小煤窑安全问题调查研究.doc

小煤窑安全问题调查研究以娄底市为例改革开放以来，国家通过坚持“安全第一，预防为主”的方针，重视安全思想教育、依靠科技进步、强化安全技术培训和开展各种形式的安全教育活动等，促进了全国安全煤矿的好转。但由于煤矿的不可再生性；煤矿生产的高危险性；加上煤矿行业受投资大、周期长、见效慢、市场不确定因素多的制约与限制，全国煤矿多、死亡重、经济损失大的状况尚未得到根本好转。每一位政府官员、煤矿管理者、煤矿生产者都要充分认识到安全生产的严峻性和提高安全生产的迫切性和必要性。一、小煤窑安全问题研究背景目前，我国经济发展又进入新一轮的高速增长时期，煤炭需求旺盛，各类煤矿为了多产煤，忽视安全生产，甚至超能力生产，这将导致煤矿事故频频发生。总体来说，原国有煤矿的生产能力具有安全保障；国有地方煤矿的生产能力基本具备安全保障；乡镇煤窑不具备基本的安全生产条件。虽然经过几年的治理整顿，乡镇小煤窑总体的安全保障程度有了较大的提高，但其装备落后，采煤方法原始，从业人员素质较低，官煤勾结的基本情况没有发生根本性的变化，这也是我国煤矿行业现存的主要问题。（一）全国煤炭业安全生产现状煤炭工业是关系国家经济命脉的重要基础产业，支撑着国民经济持续高速发展。建国五十多年来，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中一直高居70%以上，其中76%的发电能源、76%的工业燃料和动力、60%的民用商品能源、70%的化工原料都是煤炭提供的。20XX年全国全年能源消费总量26.5亿吨标准煤，比上年增长7.8%，煤炭消费量25.8亿吨，占能源消费结构的70.20%，同比增长7.9%。从图1.2和图1.3中可明显看出煤炭在我国能源中起支柱作用。 图 1.1 20XX20XX年能源消费总量及其增长速度数据来源：20XX年国民经济和社会发展统计公报天然气核电、水电等石油煤炭76.60%11.30%8.20%3.90%图1.2 20XX年我国能源生产结构图天然气核电、水电等石油煤炭20.80%5.70%3.30%70.20%图1.3 20XX年我国能源消费结构图数据来源：世界能源网然而我国95%的煤矿开采是地下作业，受自然条件的制约，煤矿开采属高危险的职业。总体上看，我国煤矿生产正走着一条高投入、高耗能、低产出、低回报的粗放型经济增长道路，安全问题仍然突出，矿难事故经常发生。国家安全生产监督管理总局近日称：近年我国平均每7.4天发生一起特大煤矿事故，远远高出世界平均水平，20XX年我国煤矿产量约占全球产量的38.8%，事故死亡人数则占近80%，我国采煤效率仅为美国的2.2%，南非的8.1%。百万吨死亡率是美国的100倍，南非的30倍，据统计，20XX20XX年共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故289起。煤矿所面临的重大灾害事故相当严峻，造成的损失极其惨重。1.全国煤矿有关资料统计数据据统计，在199020XX年间，全国煤矿共生产煤炭258.19亿吨，共死亡105792人，平均百万吨死亡率为4.09。其中国有重点煤矿共生产煤炭116.76亿吨，共死亡11633人，平均百万吨死亡率为0.99；国有地方煤矿共产煤炭42.90亿吨，共死亡15741人，平均百万吨死亡率为3.67；乡镇煤矿共产煤炭98.53亿吨，共死亡78418人，平均百万吨死亡率为7.96。表1.1 199020XX全国煤矿产量与百万吨死亡率统计表年度全国总计国有重点煤矿 国有地方煤矿 乡镇煤矿煤炭产量（亿T）死亡人数百万吨死亡率煤炭产量（亿T）死亡人数百万吨死亡率煤炭产量（亿T）死亡人数百万吨死亡率煤炭产量（亿T）死亡人数百万吨死亡率199010.5865156.164.806861.432.009985.003.78483112.79199110.4454465.214.815081.061.9311966.203.70374210.10199210.6149424.654.814881.011.878434.503.9336119.20199310.7752834.784.474981.121.959574.904.3536978.50199412.5570165.154.385511.192.2210704.825.9549538.32199512.3363875.034.475171.162.1310454.905.7346608.13199613.7464044.674.695151.172.228934.026.1547347.70199713.2567535.104.676651.452.269314.135.7048158.44199812.2261345.025.004791.022.118053.765.1045758.60199910.4555185.304.704320.922.147773.733.18412212.9520009.8957985.865.367261.351.948424.342