出租车规制案例(综合案例兼有市场和政府失灵有教学分析但缺少备选方案分析).docVIP

备注：1. 该案例显示了真正的政策分析是如何工作的，并把政府失灵和市场失灵理论结合在一起。具体来说，可以显示如何理解公共政策问题2. 市场失灵和政府失灵理论对于确定公共政策问题是很有价值的麦迪逊出租车市场的规制呈送：市长大卫西斯路易斯(David Cieslewicz)来自：莫里阿斯金(M011y Askin)与凯蒂克洛克(Katie Croake)日期：2003年8月18日主题：麦迪逊的出租车规制行政摘要 与全国其他同类型城市相比，麦迪逊(Madison)的出租车费高于平均水平造成高出租车费的原因是在麦迪逊市区所进行的出租车规制限制了对出租车市场鲁进入。现有的规制政策反应了这样的事实：城市官员更注重保护现有出租车公司粤利益，而没有考虑出租车使用者的利益与需求，也没有考虑出租车市场的潜在进i者的利益。这个报告指出：城市应该废除出租车市场的主要进入限制，即“2规则”。 通过对规制出租车行业的原理进行讨论，基于公平目标、效率目标、财务效盔目标及政治可行性目标，我们对麦迪逊出租车市场的结构、出租车运营商、城市瑚：j筐入限制。2这些限制导致了在过去的17年中，麦迪逊的市场没有出现。：导致的后果是：竞争缺失，且麦迪逊的出租车费比国内平均水平高出近F录)。爱则、全市范围内的服务要求、高额的执照费用以及长时间的审批过程：表资以及出租车公司的高运营成本。从更技术的角度说，这人为地提高了：最香(minimum efficient scale of Operation)，它意味着出租车公司面临的一三们在不存在规制的市场上运作的成本。今天，高额的出租车费用和长时：二司的进入，使得整个市场处于弱竞争状态。这个分析考察了是否那些降i垡的替代政策能够提高竞争，并使得麦迪逊的出租车司机受益。出租车市场规制的原理：当租车提供门对门的服务，因此它们对缺乏行动能力的人群而言是非常方：约手段。在大中型城市中，出租车服务可以减少居民对汽车的依赖，也使j在城市之内的旅行更为便捷。许多州、市政府都已经意识到了出租车服务荨且采用各种形式的执照和更密集的规制措施来管理可察觉的市场失灵。：敦从1654年就开始对出租车颁发执照。L3J尽管过去十年的学术刊物中几乎：针对出租车规制的文献，而一个对文献的大致检索还是表明：有关出租车i重要的市场失灵来自：与顾客相比，出租车运营商在安全、服务的可依赖-咯等方面，存在着信息优势。L4J；志潜在的市场失灵问题时，比较有用的方法是把出租车市场划分为两个子一”巡航市场”(cr。lising market)，在这个市场上消费者在街边拦截出租车；j市场”(f)horLe reservation markel，)。当在街边拦截一辆出租车之后，消：法进行价格比较的，也无从得知司机的驾驶记录，更不能知道他们所拦截：诅车的机械安全性能。相反，消费者只能乘坐他们所拦截的第一辆出租!砷情况之下，消费者仅有非常有限的信息来评估安全性以及出租车服务的：括价格)，于是市场上产生了信息不对称。_5J一些分析者认为，在巡航市：。年在竞争性市场均衡的。罗伯特凯恩斯(Robert cairns)和凯瑟琳李邛斯(Cathmine Lston-Heyes)认为：专要给这样的行业建立一个竞争性模型，我们必须假设在某一个给定自勺地姜一个给定的时间有着大量的公司和大量的顾客在巡航市场上，一个；誓顾客只会拦截一辆单独的出租车。在这种情况下，搜寻对消费者来说会；戈本，一个风险规避的消费者会偏好略高一些的固定价格，而不愿与出租i t进行讨价还价。6兰这类的信息不对称问题和均衡问题也出现在电话预约市场上，但大部分看是很严重。说它不严重是因为消费者可以选择他们愿意搭乘的出租车公司(假设这个市场不是垄断的)，或者消费者可以或多或少地依赖他们过去的经验。聿很重要的一点需要认识到：随着移动电话的普及，巡航市场的重要性也相对减少了： 另外一个影响电话预约的潜在市场失灵是网络外部性(network externalities的出现。如果把服务的一般特征设定为完全相同的，那么潜在的消费者会更倾向选择那种在整个城市都有网点的出租车公司。