林业局林业系统现有问题.doc

庆林呈200521号 签发人：楚小平关于全市林业建设主要成就和制约林业发展的主要因素及应采取对策的报告市政府：大庆林业建设近几年取得了长足发展，其建设成果有目共睹。但在成绩面前，我们清醒地意识到，当前林业建设还存在一些问题，制约林业可持续发展的因素还很多。为进一步总结林业建设的经验，特别是找出制约林业发展的主要问题，明确今后林业发展应采取的对策，我们组成调研组，由局主要领导带队，于8月10日-9月1日深入县区、乡镇和村屯，通过召开座谈会、走访、到林场和林地现场了解、察看等办法，认真听取了县区和乡镇领导、林农、造林大户的意见和建议，并进行了认真研究分析。现将有关情况报告如下。一、近几年来的主要成绩我市是国家三北防护林体系建设工程重点地区，同时也是防沙治沙工程的重点区域。几十年来，全市人工林面积逐年增加，特别是2001年以来，市委、市政府对林业工作高度重视，采取一系列政策措施，促进了林业建设的跨跃式发展。一是造林绿化实现了规模推进。全市5年完成造林和生态林草建设146.8万亩，其中造林116.8万亩，平均每年造林23.4万亩。在连年遭受低温、干旱等自然灾害的情况下，平均造林成活率仍然达到85.2%，面积核实率到达100%，两项指标在全省均处于前列，我市连续2年被省政府授予全省造林绿化先进市。这些林木成林后，全市森林覆盖率可增加近4个百分点。二是薄弱部位生态状况明显改善。借助国家林业项目的实施，我市对村屯、道路、沙地、盐碱地、湖泡周围等造林薄弱部位进行了集中整治。5年来，全市绿化村屯585个，绿化基本达标的村屯达到1707个，占村屯总数的69%。绿化道路939公里，301国道、林肇路、庆西路等干线公路能够绿化的地段基本实现了绿化。以“西北风口”和嫩江沙地为主的西部沙地治理造林33.9万亩，盐碱地造林4万亩，围湖造林1万多亩，效果都比较明显。三是造林树种结构调整步伐加快。针对全市造林树种单一、森林病虫害严重的实际，几年来，我市加大树种结构调整力度，造林时注重乔灌结合和针阔结合，增加乔灌混交林和杨松混交林，杨树造林面积下降到71%，其他树种占29%，树种结构有所好转。四是造林绿化苗木实现自给自足。按照“以市中心苗圃为重点、以县区骨干苗圃为基础、以群众育苗为补充”的思路，我市重点解决了苗木培育问题。市中心苗圃育苗面积2600亩，育苗品种52个，被确定为全省的典型示范苗圃，很好地发挥了科研、试验和示范作用。建立县区骨干苗圃32个，基础设施基本完善，育苗功能较为完备，区域主导作用明显。群众育苗进一步规范。全市育苗面积保持在2.5万亩左右，年出圃各类苗木4000多万株，结束了造林苗木外购的历史。五是依法治林取得显著成效。为了加大森林资源保护力度，我市成立了林业森林公安局，严厉打击了林业“三乱”案件，5年查处各类案件383起，震慑了不法分子。林木采伐工作坚持“三公开”、“四优先”、“一公布”的办法，杜绝了采伐审批不公平的问题，群众满意度显著提高。全市每年森林病虫害防治面积都在100万亩左右，基本遏制了疫情的扩散和蔓延。森林防火工作坚持预防为主，综合治理，已经连续多年没有发生森林火警、火灾。六是林业产业化建设迈出可喜步伐。我市确定了丰产林、经济林、林药、林木种苗、森林湿地旅游和野生动物驯养繁殖6个产业项目，全市5年营造速生丰产林近18万亩，经济林6万亩，利用幼林林地开发防风、板蓝根等中草药材7万亩，各类野生动物年饲养量超过40万只（头），生态林草、种苗产业和森林湿地旅游业也实现较快发展。七是林业基础设施建设进一步加强。全市先后建设了林木种苗组培中心、病虫害防治中心、野生动物救治中心、森林防火指挥中心等一批功能性设施，建立了苗圃示范基地、适地适树研究基地、采种基地、治沙试验示范基地、盐碱地治理基地和义务植树基地等试验和示范基地，林业基础性工作得到进一步加强，指导工作更加规范、科学。目前，全市人工林面积已经达到348万亩（包括未成林面积），森林覆盖率为9.6%，林木总蓄积量达到1021万立方米，立木储备经济效益近26亿元。这些林木资源对保护农田和草原、治理土地荒漠化、改善区域生态环境质量以及扩大城乡就业、增加农民收入等都发挥了极其重要的作用。