.69395214.6920XX10.8956705.206.187811.262.2510444.642.46364514.8120XX13.9369955.027.129041.252.6310233.384.18506812.1220XX17.3664343.718.308943.002.908813.006.1046617.6120XX19.5660273.089.198540.932.958162.777.4243575.8720XX21.1359382.0810.279560.932.945982.047.9243845.5320XX23.2647462.0411.257040.633.096111.988.9234313.8520XX25.2337861.4812.294750.393.374111.229.5729003.03数据来源：199020XX年国际煤矿安全研修班教材；20XX20XX课题组整理2.煤炭年产量结构分析从煤炭年产量趋势图中可以明显看出199020XX煤矿产量的发展变化趋势（图1.4）。国有重点煤矿煤炭产量从90年代末起高速增长；国有的地方煤矿煤产量变化不大，保持低增长；而乡镇煤矿煤产量总体呈现先上升而后逐年下滑，21世纪有快速回升的特点，虽然近年来增幅逐渐回落，但仍占全国总产量35%以上。图1.4 煤炭年产量统计图数据来源：199020XX年国际煤矿安全研修班教材；20XX20XX课题组整理3.年死亡人数结构分析乡镇煤矿为安全事故多发点，年死亡人数大大超过国有煤矿总死亡人数，几乎达到了国有重点煤矿与国有地方煤矿死亡人数总和的两倍，它的曲线变化牵动着全国总计死亡人数的波动（参见图1.5）。综合煤炭年产量来看，乡镇煤矿煤产量与其总死亡人数成正比。图1.5 年死亡人数统计图数据来源：199020XX年国际煤矿安全研修班教材；20XX20XX课题组整理4.百万吨死亡率结构分析乡镇煤矿的百万吨死亡率波动最为明显，19982000年间几乎呈直线上升至趋势线的最高点，在20XX至20XX两年中又迅速回到7.61，此后持续下降（见图1.6）。20XX年全国平均死亡率为1.485，同比下降207.2%。这说明只要下大力气狠抓安全生产，安全形势是可以好转的。同时图中还暴露出地方煤矿牵动全国百万吨死亡率的走向，乡镇煤矿应该是治理与整顿的重点对象。图1.6 百万吨死亡率统计图数据来源：199020XX年国际煤矿安全研修班教材；20XX20XX课题组整理（二）煤矿开采安全管理相关政策我国小煤窑安全生产状况不容乐观，安全生产体系并不完善，特别是煤矿生产更是矿难频发，形势严峻，为保障国家资源的不必要浪费和煤矿工人的生命安全，20XX年8月22日，国务院出台关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知，通知要求：凡已经投资入股煤矿的国家机关工作人员、国有企业负责人，一个月内必须撤出投资。同年8月29日，中纪委、监察部、国资委、国家安监总局联发通知指出：“对逾期没有如实登记撤出投资或者隐瞒事实真相、采取其他手段继续投资入股办矿的人员，一经查出，一律就地免职，然后依照有关规定严肃处理。”中国国家安监总局局长李毅中把坚决打好小煤矿整顿管理的攻坚战划定了三个阶段：第一阶段，即从20XX年下半年到20XX年4、5月份，全国已经关闭了六千家小煤矿；第二阶段是从20XX年5月开始到20XX年上半年，继续整顿关闭，贯彻落实十一五规划通过的产业政策，坚决淘汰那些落后的小煤矿；第三阶段，是从20XX年下半年到20XX年上半年，靠管理强化，为小煤矿建立管理制度，提升小煤矿管理水平，使那些符合产业政策、保障职工安全、合法的煤矿存在下去。从政府相继出台的政策中我们可以看出国家对小煤窑整治的决心，据不完全统计到20XX年底双峰县由原来的65个煤矿只剩下30个，关闭了35个；洪山、蛇形山两镇原有39家现在只有18家。此次整顿大大降低了煤矿安全事故的发生率和死亡率，对煤矿业向着良性发展起到了很大的作用。二、小煤窑安全生产调研湖南省是我国南方主要产煤省份之一，娄底市是湖南省主要产煤市之一，尤其以乡镇小煤窑为主，小煤窑占比近80%。小煤窑是上世纪八十年代后期“有水快流”发展观点的产物，其装备落后、采煤方法原始，矿难频频发生，国家曾严厉打击。由于20XX年钢铁、水泥等高耗能行业的投资过热，使得煤炭供应特别紧张，煤炭价格的急剧上涨，在巨大经济利益的驱动下，矿主铤而走险，小煤窑死灰复燃。这迫使人们不得不对小煤窑的存在重新思考，重新定位，着力解决和处理好这个问题已经迫在眉睫。（一）小煤窑安全生产现状1.安全设备、安全管理投入不足通过走访娄底市雁子冲等几家已被勒令关闭的煤矿，我们了解到小煤窑在生产过程中普遍存在着大大小小的安全问题及安全隐患，主要体现在以下几个方面：（1）娄底市小煤窑矿点多，规模小（平均单井年生产能力约为6万吨）；加上地质条件复杂，煤层赋存不稳定，煤层厚度、倾斜角变化大，导致内部构造复杂多样，存在顶板、瓦斯、煤尘、水害、火灾等安全隐患。