浅议乡镇依法行政.doc

浅议乡镇依法行政依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国的战略目标，就是要建设社会主义法治国家。乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，直接面对基层，直接面对广大农民群众。加强乡镇依法行政建设，在当前形势下显得尤为重要。为此，笔者试结合乡镇实际工作，就乡镇依法行政工作作一粗浅的探讨。一、乡镇依法行政的内涵1、乡镇依法行政含义所谓乡镇依法行政是指乡镇政府依照宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章在法定权限内、按照法定程序履行职责，做到既不失职、也不越权和有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的一种行政行为。2、乡镇依法行政提出的背景党的十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方针。依法行政是在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的必然要求，是依法治国的基本内容、关键及核心，也是保证有效依法治国的重点所在。乡镇政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，也是保证有效依法治国的基础所在。3、乡镇依法行政的重点一是制定文件要合法。制定规范性非法律文件必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规和规章的依据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定。并且，乡镇政府依法制定的规范性非法律文件不能与“党委”联合署名。二是执法行为要护法。行政执法行为要维护法律的严肃性，其本身要合法，包括执法主体合法、执法内容合法、执法程序合法和形式合法等四个方面。三是政府行政要依法。依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章。因为依法行政不等同于依法执政，共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体，党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力，因此党的政策不是依法行政的“法”的范畴。 二、当前乡镇依法行政的现状分析 1、依法行政氛围不浓由于当前学法氛围、依法氛围和执法氛围的不浓，使得整个依法行政氛围不浓。一是学法的氛围不浓。在乡镇领导中很少有人去系统学习法律知识；在乡镇机关工作人员中除了一些本条线法律知识短期培训外，也很少有人去主动系统学习法律知识；而作为依法行政相对人的广大人民群众更是很少会主动学习法律知识。二是依法的氛围不浓。在基层农村还存在很多的风俗习惯，其中有些风俗习惯还和现行的法律法规是相悖而行的。如当前农村遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其出嫁的女儿，即使是父母均亡，也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果很难“依法办事”。三是执法氛围不浓。少数执法人员法律知识缺乏、法律意识淡薄、工作责任心缺乏，遇事时不会执法、不愿执法和不敢执法。如嘉兴某镇一位分管政法的党委委员遇到个别村民无理取闹、冲击企业打砸财物、环境污染户阻挠执法并扣留执法车辆时，总是这一句话：“这怎么能处理？处理后引起群体性事件怎么办？”。由于个别领导的不会执法，使得法律应有的尊严在这个地方无法得到维护。还有一些违法案件涉及多个部门可以执法时互相推诿不愿主动执法，以及遇到一些违法当事人自持靠山强硬、无理取闹、抗拒执行时不敢执法。2、依法行政意识不强由于“人治重于法治”观念的存在、对依法行政重要性的认识不足和缺乏必要的法律知识学习，所以造成了当前乡镇领导、乡镇机关行政工作人员和行政相对人依法行政和依法维权的意识还不强。一是行政领导意识不强。当前乡镇领导中很少有系统学过法律知识的，更有甚者连分管政法的乡镇领导中也很少有“法律通”的，以致法律意识较为淡薄，造成重人治轻法治、凭主观臆断行事现象时有发生，不仅无法在学法、执法、护法等方面发挥带头作用，而且面对违法行为或违法行政难以维护法律尊严。二是行政工作人员意识不强。行政行为的执行者是乡镇机关工作人员，他们的意识强弱和素质高低直接影响依法行政的结果。但当前不少干部思想上对依法行政重要性认识还不足，多数乡镇干部还没有接受过法律知识的系统培训，因此在行政过程中，难以严格依法办事，有时甚至凭经验和主观意志办事，导致不少事项不能及时办理或办理不当，社会矛盾和问题得不到及时有效解决，行政效率和能力受到质疑。