如果消费者需要紧急服务，那么大量出租车的可获得性可以减少消费者的等候时间。如果消费者要求在某一确定的时瘁来车接送，那么大量的出租车也使得消费者所选定的时间更为灵活自由。这些消雪指标的出现并不必然阻挡哪个个体出租车司机进入市场，因为这样的个体司机可t加入或者组成合作联盟。但是，这种合作联盟的形成极大地减少了竞争性实自(competing entities)的数量，在比较小的辖区更是如此。出租车规制的类型 世界各国的政府为纠正出租车市场的市场失灵出台了各种规制政策。为了解剖在巡航市场和电话预约市场的信息不对称问题，政府一般要求保险、强制性的价确明示、对车辆的安全性能进行检查以及对驾驶员进行背景调查。麦迪逊和所有的捌市一样，要求出租车购买保险、维持安全标准，要求出租车公司必须将价格在城_iI的管理部门进行备案、在每辆出租车内部贴出费率、不得随意改变价格。特别是ji的增量是13或者更多”_8_。从其他那些取消准人规制的国家获得的数据也支持三一结论。例如，爱尔兰在2000年取消对出租车行业的准人限制之后，出租车的夏量从4 000余辆增长到2002年的12 000辆。9l新西兰在1989年取消准人限制后，二殂车和出租车公司的数量都大幅增长；瑞典在1991年取消准入限制后的情形也兰如此。10J也有证据表明，存在准入限制时，辖区内存在着非法运营的出租车(为一目应需求缺口)。 准入限制的影响在对出租车执照价格的影响上也相当大。对出租车数量控制得毫亚格，出租车执照交易的价格就越高。L11J在纽约这种大城市，在出租车的数量受|_互格控制的情况下，出租车执照的价格甚至可以达到十几万美元。 以准入规制保证安全? 一个有关安全的市场失灵的观点支持对市场实行准入规制。一些分析家认为：j以限制的市场会有非常激烈的竞争，出租车运营者则没有任何动机去遵守安全w。iI(因为信息的不对称，同时由于出租车的数量过于庞大，管理部门没有办法对：妄全情况进行一一检查)。出租车运营者的利润率随着出租车数量的增加而下，兰蔓这种观点认为，通过限制路面上的出租车，可以保证安全，保证出租车的可?t性，同时要求出租车司机遵守安全规则。澳大利亚生产力委员会(Australian”：uctivity Cornmission)反对这种论调，它认为：以准入规制来保证安全这个说法三有说服力，因为通过直接规制和出租车检查(taxi inspections)可以很容易地提。i全程度。13假设一个城市有(或者能够产生)足够的资源对出租车安全进行监督一去，那么准人规制在保证出租车安全性上会显得非常低效且无能为力。 关于价格与准入规制的分配性争论 罩管这个分析着重强调了与政府规制有关的效率问题，我们也应该认识到，分1。五者公平问题也很重要。原理是这样的：价格规制(或者更问接的说：准入规 ：录证了运营者在高需求时段和高需求地区获得超额的收益，从而补偿其在低需一i j夏(例如深夜)和地点(例如低密度社区)的损失。当然，这种互相补偿机制一i峭ubsidy mechanisms)也可直接与满足服务需求联系起来。为何政府进行规制：集中利益的效果 夏制一个辖区内出租车的数量使得出租车运营者的利益更为集中，这导致了一wm m景c三即城市官员对出租车司机的利益较少负责。韦恩泰勒(DwayneTay一 要供了几个JKN，解释为什么那些低效率的出租车规制政策一直生效。u。第 一i因被他称为“生产者保护”假设(the prodlJeerprotection hypotllesls)(生一号i以被广泛定义为劳动、资本、原料等的提供者)。生产者试图把收入从消费叠J=三转移到自己身上。这一点在出租车市场上被这样一个事实强化：出租车司机i 三团体，他们从现状当中获得显著的收益，而每一个出租车自己只承担非常小。由于进行游说活动或者其他行动需要支付相对较高的成本，这些个人租车司机不愿为由改革了的系统所带来的一点点潜在的个人收益而付出成本。!的服务提供者也是利益分散的团体，因为并不能确定谁将最终拿到执照(在政j析文本中，这个叫做“沉默的失败者”症状)。 第二个原因泰勒称之为“管理者保护”假设(regulator protecti。n hypc sis)。