（2）在煤矿矿区基本建设上，存在基础设施不够完善、矿区设备简单、生产工艺落后的情况，大多数煤矿都采取巷道式采煤，手镐落煤的方式。简陋的矿区建设不能够保障生产安全，无法提供一个高效、安全的生产环境。（3）在煤矿安全设备上，装备水平较低，抗灾能力差，大多数矿井没有按照规定装备瓦斯抽放系统，煤矿安全生产监控系统装备不全。由于小煤窑多为私人小煤窑，大多数矿主只注重短期效益，安全投入很少，普片存在矿井通风、防火、防水、防瓦斯、防毒，防尘等安全设施没能达到要求；煤矿使用的安全设备、器材、仪表、防护用品也存在没有达到行业安全标准的情况。（4）在管理上，煤矿未严格执行瓦斯检查制度，不少小煤窑在有瓦斯突出、冲击的条件下从事采掘作业；超能力、超强度或超定员组织生产的情况常有发生。未查明水文地质条件和采空区、相邻矿井及废弃老井积水等情况而组织生产；使用明令禁止使用或淘汰的设备、工艺等等。2.安全教育成效不大从我国目前的煤矿工人安全教育的情况来看，并不乐观，特别是小煤窑普遍存在安全生产教育匮乏的问题。就娄底市的煤矿来说，自20XX年中国的“整顿煤矿安全生产年”以来，该镇对当地的小煤窑进行整顿并进行严格的安全监督检测，许多小煤窑都被勒令关闭，正常运作的小煤窑也被要求加大对矿工安全教育的投入。政府规定每家煤矿每月须进行一次安全活动，对本工作地点的安全隐患进行揭露并要求整改，不得以任何借口拖延或取消定期的安全教育培训。期间，我们走访了忠心、单家等几家煤矿和相关安全教育培训中心，从他们的工作台帐上来看，培训的内容较全面，对一些常见的安全隐患和行为的征兆、发生地段、状况的排除等进行了详细的阐述。他们说，在对矿工进行培训的过程中，他们还会结合各自煤矿的生产特点、地形进行讲述。矿工培训考试试卷的答卷情况也较好，从答卷情况看，矿工对一些基本的安全技术素质已掌握。尽管政策让我们看到希望，但成效并不大，矿工自保、互保、联保能力不强，由安全教育的缺陷带来的事故还是大大存在。3.合同签订不规范从我们在娄底市的小煤窑获取的劳动合同书看，它所涉及的内容很齐全，严格按照湖南省劳动和社会保障厅要求制定。但据调查，已签定的合同只是填写了合同类型和期限，工作内容和工作地点，工作时间和休息休假，劳动报酬。然而有关劳动保护、劳动条件和职业危害防护等和矿工切身利益相关的条约却是空白。更没有提到出了事故后，该如何处理，怎么赔偿。据一位知情者透露，小煤窑也会按照规定给矿工上保险，但只是为了应付上面的检查象征性地上几个。再加上矿工的流动性非常大，说不定明天就去别的地方了。所以，这些工作不稳定的人一般都不会签订劳动合同。综合上面所提到的现象，反应出以下几个问题：（1）矿工的安全意识不够强，注意力还只停留在工资报酬这一块；（2）合同不完整，矿工的安全得不到保障，出了事故找不到依据为自己辩护；（3）合同仅是形式化，无法对矿主起到限制的作用，对煤矿的安全生产管理与监督很不利；（4）矿工素质较低，不懂得合理地利用合同维护自己的权益，保障自己的安全。（二）小煤窑存在生产安全问题的原因1.地方利益（1）突显政绩的需要娄底市各地区几乎都有不同程度的煤炭资源，人们急切地要把资源优势转变成经济优势，地方官员更是迫不及待，要把资源优势转化为自己的政治资本。由于地方干部任职不长，这就必然造成有些地方领导为了在任期内积累更多的政绩资本，就把煤矿当成了政绩的突破口。某些乡镇领导认为，整顿和关闭非法小煤窑会影响地方财政，造成地方财政困难和影响自己的仕途。因此地方政府没有彻底关掉小煤窑的动力，只要不是来自上面的压力不得已而为之，一般的做法是风声紧时象征性地“关掉”一些小煤窑，风声一过又网开一面。（2）周边就业的需要由于资金和机械硬件的限制，小煤窑的正常生产需要大量的劳动力，而这恰恰给周边村民提供了大量的就业机会，村民们通过一段时间的培训，掌握了井下工作的技巧和注意事项，就可投入到工作中。大量就业机会的产生大大缓解了农村闲散劳动力就业压力。因此，周边村民不希望小煤窑被迫关闭，断绝经济来源。（3）当地居民、企业对煤炭的需求尽管现今阶段国家大力发展新能源，但煤炭至今仍是最主要的生活燃料。近年，能源供不应求，娄底市的高速发展使得工业企业对煤炭的需求大涨，尤其是娄底市涟钢、冷钢、顺鑫钢铁3大钢铁企业对焦炭需求大，对当地煤炭的依赖性非常大，这就是娄底市地方煤矿的煤产量在全省占有相当大的比例的原因。2.个人利益由于小煤窑的投资不大，一个年产上万吨的煤矿，按目前正规管理所需，一次性投入在200万元左右，甚至更低。如经营得当，不发生安全事故，一般当年投资，当年便可收回，且有盈利。据调查，目前娄底市蛇行山镇立新的煤炭约为600元/吨，斗笠山的煤炭为700800元/吨，而当地的吨煤成本为200元左右，吨煤利润均在200%以上。其投资成本之低，利润之巨，投资效益之高，吸引着各种各样的人物染指煤炭生产，这也是小煤窑禁而不绝的根本原因所在。目前投资该行的主要人员是：（1）从事其它行业致富的私企老板（2）各级党政干部（3）拥有资源的当地村民一个小煤窑的存在，往往是私企老板出资金，少数干部入干股，当地资源拥有者出资源这样的一种结构。