二、制约林业发展的主要因素尽管全市林业建设取得了长足发展，但仍然存在一些不利因素和突出问题，如造林难度大、成本高、病虫害严重、森林资源总量不足、分布不均等。我市9.6%的森林覆盖率，没有达到国家平原地区森林覆盖率10%的要求，低于全国的森林覆盖率（18.21%），更低于全省的森林覆盖率（43.6%），与全省西部同类地区森林覆盖率（16.58%）相比，也相差7.28个百分点。可以看出，无论是与全国、全省相比，还是与省内西部同类地区相比，我市的林业建设都存在较大差距。作为陆地生态系统的主体，目前全市林业建设水平与经济和社会发展不相适应，与构建全面发展战略新高地不相适应，与国家和省的要求也不相适应，加快林业发展势在必行。调查发现，今后全市林业发展将面临以下几个制约因素：第一，宜林地面积少，土地资源难解决。我市造林的土地资源主要是耕地和草原两大类，其中包括耕地、村集体的机动地、废弃地以及沙化和盐碱化较重的草原，目前适宜造林的废弃地已经基本完成了造林，今后发展林业只能利用耕地、村集体的机动地以及沙化和盐碱化较重的草原。但目前看，宜林地面积越来越少，确定造林地块和落实造林任务难度非常大。耕地方面，2004年国务院在关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知中明确规定，实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，严禁占用基本农田进行植树造林。今后在没有国家退耕还林项目的情况下，林业建设绝对不允许占用耕地，否则就违反了国家的规定。村集体的机动地方面，从调查情况看，大部分村集体都有少量的机动地，但也有部分村集体没有机动地，如林甸县林甸镇创造村，全村人均0.8亩耕地，村集体没有一亩机动地。村集体普遍不愿意将机动地用于植树造林，只要原因有几方面：1、油田生产或其他工业项目占地时，将机动地用于农户串地，市属几个小区这种现象比较普遍；2、随着树木高度的逐年增加，农防林“树遮地”问题越来越突出，需要用机动地给群众补地或串地，林甸、肇源、大同等县区这种情况比较多；3、大多数村集体领导普遍存在“现得利”思想，认为林业生产周期长、见效慢，不如种地见效快，加之机动地使用方面有“必须一年一承包”的规定，所以都不愿意将机动地用于林业建设。草原方面，尽管全市草原面积比较大，但利用草原进行林业建设也存在相当大的难度：1、基层部门普遍强调，草原主管部门按照草原法中严格禁止一切破坏草原植被的行为的规定，不同意或不支持利用草原进行植树造林；2、杜尔伯特、林甸、肇州、肇源等大部分县区的草原都已经承包给了农户，承包期最长的达到30年，草原的使用权归农户所有，如果承包人不同意，就不能用于林业建设；3、立地条件好的草原，草原法不允许造林，群众也不同意造林；盐碱或沙化特别严重的草原又不适于造林，如果用于了林业建设，就要投入更多的人力、物力和资金，同时还很难保证建设效果。基于以上几点，今后土地资源将成为林业发展的主要难题。第二，自然条件恶劣，成活成林成材难。气候、土壤等自然条件是决定林业建设成效的关键因素之一，也是依靠人为因素无法改变或解决的难题。理论上讲，年降水量超过800mm、土壤条件好、寒冷天数和风害天数相对较少的区域最适宜林木生长。我市地处干旱地区，属于典型的北温带大陆性季风气候，降水偏少，十年九旱，年降水量只有400mm左右，蒸发量却达到1600mm以上，年均6级以上大风天数在35天以上；寒冷期长，年均气温仅有3.8oC；干旱、大风和低温是我市主要气候特征，对树木生长相当不利。从土壤条件看，全市167.7万hm2土壤面积中，1/3的土地是沙化土地，尤其以杜蒙县最为严重，全县有8大沙地和2大荒坡，还有大小风蚀沙坑300多个；肇源嫩江沙地、市区西部沿线都是固定沙地或潜在沙地，土壤沙化相当严重，造林难度非常大。同时，全市1/6的土地是重度盐碱地，市区还有相当数量因油田生产而致使地表植被遭到严重破坏的地块，红岗区、龙凤区、大同区、肇州县、林甸县最为突出，大量地块根本无法用于植树造林。