三是行政相对人意识不强。我国虽已经历四个五年普法，但作为依法行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。他们很少主动去接近法律、接受法律，其法律意识大多是被灌输的，消极被动的了解，缺乏切身体会。难以体会到独立自主、平等地位、自主身份的法律含意，权利与义务的观念也是模糊不清。3、依法行政水平不高公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律资格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。由于乡镇机关工作人员法律知识欠缺、思想认识不足造成了依法行政能力的不强。一是乡镇队伍构成、依法行政先天残缺。分析乡镇干部的来源，主要由三部份组成：一部份来自农村，在本地土生土长，由村组干部逐步提拔起来的；一部份是来自部队，从部队转业或退伍的官兵；一部份是来自农水口专业学校为主的大中专毕业生。不可否认，乡镇一级政府的干部农村工作经验比效丰富，但由于缺乏法律知识和法制意识，这样就造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。二是乡镇工作繁杂、全面掌握法律不易。既要确保安全生产和社会稳定，协调解决各类矛盾纠纷，又要具体办理好涉及农林、水利、计生、民政、国土等各项社会事务。这些具体工作专业性、法律性强，对工作人员的法律素质要求较高，且涉及的法律法规达60多部，按照依法行政的要求熟练掌握这些常用法律法规十分不易。三是思想认识不足、凭借经验办事仍然存在。多数乡镇干部没有接受法律知识系统培训的条件，即使有过短期培训，由于受自身文化水平、培训时间等条件的限制，对法律法规的理解不深、掌握不牢。不少干部思想上对依法行政重要性认识还不足，长期以来凭经验办事的观念仍然存在。4、依法行政体制不顺依法行政体制与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接，法律法规之间的“打架”、乡镇政府的有责少权和乡镇缺乏执法权等关系不顺现象扰乱了依法行政的正常程序、行政效率低下和部分工作目标完成困难。一是法律法规间的不协调。我国的立法体制应该是“一元制”的，我国的行政立法体制是两级多层次的行政立法体制。从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”，从而也扰乱了依法行政的正常程序。二是乡镇责与权的不配套。行政许可法施行之后，赋予乡镇政府的职权屈指可数。然而基层工作有繁杂性的特点，工作要求包罗万象，头绪繁多，涉足甚广，但是由于处事职权不配套，缺乏管理指挥、处理具体事务的职权，影响了统筹协调和管理职能的发挥。在诸如农村选举、拆违、计生执法、土地审批等方面，基层政府因职权所困陷入了“欲为无职，不为失职”的尴尬境地。责任和权力不对等，职能配置不合理，导致行政效率低下。三是乡镇缺乏行政执法权。随着改革的深入，乡镇不再具备执法的主体资格，几乎不具有执法权、自由裁量权和行政许可权。但在实际工作中，乡镇政府工作责任项目较多，对一些非法违纪行为缺乏有效的处理手段,导致部分工作目标完成困难。如在对违法生产、占地、排污等问题的处理方面，缺乏适当的强制手段，仅能靠说服教育和组织协调。实践证明，违法责任人不重视乡镇政府协调，光靠乡镇干部动用口舌和跑腿，不能切实解决实际问题。5、依法行政监督不力我国目前虽已建立了一套比较完善的监督体系，有政党监督、人大监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等，但在实际运作中存在明显的缺点和不足，使得监督力度仍然不够，有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生。一是各类监督主体分工不清。监督主体虽然众多，但因分工不明、权限不清，容易导致相互扯皮、各监督主体分头推诿。二是各类监督主体监督乏力。人民代表大会监督能力有限，往往流于形式；司法机关在经费、人事上受制于同级政府，监督缺乏独立性；新闻监督缺乏相关法律的支持和保护，易受外界的干扰等。所有这些，在一定程度上造成了对行政监督的乏力。三是乡镇政府内部监督不到位。如文件审核无法制人员把关，一般由秘书起草，领导签发，这样乡镇一级的行政行为因监督机制滞后，只得由乡镇领导干部和执法人员个人的素质和自我法律意识而决定，使依法行政工作难以得到有效监督。 三、如何推进乡镇依法行政1、加强宣教，营造依法行政环境 加强宣传教育、强化法律意识是依法行政的必要条件之一，尤其是当今正处一个社会转型的特殊时期显得更为重要。因为这一时期不仅面临加快建设小康社会的步伐的发展压力，还面对转型时期积累起来的社会问题和社会稳定的严峻考验。