更有不堪者，一些“神通人物”以“购买雷管炸药”、“打非不炸井”等作为入股的资本，直接参与非法生产。一些村组干部更是充当“地方诸侯”，打着发展当地经济、解决当地就业为幌子，支持、保护、参与小煤窑开采生产。而实际情况，真正属于当地村民投资所办的煤井，仅占总数的10%，50%以上的小煤窑股东或者大股东均来自其他地区。当地村民充其量是一个出卖苦力的“炭古老”。煤炭开采产生的大量利润，绝大多数注入了投资者的腰包。3.安全意识淡薄从我们走访了解的情况来看，在安全教育上存在的诸多不足之处主要归根于地方政府监管不力，部分矿主违规生产以及矿工安全技术素质低、安全意识淡薄这几大原因。（1）地方政府监管不力，不能对安全教育进行有效的监控和督促。政府虽然已经建立了安全生产监督管理部门，但由于安监工作落实不到位，不能对煤矿安全生产进行有效的监督检查。如果煤矿安全监察部门都不重视各煤矿的安全生产，会在一定程度上弱化相关技术人员对培训教育的重视力度，同时也会降低矿工接受培训的积极性。另外煤矿安全培训机构自身体系也不完善，缺乏资深培训员，不能科学组织培训工作、因人施教。（2）部分矿主安全生产法制观念淡薄、思想认识不到位。部分煤矿的负责人不能从构建和谐社会的角度来高度认识安全生产工作的重要性，特别是在政府监管不力的情况下，一些利益熏心的矿主，忽视安全生产教育，为了赚钱利用培训时间进行生产，甚至在安全条件未达到的情况下还要求矿工下井。（3）矿工的安全生产意识淡薄，文化素质低。据当地人反映，在娄底市这一地带打工的矿工大多来自贵州、湘西等偏远落后的山区，他们缺乏基础教育，学习能力差，考试时就花钱请别人代考。由于文化素质水平制约了他们对安全知识和技能的理解和掌握，一旦安全隐患出现就不知道如何排除，事故发生后也不知道如何救助。还有部分矿工虽然能意识到危险源和隐患所在，但没有意识到安全生产的重要性和必要性，在实际工作中更多地表现为麻痹大意，违章操作。4.劳动合同形同虚无劳动合同，是保护劳动者和用人单位双方权利义务的重要法律手段，矿工与矿主签订劳动合同有三个方面的作用：一是保护劳动者和用人单位双方的利益；二是明确劳动者与用人单位之间的雇佣关系；三是在发生劳动争议时是有效的法律依据。然而据我们调查所知，雇佣单位利用矿工们不关心除工资以外的其他条款，尽量逃脱自己的应承担的的其他义务。矿主如果没有合同的限制，就不会关心矿工的安全，生产设施设备的投入相应减少，矿工生产环境也得不到很好的改善，这样一来，就加大了事故发生的几率，事故发生，矿工们逃生的机会也相应减少。最严峻的一个问题是矿工的文化素质水平较低，自我保护与安全意识不够强。据安监部门的工作人员介绍说，煤矿里的矿工有来自贵州、湘西的农民工，他们和矿主语言不通，目不识丁，有时合同是别人代签，或只是听从矿主口头协议。文化素质的约束使他们无从知晓自己的合法权益有无受损，无从知道用法律来捍卫自己的合法权益，更不知道有些用人单位签真假两份合同，一份假合同应付上级检查，一份用于真实签订。据调查有超过50%的矿工不会妥善保管好签好的合同，私营矿主又是利益至上，矿工自身文化素质低也给了矿主很大的空子可钻。（三）安全事故的处理情况1.国家规定处理标准小煤窑事故的高发性引起了国家的高度重视，20XX年8月份国务院在10天之内接连发出关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知和国务院关于预防煤矿上产安全事故的特别规定两道指令，大幅度提高死难矿工的抚恤金，责令涉煤官员限期退股，一个个措施和政策相继出台，从中不难看出国家治理矿难的力度和决心。根据规定，小煤窑一旦发生事故必须及时、准确、完整向上汇报，任何单位和个人对事故不得迟疑、漏报、谎报或者瞒报。事故发生时，发生地的有关人员向矿地面值班室汇报，地面值班室认真做好记录根据性质向本单位负责人反应，同时根据事故大小对井下发出紧急处理方法，一般性事故矿方可以自行处理；当遇上本人不能处理或必须向有关领导汇报的就按规定向上汇报，然后按事故处理预案或领导制定的措施方案进行有序的处理。单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。如果违反规定，严重者可按隐瞒事故论处。2.地方现状据知情人士反应，娄底市在20XX年以前，事故发生频繁，年均死亡人数少为十几人，多则可达几十人。尤为典型的是20XX年7月娄底市蛇形山镇秋湖村秋湖煤矿发生的矿难，那次事故给娄底市的小煤窑带来大大的冲击，报纸电视台纷纷对此进行报道，当时国家对小煤窑的违规生产还未进行严整，事故发生后都是矿方自行解决，一般给予死难矿工5万10万的抚恤金。从我们了解的信息来看，矿主对重伤住院者，往往采取一次性买断的手段，将不再负责后续治疗，更有甚者，有些矿主为了节省重伤者的医疗费用，故意延缓援救时间，致使伤员错过最佳抢救时间，最后因得不到及时治疗而离去。国家对小煤窑进行整改后，单位负责人现在对事故发生后的处置较为重视，不仅大幅度提高了对死难矿工的抚恤金，由原有的几万到现在的二十多万，同时，对伤残者也保证其后半生的生计，如丧失劳动力的每月给予一定的生活费，或允许其住在矿中，并提供衣食住行。