是“满嘴巴仁义道德，一肚子男盗女娼”。这种言行的不一致使道德的说教止于说教，说教变成遮掩丑陋的画皮，说教与现实背离成为官场合理的存在。即便一国之君对此也心知肚明，无可奈何。崇祯皇帝曾说过：“张官设吏，原为治国安民。今出仕专为身谋，居官有同贸易”。“文化是指人的生存、生活方式及其所追求的价值本身，因此现实的生活才是文化真正的文本。文化首先和根本上表现于人们实际所思、所言、所为的整体之中，而不仅仅是指人们口头所言、笔下所写的东西。当人们所说的与所做的不一致时，只有他们的所作所为而不是所想所说才真正代表他们的文化” 李德顺.孙美堂.孙伟平.文化建设的三种导向.学术月刊，2001，7 美术报2000.12.16。老残游记以揭露官场丑态而享有盛名，作者刘鹗曾做过知府，这位对腐败大加挞伐的官员兼作家，在现实生活中却干过十分恶劣的行贿行为。光绪皇帝的老师翁同龠禾在乙未年（1895）五月廿一日的一则“日记”中记载：“刘鹗者，镇江同乡，屡次在督办处递说贴，携银五万，至家打点，营干办铁路，昨竟敢托人以字画数十件食舌余。记之以为邪蒿之据”。由此看出，在中国政治史上，德治是一种被粉碎的幻想，是表象，是自欺欺人，也是愚民的伎俩。官员们在实际生活中的所作所为一如鲁迅先生所说：“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”。这种真正的文化传统对今天的影响至少表现在：第一，各级行政领导习惯于以虚伪的套话进行说教，起不到思想道德教育作用，道德建设流于形式；第二，行政人员在行政活动中沾染了言行不一的恶习，说的是符合规则的话，做的是违反规则的事；第三，官话套话极易引起人们的反感，使严肃的宣传教育的效果也被大打折扣；第四，现实生活中揪出了一批大讲反腐而大搞腐败的官员，便被人们类推下去，认为口头反腐而实际腐败的人是普遍存在的，从而为自己的腐败尤其是边缘腐败找到了理由和慰藉；第五，认为历来风气如此，人都不能免俗，一旦发现别人言行不一，表里不一，做了违规的事，便很快产生效仿的动机，尤其是上行下效极易形成风气。有人对上行下效归纳了四种形态：领导明捞我暗捞；跟着领导一起捞；领导捞钱我不管，日后就有保持伞；盼着领导中圈套，有了把柄再去捞。言和行的分离本身就是违反规则，是违反十分重要的诚信的规则。道德建设的滞后是边缘行为产生的重要原因，空洞、虚伪说教和言行不一带来的官场歪风，为边缘行为推波助澜。三、遏制边缘行为的思路边缘行为是一种腐败行为，必须加以遏制。因其具有腐败的核心特征，几乎所有遏制法定腐败的办法都会对遏制边缘行为产生效力。同时边缘行为又是一种边缘腐败，它虽与法定腐败本质上是相同的，但也具有不同于法定腐败的特点。因此，有必要先来探讨一下如何遏制腐败这个问题，然后再进一步探讨如何遏制边缘行为。不论是法定腐败还是边缘腐败，种种复杂的原因决定了它们的顽强的生命力，也决定了它们的敌对力量和发挥这种力量有效作用的有限性，因此铲除腐败是一个长期的、艰苦的、复杂的过程。但是，随着人类社会的进步，如同正义对邪恶之战一样，“魔高一尺，道高一丈”，呈现出邪不压正、正能祛邪的总体趋势，人类社会对腐败的有效制约也正在不断进展。（一）关于遏制腐败腐败是全球性的问题，不同社会制度、处于不同发展阶段的国家都面临着如何制约腐败以保障社会健康发展的问题。理论界和实务界对反腐败给予了高度重视，进行了不懈的探索，并正在进行广泛的国际合作。“腐败产生于任何机会和心理倾向并存的地方”。“因此，遏制腐败的策略应同时解决腐败的上述两个条件。通过系统的改革，可以将腐败发生的机会减至最小；而通过有效的预防、执法、威慑和问责机制，可将高回报、低风险的状况变为低回报、高风险，因此可减少腐败的心理倾向” 杰瑞米波普.制约腐败建构国家廉