这个观点认为：当某项政策有利于规制者或整体有利于政府部门时，这一策就会延续下来。这些收益可能包含政治捐赠、官僚帝国的巩固和增加政府彤第三个原因叫做“社会福利”假设(s。cial welfare hypothesis)。比较不明显的：规制一般是政治成本较低的提供给公民交叉补偿的方式。这项政策将主要使某定政治群体的利益增加，但如果规制的框架提供给生产者足够的预期财务收益么他们也会赞同这个政策。 在任何一个特定的政策环境之下，确定到底上述哪个政府失灵是真实的是困难的。任何人从自己的利益出发都不会承认任何利益，哪怕相关的动机也不!认。因此，一个很大的可能是政治家被这些市场失灵和上面提到的关乎分配的：说服了。但是，这些还是不足以支撑麦迪逊案例中生产者保护的假设。15相比；者和潜在的进入者，城市更多地关注现有经营者的利益。1I-I-十nP麦迪逊的出租车市场 威斯康星州的麦迪逊是一个大概有200 000人口的城市。它是州首府，瓦 有一个有40 000名学生的大学。麦迪逊被四个湖环绕着，市中心坐落在两个澎 的狭长地带。 麦迪逊独特的地理环境也影响了出租车市场，因为所有穿越城市的车辆必 过三条连接城市东西的主要干道之一。由于地理上的分散，出租车通常不会在 站等候(除了机场、公共汽车站和市中心的饭店)，乘客必须提前使用电话预 租车服务。在麦迪逊，消费者通常不会在大街上拦截出租车。麦迪逊的出租车公司 如果需要出租车服务，乘客必须拨打三家提供出租车服务的公司之一的E 在麦迪逊，出租车司机必须受雇于出租车公司。每个公司服务于乘客在迪恩县 迪逊所在地)穿梭往来。每个出租车公司都提供联系搭乘人与出租车司机的派 务。三家在麦迪逊和迪恩县提供出租车服务的公司是：联合出租车(Uni。n C 麦迪逊的士和獾州人出租(Ba c|ger Cab)。 联合出租车从1979年开始运营，是一家工人所有的公司。联合出租车提 接的、独享的服务，车费按照里程计算。联合出租最忙的时候是工作日早上7 9点和下午4点到6点。在这些时问段，有40辆车投入运营。周末晚上是它们忙碌的时刻，那个时刻有30辆车辆在同时运营。联合出租车有120名司机和大2001年的数字看，公司从出租车市场上获利占348。以打车的总次数除i的总人数看，联合出租车所占的市场份额为284。16宅价：对于乘车人，三英里的距离加上三分钟的耽搁时间花费975美元。联且车通过维持年度预算来监督支出，然而，决定某个给定年份盈利的因素是油芏过去十年中，联合出租车的费率每两年提升一次。17联合出租车在2001年主营，在20()2年提高了费率。芝迪逊的士是私人拥有的公司，从1986年开始提供出租车服务。与联合出租麦迪逊的士推出的也是独享的、按盈利数计算的服务。麦迪逊的士最忙的三周末晚上，每到那个时刻有1830台车辆会出动。工作日每天有1215辆主营。总的来看，这个公司有75名司机、50辆车。麦迪逊的士在2001年的获：j3 76。L埘J麦迪逊的士的市场份额为216。L19芭价：对一个乘客，三英里的路程加上三分钟的耽搁收费95美元。但考虑涨麦迪逊的士会进行成本预测。篁州人出租是成立于1946年的合作企业，但是现在也为私人所有。和联合出j麦迪逊的士不同，獾州人出租按照区域系统收费，并且提供共享的服务。地j的费率是事先决定的。但是每个组里多一个乘客，就会多收一美元的费用。獾j租比联合出租出车和麦迪逊的士便宜3050，但要求乘客多等待1015罐州人出租最忙的时刻是周末晚上，35台车辆在同时运营。工作日有同样多的驯1人出租有125名司机和42辆车。LzoJ司机向公司缴纳一笔固定金额的费用以j租车，之后所有出租车司机收来的钱都归自己。按年收入计算(不是司机的收麓州人出租获得了市场上378的收益，市场占有率为499。21：价：三英里的旅行，和另一名乘客共同打车，花费55美元，耽误的时间不獾州人出租这种分享的、按区域计算的服务比它的竞争者更便宜，受到中下、者的欢迎。过去两年中公司都没有提价。22出租车规制的政策目标：迪逊的交通工程局在全市范围内，提供和管理“对环境敏感的、安全的、有案价的和便捷的人与货物的移动”。3l。