当然仍然有些黑心矿主会想尽办法拖延应付的抚恤金；当住院的重患者那昂贵的医疗费用大大超过死亡抚恤金的时，有的矿主甚至会采取终止伤员治疗的残酷手段。三、小煤窑安全成本调研据黄家煤矿（化名）生产矿长（同时也是煤矿小股东）透露，不少煤矿是已开采过的煤窑，当地政府根据估测的剩余资源、被开采的程度评估定价卖给他人。如他所在的煤窑是属于黄家村已开采过的小煤窑，由矿主以400500万元左右买下其所有权（含设备），但人员工资、折旧费、维修费等都由股东自己承担，同时，每年还应按120元/吨乘以年产支付给黄家村，而小煤窑对外的卖价则由市价决定，以20XX年4、5月为例当时的市场价格约为1200元/吨，8、9月为800元/吨，而10、11月仅为600元/吨。由于受市价波动的影响，矿方很难估计在自己开采过程中利润的大小，因此矿方在基本生产成本已定的情况下，考虑到开采地煤层可能太少收不回本，综合以上因素，矿主只有通过缩水安全成本来保证自己的利润，在生产投入上往往不是很足，就此我们对成本进行如下分析：（一）小煤窑安全成本的构成安全投入不足是煤矿安全事故频发的主要原因之一。小煤窑安全成本的产生与整个煤炭生产经营的全过程息息相关，它直接影响安全决策、安全管理与组织、安全设计和安全保证等。安全成本是煤炭产品生产成本的重要组成部分，安全成本对煤炭总生产成本的影响可以表示为：煤炭生产成本基本生产成本安全成本。从安全成本的定义，结合煤炭生产的特点和实际出发，把安全成本分为两大类，四个组成部分如图3.1所示：安全成本保障性安全成本安全预防费用安全工程费用损失性安全成本环节外部损失环节内部损失图3.1 安全成本构成示意图安全成本分为两大类，四个组成部分。一类是保障性安全成本，是指为保证和提高安全水平而支出的费用，包括安全工程费用和安全预防费用两部分。安全工程费用是为构筑安装安全工程设施以及购置安全检测设备、仪表等的费用；安全预防费用是指运营安全工程和设施。另一类是损失性安全成本，是指因安全问题影响生产而产生的损失，包括环节内部损失和环节外部损失两部分。由于安全工程、设施有缺陷或营运不当，管理工作不力、安全监督不及时，职工安全意识不高、违章作业等都会引起生产、设备、人员伤亡等事故，从而带来损失，这些损失构成了损失性安全成本的内容。（二）小煤窑保障性安全成本投入不足保障性安全成本又可细分为国家的基础性安全投入和小煤窑层面的安全投入二部分。如图3.2：安全投入国家基础性安全投入煤炭科学技术投入从业人员教育投入国家级安全管理投入小煤窑层面的安全投入安全培训投入生产设备投入 安全设施投入图3.2 保障性安全成本构成示意图1.国家的基础性安全投入不足（1）煤炭科学技术投入。现代化管理必须以先进的科学技术为依托。集中有限资金，在地质条件许可的情况下，大力发展机械化回采和掘进工艺，提高生产效率，减少劳动力投放，改善作业环境，简化生产系统，积极推广新技术、新工艺、新设备，从技术上做好安全生产的保障工作。然而从我们实际调研情况来看，娄底市小煤窑煤炭科学技术发展落后，缺乏技术性人员，大多小煤窑处在矿工多，工艺落后、事故频发的安全管理困境。（2）从业人员安全教育投入。从调研情况来看，娄底市从事煤炭开采作业的，绝大多数是初中以下水平，技术素质、安全常识、自我保护意识等都很低。中国的安全状况要想有明显的改观，一方面要努力提高企业的效率和效益，提高从业人员的待遇，以良好的待遇吸引人才；另一方面，也要加大教育投资，提高从业人员的素质。（3）投入。的安全监察在煤炭行业的安全中起着重要的作用，加大安全监察投入，搞好安全监察工作，是解决煤炭工作的一个有效措施。从总体上来看，娄底市安全监督管理部门工作难以落实到位、个别执法人员不能严格执法，从而不能对煤矿安全生产进行有效的监督管理。上述3种安全投入中投入的效果是显现的、直观的，因此，也是目前最受重视的。但是这只是一种战术手段，从长远的角度看，煤炭科学技术和人才教育两方面更具有战略意义，采掘设备的进步可以带动采掘工艺的变革，最终使生产安全明显转变。 2.小煤窑层面的安全投入不足（1）生产设备投入较少，有的设备反复检修、勉强使用，有的带病运转。有的小煤窑甚至连正常的备件都难以保证供应，又何谈备用设备。另外，诸多设备的故障处理本身就是一个不安全的因素，处理设备故障次数增多，发生安全事故的概率也就相应增大。（2）安全设施投入。安全设施是保障煤矿安全的必要装备之一，但由于资金的匮乏，一些矿井从提升监护设备、通防检测设备到供电安全保护、大巷行车保护、带式输送机运行保护都存在不同程度的缺乏，使矿井事故率增加，防灾抗灾能力下降。（3）安全培训投入。安全培训是保证矿工安全生产的前提，然而实际上矿主对小煤窑安全投入不够重视，利用培训时间进行生产；另一方面为了降低成本，一些矿主借故推掉各种培训机会，在安全条件未达标的情况下还要求矿工下井，导致一线矿工安全生产意识淡薄，自保、互保、联保能力不强。（三）小煤窑损失性安全成本的构成 损失性安全成本是指安全所造成的全部损失。