由于盐碱地造林是一项世界性难题，至今没有得到根本解决，盐碱地造林的难度是可想而知的，加之我市原始的一级地表植被是草原和少量灌木植被，所以我市的自然条件对于林业建设来讲，是极其恶劣的，这也是直接导致我市过去造林难成活、成活难成林、成林难成材的主要原因之一，有的县区在三北一、二、三期工程建设期间，个别年份造林成活率还不到20%，有的年份造林保存率甚至达不到15%。今后，我市林业建设将仍然面临恶劣自然条件的严重制约。第三，建设资金相对短缺，群众造林积极性受到影响。近几年来，我市的林业建设之所以实现了快速发展，在得益于各级党委、政府高度重视的同时，最为关键的是林业建设资金得到了保障，5年林业建设总投资达到6亿多元。我市近几年积极争取国家、省的林业建设项目，如退耕还林、三北工程、封山育林、森林病虫害防治、森林防火、林木种苗等项目，争取资金近3.5亿元，仅退耕还林项目就可争取资金2.7亿元（项目资金分8年兑付）。同时，市政府加大林业投入，每年林业资金都超过1000万元，大企业也积极投资，群众参与林业建设得到了鼓励和支持，缓解了全市林业建设资金不足的矛盾。在今后林业建设中，我市将面临建设资金短缺的极大压力。据调查，我市造林当年平均亩投入约为450元左右，其中苗木费80元，整地、挖坑和栽植费80元，浇水30元，抚育费250元，病虫害防治费10元。如果采取筑台、施肥等工程措施造林，造林成本就更高，红岗区、龙凤区近几年的盐碱地造林亩投入都在1200元以上。而省内东部山区亩造林投入约为70-80元，我市造林亩投入要比东部山区高5-6倍。今后，国家的退耕项目将逐年减少，加之我市并不是国家退耕的重点地区，再争取退耕政策将有极大难度。如果我市争取国家的林业建设项目减少或争取不到国家项目，即使市政府保持现有投入力度或适当增加林业建设投入，其他部分全部靠群众投入，每年要造林20万亩应该说是不现实的，林业建设将不可避免地面临资金短缺的制约。另外，由于几方面原因，群众参与林业建设的积极性也受到了影响。1、林业建设一次性投入大，生产周期长，即使是立地条件较好的地块一般也要17-20年才能到采伐期，一般的群众都没有能力投资林业。2、由于国家退耕还林政策与三北工程、荒山荒地造林等政策在扶持力度上相差悬殊，群众都希望进行退耕还林，如果有退耕政策，群众都愿意造林；如果没有退耕政策，群众则都不同意造林，这是当前农村群众最普遍的想法。3、国家“一免两补”的惠农政策调动了群众的种粮积极性，从事农业生产的经济效益比以前大幅度增加，正常情况下与林业生产的经济效益已经相差不大，从而调动了群众的种粮积极性，近两年个别地方甚至出现了毁林种粮的事件。4、由于国家对林木采伐实行严格的限额和指标控制，一些林权所有者由于林木到了采伐期或是因故急需采伐林木，因为得不到采伐指标而不能采伐林木，只能低价转让林权，挫伤了群众参与林业建设的积极性。5、除了退耕还林外，今后林业建设用地的立地条件将越来越差，只能适于发展以生态效益为主的各类灌木。由于当前群众生活水平的客观限制，还不能把生态效益放到比经济效益更重要的位置，在没有相关政策扶持的情况下，群众不会参与林业建设。第四，森林病虫害严重，防治难度大。作为国家“三北”防护林建设的重点地区，我市同“三北”其他地区一样，森林病虫害一直是一个无法解决的难题，西北个别地区甚至出现因病虫害而使“三北”建设成果损失殆尽的严重后果。从我市现有的348万亩人工林看，最突出的问题是造林树种单一，其中杨树面积近296万亩，占85%以上，其他针叶树种、灌木树种和经济林树种为52万亩，所占比例不到15%。由于缺乏生物间的相互制约和受气候、土壤等自然条件的影响，绝大部分成林生长势弱，林分质量差，病虫害发生严重，全市每年都有1/3的树木受害。病害主要有：烂皮病，肿茎溃疡病等；虫害主要有：青杨天牛，青杨虎天牛，白杨透翅蛾，杨干象，榆紫金花虫等，预防和治理难度极大。从今年病虫害发生面积看，杜尔伯特县23万亩，大同区21万亩，肇源县14万亩，让胡路区13万亩，肇州县10.4万亩，林甸县9.4万亩，其他几个小区的发生面积都在2万亩左右。危害严重的蛀干害虫发生面积占受害总面积的71%，个别地块有虫株率达到85%。