行政管理思维创新,践行和谐政府理念,从工商登记案例谈起.doc

创新审批管理模式 践行和谐政府理念 -从营业执照遗失补领手续案例谈起 黄建社 吴绍强 永康市和谐思想研究会 2012-09-13摘 要:构建中国特色的社会主义和谐社会是我党提出的远大目标。构建和谐社会首先要有和谐政府。以我市工商登记证照管理工作中某些不适当的行政行为个案为例，剖析原因，举一反三，从而引起有关政府部门的重视。只有以人为本，不断创新和探索行政审批管理模式，和谐政府才能更好地履行为公民服务的职责。 关键词：执照补领 审批管理 和谐政府 引言：为了实现永康市委市府今年提出的推进工业强市战略的宏伟目标，不断深化“解放思想、转变作风、科学发展、崛起浙中”主题实践活动，积极参与开展建设道德永康、幸福永康的活动，作者试图从立法宗旨及和谐政府角度，选取工商登记证照管理工作的典型案例来说理，具体剖析政府部门在行政管理方面的一些不足之处，阐述行政机关公务人员只有一切以人为本，以法为据，切实改变行政审批管理思维,创新行政管理模式，才能更好地为实现工业强市的战略目标而服务。一“工商营业执照遗失补领申请”案例我市A企业注1企业为依照企业法人登记管理条例设立的非公司企业法人：注册号：330784000001396于今年3月份企业法人营业执照年检合格。7月初在银行开户许可证年检时执照不慎遗失，遂于7月5日按国家工商局“营业执照遗失补领/换发申请提交材料规范”要求，向永康市365办证中心市工商窗口，提出申请。该窗口办事人员受理后，却要求按“经营范围变更登记”规范提交材料。（要求A企业在其许可经营项目项下进行2项变更，具体为：1.a产品的许可从有效期限2012年5月5日，变更为有效期限2015年5月5日。2.撤销b产品在营业执照经营范围许可经营项目下的记载。）并额外要求A企业召开股东大会，变更企业章程，除须出示所有的许可证件原件外，还要求A企业所有股东亲临到365办证窗口签字。于是，原本是简单的“营业执照遗失补领换发”申请，演变成了复杂的涉及行政许可项目的“经营范围变更”受理。A企业前后耗时14天，才按要求完成经营项目变更的复杂手续，拿到了变更后的营业执照。 关于涉及A企业申请依据，从国家工商行政管理总局工商企字200983号,2009年6月1日发布施行的文件(以下简称登记规范)国家工商行政管理总局“内资企业登记规范及文书”工商企字200983号 中可以查知：内资企业登记提交材料规范文件第九部分 ：“证照管理事务提交材料规范”中第63项规范“营业执照遗失补领、换发申请提交材料规范”规定的全部内容: “1 .法定代表人签署的营业执照遗失补领、换发申请报告（内容包括：执照遗失的情况；由公司、企业加盖公章）；2 .公司、企业签署的指定代表或者共同委托代理人的证明（公司、企业加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；应标明指定代表或者共同委托代理人的办理事项、权限、授权期限。3 .刊登营业执照遗失并声明作废公告的报纸报样。4 .公司（企业）营业执照副本。”该登记规范是全国各地企业登记机关必须依法履行职责的基础性规范，可是行政机关并没有遵守该规范而是“出口成章”，另立一套，给当事人合法权益造成了损害。二违法实施行政许可的法律责任和后果1.综观上述案例，本文认为，该工商行政机关的有关实施行政许可行为，从五方面来说，是是不适当的：将“营业执照遗失补领申请”改成“经营范围变更”；将“许可有效期的延长”错误理解为“经营范围变更”；不认可农业部颁发许可的公告及将有许可法律效力的b产品，从许可项目中撤销；将A企业的“非公司企业法人”视为“公司法人”；营业执照经营范围许可经营项目填写记载不规范。这五方面的不适当行政行为是不符合“行政许可法” 中华人民共和国行政许可法2003年8月27日第十届全国人大常委会四次会议通过 第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第三十条、第三十三条等有关法律规定的，由此引起的后果和风险也是严重的。本文据法理逐条将事实依据分析以飨读者，意在抛砖引玉，以期引起政府部门举一反三的重视和改进工作作风。分析的法律依据：登记规范，是永康市工商局实施行行政许可的依据，也是上级政府和人民群众评价该机关行政活动的标准。