该类损失有些是可以直接在账面上列出的，有些损失则是隐含的，有些损失是间接的等等。为了使安全损失的统计更加明晰，损失性安全成本可以被划分为四部分，如图3.3所示。 损失性安全成本可列的间接经济损失可列的直接经济损失隐含的间接经济损失隐含的直接经济损失图3.3 损失性安全成本构成示意图1.可列的直接经济损失（1）造成的财产损失，包括材料、备件、设备、工具、产品、工程设施损失等方面的损失。（2）产生的费用，包括调查处理费用，丧葬、抚恤、补助、医疗费用，家属安置迁移费用，由于而支付的违约金、罚金和诉讼费，抢救费用，以及为遏止而发生的费用支出等。2.可列的间接经济损失，包括招工、安置等费用。3.隐含的直接经济损失，包括生产损失、资源损失和环境损失等几类。生产损失指发生后，由于抢救处理和恢复生产造成的生产能力降低、开采方案改变、服务年限缩短等造成的经济损失；资源损失包括资源毁灭、无法恢复或不值得恢复而弃采、抢救恢复后价值降低造成的经济损失；环境损失包括土地、地下水、文物、风景区、旅游景点的破坏造成的经济损失。4.隐含的间接经济损失，指由于而使工效降低、企业声誉下降、定单减少造成的经济损失。（四）小煤窑安全成本调研结论安全成本是由保证性安全成本和损失性安全成本构成，二者相互影响。保证性安全成本越高，安全设施、措施、管理防范越完善，安全问题越少，则损失性安全成本越低，反之则反。若再联系安全成本和安全保证程度的关系来进行分析，我们会发现在不同的区域，安全保证程度与安全成本的变化关系也存在不同的特点。在Q点左边区域，增加保障性安全成本，损失性安全成本会大幅降低。安全成本总额降低，安全保证程度显著提高；在Q点右边区域，增加保证性安全成本，损失性安全成本几乎不下降，安全成本总额几乎与保证性安全成本同幅增加，安全保证程度提高很少，到了一定程度，再增加安全成本，安全保证程度几乎不再提高，然而安全成本却大幅增长。可用图3.4表示如下：O安全成本安全保证程度安全成本总额保障性安全成本损失性安全成本Q图3.4 安全成本变化示意图通过安全成本分析，很显然看到在安全成本组合过程中，存在保证性安全成本和损失性安全成本的最佳组合点，即图3.4中的Q点。企业在经营生产过程中应该在保证达到安全生产的基础上寻找这一最佳组合点。首先，企业应该在投资经营之初，应对整个矿区生产成本进行预测分析。依照矿点的生产能力制定煤矿的生产规模，预测矿区的建设成本、保证性安全成本，即对安全工程投入和安全设施投入成本进行科学计算分析。其次，在投产之后，在达到安全生产保证程度的基础之上，应对各个时期生产过程中出现的保证性安全成本和损失性安全成本进行量化分析，分析各个时期状况下，两种安全成本的替代比率，即“损失性安全成本降低额/保障性安全成本增加额”，当替代比率大于1时企业应该继续加大对保证性安全成本的投入，直至替代比等于1时，保证性安全成本和损失性安全成本达到最佳组合。这样既能保证企业生产安全又能为企业节约出一大部分的成本，为企业创造更多的经济利益。在安全成本控制过程中，企业如何获取成本信息是关键，包括信息的收集、整理和分析三个过程。信息收集，即建立矿区安全成本反馈制度，定期定员进行汇报，收集矿区各生产环节、管理部门安全成本发生额。信息整理，即归类汇总保证性安全成本和损失性安全成本。最后进行成本替代比分析，请教技术管理人员或专家进行科学分析预测，寻找成本变动规律，找出最佳成本组合点。四、解决小煤窑安全问题的建议我国煤矿数量多，超过世界上其他主要采煤国家的煤矿总数。全国现有各类煤矿约为2.8万处，其中45户安全重点监护企业有414处，其他国有重点煤矿322处，国有地方煤矿2176处，乡镇煤矿2.45万处，乡镇小煤窑约国有重点煤矿和国有地方煤矿总和的8倍。然而煤矿事故大多发生在规模小，地质条件复杂，装备水平低，抗灾能力差，从业人员安全技术素质低的乡镇小煤窑。针对小煤窑存在的问题，特提出以下建议：（一）对政府的建议1.提倡节约煤炭能源，科学开采我国是煤矿生产大国，同时也是煤矿消费大国，煤矿消费占我国能源消费总量的70%。由于我国经济的高速发展，工业化步伐加快，对能源的需求越来越大，特别是对传统的煤电依赖性加强。因此一方面能源消费者必须重视节约资源，树立正确的消费观念，树立节约意识，提高能源的利用率。另一方面应注重“开源节流”，避免做吃空山，要科学采矿，文明采矿，合理采矿，防范和杜绝采肥丢瘦的掠夺性开采方式，提高能源的利用率。在提倡节约能源的同时，大力寻求新的替代能源，改善能源利用结构势在必行，当经济发展对煤炭的依赖性减小，煤矿生产的压力也会相应减小，煤矿企业才有足够的时间和空间来进行安全体系建设和安全措施的完善，这也是减少煤矿安全事故的有效途径。2.加强监督检查，建立矿井安全动态评估机制事实上，只要管理者措施得力，监督得法，大多数矿难的损失是可以控制和被最小化的，因此政府的政策监督是至关重要的。地方政府应认真履行法律法规赋予的职责，严格依法办事，不定时地组织进行抽样调查，对企业的安全设施进行认真检查和评估，并监督和鼓励企业更新生产设备、提高煤矿的安全生产能力。