大同区红旗林场是全省西部平原地区人工林面积较大的国有林场，实施病腐木更新改造前，7.2万亩人工林中，病腐木面积达到 3万亩，占42%，经过5年的防治和改造，尽管原有的病腐木都进行了更新，但目前新发生的病腐木面积仍然有近1万亩，全市的病腐木面积更是达到了近20万亩。今后，森林病虫害防治任务艰巨，同时也面临很多难题。1、根据树木的生物学特性，任何地区的林木病虫都无法根除，从我市现实情况来看，林木发生病虫害是必然的，也是不可避免的。2、树种结构单一局面短期内不易解决，主要是适合本地区栽植的树种很少，加之群众在造林时愿意栽植速生丰产的乔木树种，不愿意栽植针叶树和灌木，调整造林树种结构非常困难。3、我市森林病虫害防治的平均亩成本约为10元，每年的防治费用都在1000万元左右，如果有突发性的病虫害爆发，需要资金就更多。今年是全市历年来病防投资最多的一年，市、县区、有关部门和群众投入资金586万元，尽管如此，与防治需要仍有一半左右的缺口，防治经费严重不足。另外，除了市财政每年都安排少量病防专项资金外，县区和有关部门没有固定的病防资金投入渠道。4、近几年群众的防治意识有所提高，但仍有相当一部分林权所有者不想防治、没有能力防治或是等着林业部门统一防治，致使出现漏防问题，影响防治工作的整体效果，群众提高主动防治意识还需要一个过程。5、市、县（区）两级林业部门专职的森林病防人员只有20人，不足其他地市森林病防人员数量的1/2，其中红岗区、让胡路区、龙凤区、萨尔图区林业部门还没有病防人员。我市专业技术人员少，技术力量薄弱，与林业建设的快速发展和森林病虫害防治面临的严峻形势不相适应。第五，森林资源保护难，林木管护压力大。森林资源保护与管理是林业建设中的一项重要工作，也是群众最为关心的热点、难点工作。长期以来，尽管市、县（区）林业部门加大了打击力度，强化了资源管理，但破坏森林资源的不法行为仍然时有发生，特别是盗伐、滥伐林木案件，个别县区十分严重，破坏了森林资源和生态环境，影响也十分恶劣。据统计，每年查处的破坏森林资源案件都在百起左右，2005年上半年，市林业森林公安局查处各类林业案件65起，其中刑事案件20起。今后，随着林业建设的发展，森林资源管理和保护的难度将越来越大。1、我市现有成林绝大部分是70年代末至80年代初期营造的，林木已经到了采伐期，由于生态环境建设需要和受国家采伐限额、指标的限制，现有林木不允许大量采伐，因此不可能满足所有林权所有者的采伐申请，采伐审批的矛盾越来越突出，越来越尖锐。2、肇州、肇源等县区在解决村级债务问题时，将集体林权转移给了个人，林权所有者首先考虑的是经济效益，加之近年来杨树原木和木材价格一直稳步提升，有的已经达到了每立方米500元的价格，有的一株树就可以卖到200多元，所以都急于采伐变现，在没有得到审批的情况下，就会出现监守自盗等一系列问题，增加了林木保护的难度。3、我市的国有林场大部分被划定为生态公益林，得到了国家生态效益补偿基金制度的支持，都组建了林木管护队伍，今后的林木管护问题不会太大。但集体和个人林木管护方面的问题特别突出，主要是没有专职的林木管护队伍，不法分子就在这部分林木上打注意，这也是盗伐、滥伐林木案件屡有发生的主要原因。4、全市现有人工林的分布特点是零星分散、点多面广，虽然全市已经连续多年没有发生森林火灾，但防火工作难度很大，一旦发生火灾，后果将极其严重，防火工作形势非常严峻。5、林业森林公安建设还不完善，市林业森林公安局定编20人，目前只有13人，负责全市各类林业案件的查处，力量比较薄弱，一些案件查处不及时；县区林业部门则没有森林公安机构，只能查处较轻的林业行政案件，打击远远力度不够。三、主要对策根据全市林业建设总体规划，到2010年，全市还要造林102万亩，每年造林20万亩左右，使全市的人工林总面积达到450万亩。这一目标是多位林业专家经过科学论证，全面考虑我市的生态实际和社会经济整体状况等综合因素后提出的。针对我市林业发展面临的诸多因素，要实现林业建设目标，使林业在全市经济社会可持续发展中发挥更大作用，必须切实解决好以下几个问题：第一，千方百计解决好土地问题。土地是林业建设之本，没有土地就发展不了林业。在我市宜林地少、林业建设用地越来越紧张的情况下，应该把落实林业建设用地作为首要任务来抓。