出租车服务是实现这些目标的重要一j为城市的公共汽车路线有限，半夜就停止服务，而出租车在此时提供了替代当考虑对出租车规制进行改变时，城市应该考虑整个社区可利用的交通一成功的出租车规制系统应该提高效率、公平、有良好的财政效果(至少是：，同时具有政治可行性。一个有效的出租车市场意味着，当客人出最低的j j介钱时，仍旧有数量足够的出租车能够提供这项服务。公平有两个重要的类：的出租车营运者可以进入市场，在整个社区内出租车对所有的消费者都是可j：所有符合条件的创业者都应该可以进入市场。同样重要的是，城市里所有：郡应该能够享受出租车服务(请注意这是一个公平目标，而非效率目标)=财政效果是另一个重要的考虑因素，因为政策的改变可以影响整个城市的成本币益。最后，政治可行性对于新政策的实施也起到了作用。如果新的政策为政治豸某些利益集团施加了新的成本，那么新政策很难被执行。但是，正如下面所谚的，尽管可能会损害某些集团的利益，麦迪逊的出租车市场确实需要一些新的意政策上的改变。麦迪逊的规制与取消规制 1979年，当麦迪逊的共同委员会同意取消该城市限制出租车许可保险的理时，麦迪逊市开始了对出租车市场取消规制的第一步努力。在这个决定之前，期对执照的发放是依照每1(000名居民拥有一辆出租车的比率进行设计的。LMJ E1979年之后，城市就再也没有考虑过改变这个根据人均出租车数量所设立的拶发放数额限制(目前的出租车比率是每l 400名居民拥有一辆出租车)。 20世纪80年代早期，对车费的规制发生了变化。共同委员会同意取消对甘车费的最高限价，并且改变了政策，要求所有的出租车将价格贴在汽车内部。甘车公司和司机不可以收取不同于公示价格的车费。自从这个政策在1982年推甘后，出租车公司也被允许可以自由地定价。目前的政策规定，想要更改价钱的甘车只需要在新的价格生效前28天向城市有关部门汇报即可。 麦迪逊的出租车规制政策并没有引起人们的注意，直到20世纪90年代，于有学者和研究者认为：麦迪逊市的出租车规制限制了创业精神，并制造了不公口进入障碍。20一家地方新闻报纸的社论曾经说明在城市出租车规制方面的问题，新进入者提出申请执照时，必须证明他们所提供的服务能够说明“公共便捷与正性”，这篇社论同时也抨击了城市的“政治(执照申请)过程”。社论指出，取订租车规制能够鼓励创业精神，同时能为低收入群体和少数族裔居民提供更多的机会。20在这篇社论发表之后，为了回应日益增长的民意要求，共同委员会组匆出租车取消规制的审查委员会。这个组织调查了出租车规制政策的效率与公平并总结说：一些政策无法满足城市的目标，应该被取消。 2()00年8月，在这个调查委员会的报告发表之后，共同委员会决定在麦迪遗规制政策进行一些改变。20()0年10月，共同委员会取消了在执照申请过程中蕾“公共便捷与必要性”的规定，把初始的执照费用从1 50()美元降低到l()00美同时取消了新执照申请的听证会过程。麦迪逊的现有政策(现状) 以下是现有的出租车规制以及有关它们是如何满足麦迪逊的交通政策目标的讨i1 1收费。在麦迪逊，新的出租车公司必须缴纳1 c)00美元的执照费。除此之每年的更新费用为500美元。车辆许可和驾驶员许可也必须从城市获得，费用兵美元每台车，25美元每位司机。这笔向公司收取的费用使得个人和小公司难以负芸充足的出租车保险，这把单位出租车的运营成本上升到超过4 900美元。服务。在麦迪逊，几项规制要求说明了服务的平等性。麦迪逊所有的出租必须遵照一周7天、一天24小时的时问表运行，且运行范围为全市。在兰内，没有出租车可以拒载。这项规制政策的目的在于保证消费者可以在任、壬何地点接受出租车服务，同时禁止出租车司机和公司歧视任何地区的乘乏这些规则，特别是247规则，阻止了一个司机驾驶一辆出租车。其他规制。在麦迪逊，其他的几类规制也影响了出租车市场。城市要求强j：安全规制包括车辆检测和驾驶员背景调查。如果出租车驾驶员违反了任何参城市有权吊销驾驶员或者车辆的运营执照。为了避免疲劳驾驶，城市禁兰司机连续工作12个小时以上，同时规定，在不同班次之间，休息时间必r、对。城市要求公司张贴出租车费率，并向城市管理当局汇报它们的收费。藿局必须在新价格生效之前28天之内收到这个汇报。了执行现有政策与保证安全，城市将出租车规制的责任分到了几个部门中。