此外，“凡事预则立，不预则废”要及早建立煤矿事故预警和预防机制，对可能发生安全事故及早预防，认真整改，做到有备无患。3.加大治理整顿的力度各部门、各级领导加大治理整顿的力度，增强防范意识、大局意识、奉献意识，要有较强的职业素质，防止有人在利益驱动下，弄虚作假、强行生产等问题的出现。对年产量不合规的小型煤矿一律不予立项、审批；对有发展潜力的小煤窑实行资源整合，使其提高规模效益，符合安全、环保等要求；对大矿周边的小煤窑，可采用兼并、收购、重组等方式，并入大矿。政府要适当提高煤矿行业的门槛，不具备安全生产条件的个人和企业不让进入，对安全措施不完善的企业要责令整改，对不具备安全生产能力的企业要坚决取缔，对个别企业胡干乱干的行为要坚决纠正，对违反安全生产法规条令的行为要坚决制止、严厉打击。4.推进反腐败，鼓励社会舆论监督加快政府自身的改革和建设，大力推进反腐败工作进程，杜绝任何形式的贪污腐败行为，政府工作人员和各级干部要树立正确的政绩观，建设服务型政府，为煤矿安全生产出谋划策，为煤矿安全生产消除还存在的体制性和机制性障碍，切实做到“该放的不越位，该管的不失位，职能明确不错位，承担责任不缺位”还要运用政府的号召力，建立和逐步完善社会监督和激励机制，鼓励社会舆论监督煤矿生产，让更多的人共同关注和参与支持煤矿生产，对舆论媒体爆光的问题要及早整改和纠正，争取把险情扼杀在萌芽状态。 5.协调好中央、地方和小煤窑三者利益 湖南省副省长郑茂清抓安全生产八年了，他表示，中央的政策之所以实施不下去、执行中不是走了样就是打了折扣，根本原因是因为，靠山吃山，靠水吃水，靠煤吃煤，这是生存的本能。对中央而言关闭小煤矿只需要发一份通知，但是地方却要付出沉重的代价。经济发展需要能源，对地方政府来说，小煤矿意味着税收，意味着就业岗位，意味着经济发展和GDP指标，某些时候还意味着个人的股份和灰色收入来源。关闭它们不亚于切骨去肉，地方上难以下手。从中我们不难看出地方政府并不愿意以关闭小煤窑的形式为矿难埋单，小煤窑的关闭并非想象中的简单。 因此，关闭小煤窑在没有利益补偿的情况下几乎是无法完成的任务，小煤窑的安全生产也不可能靠强行关闭来解决，完全寄希望于打击官煤勾结、斩断利益联系也难以实现。我们可以调整很多更为基本的政策，比如占有资源的方式以及收益分配方式。新的政策必须协调好中央、地方和企业三方的利益，在三者之间寻求一个平衡点，这样也许能避免换汤不换药。对于地方上的利益诉求不能漠视不理，也不能只是压制，否则任何政策将难以落实。6.改变煤炭企业财务会计制度国家可以从会计制度改善煤炭行业安全问题，一是要求企业披露安全成本信息。安全事故频发的一个主要原因是安全投入过低，一旦强制要求企业披露成本信息，可迫使企业加强对成本的投入；二是允许企业从成本当中提取足额的安全费用。对于煤炭企业的安全成本，应当“据实列支”，即根据实际支出列在成本之中。（二）对煤矿的建议1.自身切实加强安全管理（1）狠抓瓦斯治理，要把防治瓦斯作为头等大事抓紧抓好。严格按照“先抽后采，监测监控，以风定产”十二字方针来操作，严禁矿井超能力生产。采取政府支持、行业主导、产学研结合的机制，加快瓦斯研究工作的进程。（2）贯彻“科技兴安”战略，大力提高煤矿安全科技水平。积极发挥科研机构、大专院校及其专家学者的作用；加强应用技术和装备的研究，加强科研成果转化；加大矿井安全技术改造力度；利用国家支持国有重点煤矿和地方煤矿安全技术改造政策，有重点、有步骤地对煤炭行业进行安全技术改造，提高本质安全水平；研究建立煤矿安全成本的社会分摊机制。（3）实现煤矿干部作风的转变。深入井下，准确把握生产的真实情况，及时采取针对性措施；多学习、多掌握实践技能，多做现场指挥；多与职工沟通交流，多为职工办实事、办好事，调动职工群众安全生产的积极性。2.对矿工进行严格的安全教育培训和考核制约矿工提高安全技术素质的原因无非两因素：一是外部环境的制约，二是自身条件的制约，为实现安全生产，我们提出以下建议：（1）强化教育培训工作，提高矿工的整体素质。严格培训机构的管理，加强机构的师资力量，做到因人施教。对矿工实行一带一的安全教育，采取老带新、安全技术素质高的矿工带安全技术素质低的等方法，强化他们的安全意识。使从业人员除了具备基本上的安全生产知识和事故险情发生后逃生自救的能力外，还具备常规事故的处理能力和临危不乱、遇变不惊的心理承受能力。 （2）生产经营者在煤矿生产中扮演着重要的角色，很大程度上起着决定作用，生产者的安全生产意识和自身素质能力如何，直接关系着安全生产能否顺利进行，因此，努力培训和增强生产经营者的安全生产意识是重中之重，对生产经营者进行安全生产培训和安全知识考核是非常必要的。当地政府应帮助矿主提高安全法制观念，对有违规不组织矿工进行安全培训的行为予以行政处罚，严重者处以刑法。（3）安监部门严格执法，保持安全稳定的安监机构。在当前矿工素质不高、安全自觉性不强的情况下，全方位、全过程的监督检查是强化现场管理，督促隐患整改，遏制违章行为，增强全员安全意识行之有效、必不可少的手段，因此要保持健全稳定的监督机构，使之获得良好的安全效果。