凡遵守登记规范的行政行为就是合法的，凡不遵守及不符合登记规范的行政行为就是不适当的。分析： A企业是按照登记规范要求，提出“营业执照遗失补领换发”申请，是完全正当合法的；该规范并没有规定行政机关在此时具有审查行政许可证件的职责。登记规范规定，只有在营业执照年检或许可初始登记时，当事人才被要求“提交有关的批准文件或者许可证书复印件或许可证明”。行政机关以不能出示许可证原件的理由，作出这种违背当事人意愿的行为，其实是一种擅自“设定行政许可条件”的实施行政许可行为，违反了行政许可法第四条关于：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”的法律规定。行政机关以任何理由都是不能擅自设定许可条件的。 分析.: 众所周知，许可证件因其申请性质的不同，其申请条件也大不相同。许可申请的初次获得核准发证简称为 “颁证；”许可有效期因续展延长而换证简称“换证”；许可证件遗失补领证件简称“补领”。用民间大白话来比喻：颁证就是从无到有，换证就是又长了一岁，补领就是恢复原样。 由于行政机关办事人员的业务不熟悉，混淆了“补领” “换证”与“颁证”的许可条件。特别是把“换证” 与“颁证”不加区别,这是一种错误的过度执法的行政行为。因为登记规范没有规定申请人提出“营业执照遗失补领、换发申请”时必须对许可经营项目有效期限超期的内容进行修改的要求；所以该行政行为除了违背行政许可法第四条规定以外 ，还明显与第六条：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”的精神不符。分析：行政机关将具行政许可法律效力的b产品撤销，明显违反了行政许可法第八条：“公民、法人、或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。由此给公民、法人、或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给以补偿。”的有关规定。显然构成一种“擅自改变已经生效的行政许可”的不适当的行为。作者查询了中国农业信息网中国农药信息网，均显示国家农业部核准A企业的b产品，其农药登记证有效期限是2012-04-10至2013-04-10根据国务院农药管理条例规定：农药试验示范的期限是3年，临时登记期限是1年期满续展，连续3年即转为正式登记，正式登记期限是5年，期满可续展。该行政许可实施在全国范围内受到法律保护。当A企业向窗口有关人员提供“农业部官网的有关b产品行政许可电子数据信息文本”时，却被不予采信的行政行为，明显没有尽到行政许可法第三十三条：“行政机关应当推行电子政务，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请，应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”规定的义务和职责。分析: A企业是依照企业法人登记管理条例设立的“非公司企业法人”。身为A企业的注册登记机关的该行政机关，却因办事员业务水平低下，把A企业当成了“公司法人”来对待。两者的区别在于：变更经营范围提供的资料，前者无需变更企业章程，后者需要变更企业章程。还有，行政机关在要求A企业变更企业章程时，要求必须法人代表和所有股东亲自到窗口签字的做法，也是不适当的。分析: 行政机关长期以来，在填写A企业营业执照经营范围许可项目，存在严重的不规范和不可操作性；没有实施行政许可丰富经验的人，很难进行规范操作；这也是该行政机关犯错误的客观原因。参考外地工商行政机关的经验，在营业执照经营范围、许可项目下，一般是不写具体产品名称的，只写农药产品的大类，如“杀虫剂，杀菌剂，除草剂，植物生长调节剂。”加注“在许可有效期限内生产经营”。此是全国最通用的做法。少数公司农药产品只有1-2个，那么也可以直接写上产品名称，加注“在许可有效期限内生产经营”。但也一般不把许可有效期限写上。行政机关在每年年检时，需核验许可证件的有效期限。因为农药产品不是仅凭营业执照，还需要农药三证,才可以生产经营的。全国幅员辽阔，各地行政执法部门对农药实施行政许可的检查，近几年来都是上网核查，无须当事人提供许可复印件的.