毫蜀负责出租车检测，警察局批准出租车司机的执照，城市职员办公室处理习请与更新，城市律师负责任何与出租车行业有关的法律事宜，计量部门每三诅车的计价器。任何有关出租车规制政策的更改必须由共同委员会作出。专关城市管理成本的调查是在1998年进行的，调查发现，为了对出租车行墨制，麦迪逊每年花费约33 000美元。L27J詈一些现有的麦迪逊的出租车规制政策对维持安全标准是必需的，现有政策三效却成为创业的障碍。高额的进入成本限制了低收入群体和少数族裔居民强车行业。由于在过去17年中，麦迪逊的出租车服务是由三家同样的公司这种竞争的不足导致了出租车费过高，而高额的车费对城市的所有出租车量有负面影响。三247规则、全市范围内的运营和出租车司机的12小时工作限制使得一乏能由一个司机运营，同时由于营业时间的无休所造成的高额运营成本，使司进入市场非常困难。通过限制市场中运营商的数量，这些规制使得出租车。高于竞争水平。这表明：某些规制，特别是247规则和全市的范围要求，至这些政策所希望的提高效率与公平的作用。高额的进入成本阻挡了那些希夏迪逊出租车行业的创业者。过去几年中，出租车规制问题在共同委员会被热烈地讨论过。一家出租车运窆不止一次地请求委员会颁发执照，但委员会也不止一次地拒绝了它。尽管衰卷入执照颁发过程，獾州人出租和麦迪逊的士也曾游说保守的共同委员会专望他们保留现有的准人限制以保护现有公司的经济利益。联合出租车的雇主了委员会，并在迪恩县进步党(Progressive Dane)和委员会自由派迪恩茺的活动中非常积极。迪恩县进步党的目的也在于要求进入限制以保护现有羔运营商。28乏去几年里，在接到一宗顾客投诉之后，城市律师开始对麦迪逊出租车规制乏垄断法案之间的可能冲突进行研究。目前，代表城市居民的律师正准备对麦迪逊市提起反托拉斯的法律诉讼，这个案件准备三个月之后在联邦法庭立案。u。这个案件所提出的问题是：是否城市的规制在该城市内部创立了一个事实上的出幂车卡特尔(taxi cartel)。威斯康星州的13301号法令指出：“州立法部门应该耷巨规制的行业中促进最高水平的竞争，以保持或促进公共利益。而公共利益的定义丘该与政府部门在其他地方所定义的公共利益相一致。”现有的麦迪逊市的规制规乒可能违反了这条法律，因为城市的规制没有能够促进所规定的“最高水平的竞争”同时这些应该由立法部门所确立的目标也被城市自行定义了。如果共同委员会不j改它的出租车规制政策，同时法庭不支持城市的做法，那么共同委员会将被迫更E现有的政策。终止247规则 正如之前所讨论的，247规则是最具限制性的规制手段，因为，与12小时：作限制一道，这个政策要求：为满足城市的标准，出租车公司实际上雇用的员工；量必须高于某一程度。这就使得那些个人司机失去了进入出租车行业的资格，这!司机必须被现有的三个运营商之一雇用，才可能开上出租车。这个政策的备选方；是终止247规则同时维持其他所有的规制手段不变。在我们认为合适的下列目的基础之上，比较这条备选方案与现状的差异。 效率 247规则被终止后，出租车驾驶员的数量将会上升。缝隙市场(niche maket)就会形成，因为新的出租车驾驶员可能会选择他们方便的时间来进行运崔无论是高峰时段、周末的晚上还是工作日。因为麦迪逊不对出租车费进行规制，j有可能现在的车费价格水平等于或略高于竞争水平，因此增加出租车驾驶员的数j将导致车费价格的下降。 正如之前所讨论的，在现有政策之下，在大街上拦截出租车是不可能的，消j者必须预先用电话预约服务。增加出租车驾驶员的一个额外的效率收益是：更多J出租车可以在巡航市场上运营，这也减少了消费者在大街上等待出租车的时间。I此，终止247规则有利于出租车市场效率的提高。 公半 终止这项规则能直接提高市场的准人，因为单个的出租车驾驶员也可以进入场提供服务。但是，起始费用还是太高，低收入的居民还是难以组成出租车运商。因为全市运营的限制仍在起作用，新的驾驶员将被要求承载任何乘客，同时城市的任何地方都不能拒载。假设这个政策是被强制执行的，那么与现有政策进对比，在出租车服务的地理范围上，新旧政策没有差别。因此，终止247规则增加潜在的驾驶员在出租车市场上的平等的进入权，