3.引入融资租赁我国小煤窑的资金来源主要有：矿主出资、股东出资、向银行借款等。相对其它行业而言其融资方式比较单一，因此小煤窑在初始投资时由于受资金限制，在安全设施投入上投机倒把，偷工减料，这将导致我国小煤窑的安全事故频频发生、生产效率不高、资源浪费严重。在资本市场上，小煤窑要形成既具有盈利能力，又保证安全生产是比较困难的，可通过融资租赁租入设施的途径达到双赢。小煤窑融资租赁租入固定资产可通过以下两种形式:（1）简单融资租赁，是指由小煤窑选择需要购买的安全设备，租赁公司通过对小煤窑的生产环境、煤产量、经营管理及生产规模评估后出租设备给小煤窑使用。在整个租赁期间小煤窑没有所有权但享有使用权，并负责维修和保养租赁物件。出租人对租赁物件的好坏不负任何责任，同时设备折旧在承租人一方。 （2）项目融资租赁是一种创新的、灵活的融资租赁业务，小煤窑以产煤量和效益为保证，与出租人签订项目融资租赁合同，出租人对小煤窑项目以外的财产和收益无追索权，租金的收取也只能以煤炭销售的现金流量和效益来确定。许多小煤窑常因资金问题影响安全设备的投入，融资租赁是一种非常有效的解决方法。小煤窑采取融资租赁即可以突破原有预算的限制，充分保证安全设施的投入，满足了设备频繁更新的需要。其次资租赁程序简单，大大节约了时间，使小煤窑能在最短的时间内获得设备使用权，较早获得所需设备尽快投产，在市场竞争中占得先机。而且融资租赁租约灵活，租赁公司可以根据每个小煤窑的产煤量、销售季节性等情况，为它定做灵活的还款安排，又可以保证安全生产。（三）对矿工的建议1.增强法律意识严格遵守法律、行政法规，遵循平等自愿的原则，是维护劳动者权益的保障。首先，矿工要有一个正确的法律观念，正确认识劳动合同法。同时政府可加大劳动合同法的宣传与推广，传授基本的涉及劳动合同签订的法律知识，使文化素质较低的普通劳动者也能明白签订劳动合同的重要性，了解签订合同时应注意的地方，以免掉入用人单位的陷阱中。其次，注意合同细节。相关部门要仔细审查劳动合同中的细节，是否包含“五险一金”等。当合同关系到责任和义务权益时，劳动者本身就更应该提高警惕。2.生产过程中增强个人安全意识第一，熟读安全标语，树立安全意识。对于从事危险性工作的工人来说作业是一个巨大的考验，工作场所挂上温馨的标语，是他们很好的精神支柱。树立安全意识能为矿工提供外部动力和内部动力。第二，强化安全意识，增强思想上的危机感。不容忽视潜在的冒顶隐患，在行动上不能图省事、怕麻烦、抱有侥幸心理。总之，在进矿井之前要做好充分个人预防工作，保持清醒的头脑、良好的心态，要有“安全第一”的思想。第三，矿工应加强心理素质，学会自救，保持乐观心态。如果不幸碰到了煤矿事故，乐观的心态和学会自救非常重要。如果情况乐观，自己采取自救，这样不仅会提高生还率，而且积累了经验；在恶劣的情况下，应该保持乐观的态度，相信同事会救援，决不放弃，保存体力支持下去。3.事故发生后，依法维护自己的合法权益首先，矿工应明确自己有哪些合法权益。根据劳动合同法规定，劳动者有权享有社会保险，因工受伤索而求赔偿等权利。其次，矿工应懂得如何维护自己的合法权益。矿工应加强自身法律知识的学习，在事故发生之后，懂得向相关部门要求相应的赔款。附1: 煤窑成立的条件和勒令关闭的条例一、开办煤矿的条件首先有煤炭资源和资源的优劣以及能安全开采和有经济价值才是办矿的先决条件；此外，外部环境如工农关系、运输等也应予以充分考虑。 开办乡镇煤矿，必须具备下列条件：1、 符合国家煤炭工业发展规划；2、 有经依法批准可供开采的、无争议的煤炭资源；3、 有与所建矿井生产规模相适应的资金、技术装备和技术人才；4、 有经过批准的采矿设计或者开采方案；5、 有符合国家规定的安全生产措施和环境保护措施；6、 办矿负责人经过技术培训，并持有矿长资格证书；7、 法律、法规规定的其他条件。二、煤窑勒令被关闭的情况必须关闭的16种类型煤矿 1、不符合矿产资源规划和矿业权设置方案的； 2、不符合经批准的煤炭工业发展规划和矿区总体规划的； 3、未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证，擅自从事生产的； 4、超层越界开采拒不退回的; 5、3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患，仍然组织生产的； 6、被依法责令停产整顿的矿井擅自组织生产的或整顿验收不合格的； 7、存在煤与瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等重大安全生产隐患，经论证在现有技术条件下难以有效防治的； 8、1个月内3次或者3次以上发现未对井下作业人员进行安全教育和培训或者特种作业人员无证上岗的； 9、不同采矿权人，其被许可的采矿范围在垂直方向上相互重叠且影响安全生产的，只保留一个矿井，其它关闭； 10、在大型煤炭矿区范围内开采的； 11、年生产能力在3万吨及以下的矿井，其中属于煤与瓦斯突出、水害威胁严重的必须在20XX年底前关闭，其它矿井必须在20XX年