所以要加强乡镇政府领导、政府机关工作人员和人民群众三个层面的法制宣教工作，以营造一个良好的依法行政环境。一是政府领导层面。其知法、懂法、守法最为重要和最为紧迫。乡镇领导不仅自己要在学法、执法、护法等方面发挥带头作用，而且对违法行政者要严肃追究，以维护法律尊严，为乡镇依法行政起到榜样和领头人的作用，只有乡镇领导干部的法制观念增强了，法律素质提高了，依法行政才有保障。二是机关工作人员层面。要建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，转变他们的思维方式和工作方式，要按照依法行政的要求，注重运用法律手段，把自身的一切行政行为也纳入法制轨道，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能有效做好依法行政。三是人民群众层面。要加大普法力度，通过开展“送法下乡”等活动，切实增强群众的法律意识，使他们知法、懂法、守法。只有提高全民的法律意识，才能让他们自觉学法、守法、护法。2、发展经济，增强依法行政意识实践证明：凡经济发展较快、市场经济比较发达的乡镇，干部群众的法制意识相对强一些；凡市场经济不发达或经济发展比较滞后的乡镇，干部和群众的法制意识相对比较薄弱，所以乡镇政府在依法行政的前提下，要加大力度发展经济。一要加大环境营造力度。投资环境的营造是招商引资和经济发展的基础，所以要加快基础设施等硬环境建设，还要营造一个让投资者“投资能放心、办事不费心、生产能安心、赚钱会尽心、生活能舒心”的“五心”软环境。二要加大招商引资力度。要采取产业招商、以商引商、委托抬商等多种形式大力引进科技含量高、产业带动强、投资强度高、财政回报高和资源消耗少、环境污染小的境外、区外产业和企业。三要加快特色经济发展。积极进行产业结构调整，充分利用当地的区位、产业和资源等优势因地制宜发展区域特色经济，使人民群众在参与市场经济中不断增强市场观念和法律意识。3、深化改革，提高依法行政能力依法行政，说到底是要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此要不断深化改革，提高行政执法队伍的整体素质和依法行政的能力。一要提高思想政治素质。要按照“三个代表”重要思想的要求，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉推行依法行政。二要提高整体业务素质。要积极组织乡镇干部有针对性、经常性、多渠道地对宪法学、法理学、行政法学等相关知识进行培训，让他们不仅要有遵守实体法的意识，也要有尊重程序法的意识。同时定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力。三要健全各类考核制度。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等各类考核制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制，改善现有行政执法队伍的结构，提高行政机关工作人员依法行政的能力。 4、理顺体制，规范依法行政行为要按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务。一要明确职责、各司其职。要明确乡镇政府的职责，使乡镇政府和县（市、区）级职能部门能各司其职，各担其责,避免发生权力交织、责权不一的情况。明确将专业性强、非行政强制手段不能治理见效的事务如安全、环保等，由县（市、区）级职能部门承担，强化职能部门行政责任，提高行政效率。二要维护稳定、适当放权。要在协调群众利益关系、化解社会矛盾方面,赋予乡镇适当的裁量权,并在财力上给予支持,使乡镇能充分发挥作为一级政权机关的职能,提高乡镇及时有效化解矛盾和维护社会稳定的能力。三要处理违法、执法延伸。要在处理涉及面广、与人民群众利益密切相关的违法行为如违法生育、违章建筑、环境污染、无证办学等方面，扩大乡镇的执法权限，乡镇政府具备适当的行政执法权威，有利于威慑和制止违法行为的产生。5、完善机制，强化依法行政监管我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，这些监督未能真正落到实处，所以要完善机制、强化依法行政监督。一要实行制度公开。将建立行政执法责任制、执法公示制、违法追究制、投诉举报制等制度打印成文张贴上墙，还要通过广播、电视、镇报等方式向社会、向群众公开，这不仅能达到宣传依法行政的效果，也能使乡镇干部受到工作范围内社会全员的依法监督。二要建立考评制度。要实施依法行政考核制，将全镇干部的依法行政情况纳入考核内容中，由县（市、区）法制办进行调查考评，使基层干部视依法行政为己任。三要进行内外监督。要建立镇内部和外部相结合的依法行政监督机制。在镇政府内部，配备法制员，由法制员会同司法所组成系统内的监督小组；在镇政府外部，由镇政府聘请社会各界相