即能便捷有效实施行政许可，又能有效监督，方便了企业，提高了行政机关效能，何乐而不为呢？2. 后果和危害：有关行政机关上述不适当的行政行为，既损害了A企业的经营自主权使之蒙受巨大经济损失，也使政府承担了因索赔可能造成的不必要的法律风险，损害了市场准入的公正环境，严重损害了政府部门形象。（1）.作者经深入调研，被行政机关在营业执照许可经营项目下撤销的b产品，是一种深受农户欢迎的除草剂产品；是A企业2009年浙江省科委批准立项的具有自主知识产权的省级新产品研发项目；于2012年4月10日获农业部核准，农药登记证号为LS20120130；2012年8月6日获国家知识产权局颁发“国家发明专利证书”，发明专利号：200810187597.X 。研发历时4年科研费用及生产投资一千余万元，其中仅农业部农药登记（环境影响，土壤残留，生测，化学，毒理）5项有关检测、测定、鉴定、试验费用就达120余万元。 （2）.A企业b产品经过3年得试验示范 ，今年4月获农业部农药登记证，当时已与农场和粮食专业合作社落实计划2000吨，应用晚稻面积20万亩；准备在7月中旬陆续供应。因b产品被行政机关不适当地撤销登记，使部分客户在验货时，在A企业营业执照上找不到b产品的记载，故对A企业的商业信誉发生质疑，致使大部分客户不敢进货或取消合同。A企业为此蒙受了巨大的损失，仅根据合同定制的包装袋被废止不用的就库存达12万元之多。（3）.法律责任：行政许可法第七条、第八条、第七十六条，都有“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”的规定。由此可见，行政机关窗口人员法律意识和业务水平非常重要，对违法行政的现象要警钟长鸣，认真查处及时纠正。如不总结经验教训，长期以往必然会败坏党风政风，使人民利益受损，不但使市委市府的好政策得不到贯彻，还会给政府徒增索赔的法律风险。三以人为本、行政适当是和谐政府的职责所在1“以人为本，行政适当”是和谐社会对政府的最基本的道德标准和最起码的期望。中庸对君主施仁政有过很好的阐述：“仁者人也，义者宜也。”用现代白话来解释就是：“以人为本就是仁，行政适当就是义”。我国古代左传中就有“行其政令”、“行其政事”之说。而行政(Administration)一词，在英语中是治理、管理和执行事务的意思。马克思曾对行政做出过科学的定义：“行政是国家的组织活动”。依法行政，就是行政机关依据法律、法规、规范行使行政权力，管理国家事务。法律和法规、规范就是行政机关据以行政和人们对其进行评价的标准。可见依法行政是行政机关的法定义务。在我国，行政机关存在的目的是为了服务于国家，不是为了自身的利益，也就意味着其不自动具备行政权利能力，它的权力是法律赋予的，是国家和人民委托的。行政许可法就是一部规范约束政府行为，救济保护老百姓的行政监督法律，其颁布实施是社会主义民主法治建设的一件大事。2.依法行政先要端正思想加强法律意识。党的政策历来要求实施行政行为要依法、公正、科学、稳妥。就是要求行政机关在维护公共秩序时，首先保证自己有良好秩序；捍卫社会公正时，首先展示自己能处事公正；打击违法行为时，首先严格自己依法守法。这样的行政行为，才能最大限度维护群众权益，也才能为建设工业强市服务。行政机关要坚持以人为本、科学发展的理念，定时组织学习行政许可法；牢牢把握住行政许可法的“合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则，行政许可不可转让原则，监督原则”等。合法原则。是指实施行政许可必须由法定机关在法定权限范围内依照法定程序，遵循公开、公平、公正原则进行。如行政机关在内资企业登记各环节均须严格按照国家工商总局颁发的登记规范，省市工商局无权进行任何更改，特别是涉及许可条件，丝毫不得违反。公开、公平、公正原则是合法原则的要件，不符合三公原则的行政许可即是不合法的。本文个案涉及的登记规范，确有必要在我市政府网公布，利于群众监督。所有涉及企业登记的申批表格都要事先印好，免费供申请人使用，不得交由所属事业单位提供有偿服务。便民原则。便民就是公民、法人和其它组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民原则是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行职责、行使权力应当恪守的基本准则。尽量减少环节，降低成本，服务群众，实行一个窗口对外，有关部门联合办公，实行相当集中行政许可，统一办证，只要符合条件当场办理，立等可取，手续不完整的要一次性告知。一些文字错误允许当场改正，提倡“人性化”服务，以人为本，换位思考，宁可麻烦行政机关也不要麻烦老百姓，真正做到人民政府为人民。这样可以减轻了申请人“跑图章”的负担，使申请人与审批机关直接接触的范围减小，次数减少;脸难看，门难进，不给好处不办事的状况会有所改观，造成公务员腐败的客观条件将随之减少。我市民政局和公安局在便民方面做得很好：如结婚证、户口薄、身份证制度是我国最高层次的行政许可项目，但是这三证的遗失补领申请，都是手续便捷，立等可取，充分体现了行政机关对人权的尊重和呵护。救济原则。救济是指公民、法人或其它组织认为行政机关实施行政许可致使其合法权益受到损害时，请求国家予以补救的制度。在行政许可法规定了当事人有十种权利：申请权，参与权，知情权，听证权，陈述权，申辩权，申诉权，诉讼权，索赔权和抵制权。法定的救济途径是复议、诉讼和赔偿。而要行使救济权就必须先拥有陈述权和申辩权，要让人有讲话的权利和机会，不要因为当事人申辩而故意刁难。行政机关如能认真听取申请人的陈述，则能及时纠正自身的失误，也能减少社会矛盾，节省行政诉讼资源。信赖保护原则。它是指当事人依法取得的行政许可受到法律的保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。实施行政许可在审批核准之日起就即刻生效。不管当事人是否遗失证书，都不应影响受法律保护的效力。本文案例行政机关那种只认证不认人，只看事物的表象，不看事物本质的做法，其实是旧式思维的结果。创新行政管理的做法，就是抛弃旧思维，一切以人为本，尊重人的本性，注重事物本质，使行政机关与人的关系向和谐、幸福、共生方向发展。监督原则。它是指行政机关应当依法加强对行政机关实施的行政许可和从事行政许可活动的监督。包括行政机关的内部监督和行政机关对相对人监督两方面：行政机关采取事后监督等其它行政管理方式能够解决的,就不能采用事前监督管理方式。尽量减少行政审批的前置条件，是文明社会 3、为了建设和谐社会，行政机关要对照检查自身，提出整改措施，从思想和行动统一到以人为本。永康市委市府为建设工业强市出台了一系列非常好的政策措施,行政许可实施情况总体是健康的；但少数部门难免存在种种不良倾向。根据群众调查反映有以下几点：（1）少数部门领导对行政许可法知之甚少，认为该法只适用中央部委和省级，对市县级不适用。因而对本部门的行政行为从不对照法律主动检查，对发生的违法行政现象也不主动纠正。(2)有的认为行政许可法过时了，是摆样子的，不必太认真对待。因而对群众行政许可实施方面的投诉置之不理，推委搪塞。（3）有的认为是我在负责审批，我的话就是法律法规，你来找我办事，当然就要听我的。把自己当成法律法规的替身，对群众的呼声，不屑详尽解答，干脆视而不见。（4）有的自身业务知识不熟悉，听惯了阿谀奉承，实施行政行为时“出口成章、出口成规”，明知有错不改，强词夺理，刚愎自用，却听不得当事人的陈述和申辩。（5）有的承认自己部门做的有可能不符合法律规定，却不愿意改正，认为法律规定是一回事，实际执行是另一回事。 （6）有的认为法律规定的不可能详尽，部门根据具体情设定一些许可条件并不违法，用部门文件来代替行政许可，所以把许可审批条件层层加码，随意设置很多好看而无必要的前置条件，实施起来徒具形式，劳民伤财，民怨沸沸。违法而不自知，还自以为得意写进总结。以上错误思想倾向,如果不认真整改，任其发展下去，轻者玷污党和政府形象，重者激起民怨群体事件；对实现建设工业强市的战略目标也可能受到干扰。凡此不良倾向产生的根源，不外乎“依法行政意识不强，主仆位置没有摆正，缺乏为当事人服务意识，”等原因，但最主要的仍是没有树立以人为本，执政为民的思想。四建 议行政许可法是一部规范约束政府行为、救济保护老百姓的行政监督法律，其颁布实施是社会主义民主法治建设的一件大事。新一届市委市府上任之初，就提出了建设工业强市战略目标，提出开展道德永康，幸福永康的活动，与此后省委提出的建设两富浙江宏伟目标不谋而合。作者对此拥护和赞成，为此建议：为了实现市委市府的