1、切实加强对林业工作的领导。各县区应把林业建设作为生态建设的首要任务摆上重要位置，按照国家关于“地方主要领导是林业建设的第一责任人，主管领导是主要责任人”的要求，建立目标责任制，使各级领导能够按照全市林业发展规划确定的目标，积极抓好林业工作。同时，应协调好相关部门，立足全市生态建设大局，共同推进林业建设。2、制定发展林业的优惠政策。从制定优惠政策入手，支持和鼓励集体、群众参与林业建设，促使乡村集体将机动地和群众所承包的草原用于植树造林，尤其是对立地条件不好的地块，在群众不想干、外来人干群众又不同意的情况下，应靠优惠政策吸引，调动群众发展林业的积极性。3、积极争取国家退耕政策。目前，群众最希望得到的是国家的退耕还林项目，有多少退耕任务群众都可以接受，退耕积极性非常高，而对三北工程、荒山荒地造林等项目都没有积极性。市委、市政府和有关职能部门应积极主动的争取国家退耕项目，对解决林业建设用地少的矛盾具有重大意义。4、在现有林地和沙化严重的草原上挖潜。继续加大病腐木、疏林地的更新改造力度，既可以消除林木病虫害源头，提高林分质量，增加经济效益，又可以提高林木的综合防护功能。同时，要强化宣传教育，广泛宣传植树造林对治理土地沙化的重要作用，让群众了解到，如果不采取措施，草原沙化就会越来越严重。今后应进一步加大沙地治理力度，这样有利于缓解土地资源紧张矛盾。第二，广泛筹集林业建设资金。按照全市林业建设发展规划确定的目标，全市每年需要林业建设资金1亿元左右。为此，必须努力拓展资金筹措渠道，加大林业投入，为林业建设提供资金保障，确保林业健康、快速发展。1、积极争取国家和上级项目。林业部门在做好调查、设计等各项基础工作的前提下，与其他相关部门通力合作，积极争取国家的退耕还林、三北工程、防沙治沙、荒山荒地造林、森林防火、森林病虫害防治、湿地保护等项目，争取国家和上级对我市林业建设的资金支持。2、各级政府保证对林业建设的稳定投入。我市的林业建设是以发挥生态效益为主的公益林业，是一项利国、利民的社会公益事业，各级政府应进一步建立和完善稳定的林业资金投入渠道，这是中共中央、国务院关于加快林业发展的决定中的明确规定，是全市林业建设的需要，更是改善生态环境、实现全市经济社会可持续发展的需要。3、动员大企业参与林业建设。石油、石化等大企业是我市城市生态建设的主要力量，在“西北风口”等农村造林方面也发挥了积极作用。应积极协调和动员大企业参与、支持全市林业建设，使大企业在改善生态环境中发挥更大、更突出的作用。4、广泛吸收社会资金造林。切实把市政府制定的关于广泛吸收社会资金造林，加快全市林业建设步伐的意见的各项规定落到实处，进一步深化以“谁造谁有”为核心的造林机制改革，大力发展非公有制林业，调动社会各界和广大群众参与林业建设的积极性，吸引社会资金进入林业。另外，按照有关规定，农业综合开发和水利、公路等基础设施建设过程中，也都要安排一定的林业建设资金。第三，强化森林病虫害防治。森林病虫害被称为“无烟的火灾”，造成的损失甚至要远远高于火灾，森林病防工作做不好，林业建设就会劳民伤财，前功尽弃。所以，在今后的林业建设中，各级政府应把这项工作继续摆上重要位置，重点抓好4方面工作。1、加强森林病防队伍建设。从当前形势看，我市森林病防队伍是非常薄弱的，随着人工林面积的逐年增加，现有人员很难适应防治任务的需要。今后应在队伍建设方面进一步加大力度，特别是要稳定和完善森林病防机构，增加专业技术人员，最大限度地发挥其检疫执法、防治监督、协调指导和宣传教育等职能。2、增加森林病虫害防治的投入。作为全省森林病虫害发生最为严重的地区之一，如果防治投入得不到保证，防治工作就不会取得好的效果，森林资源就存在被毁的危险。所以，今后在继续争取国家和省防治项目、积极争取资金支持的同时，市、县区财政应建立稳定的病防资金投入渠道，增加基础设施和防治工作的投入，并要积极动员社会各界特别是林权所有者增加防治投入，保证防治工作效果。3、加大树种结构调整力度。调整树种结构、增加生物间的相互制约是预防和治理森林病虫害最有效的措施。应进一步加强新树种、新品种的引进、试验和推广工作，加大生长势强、经济效益显著的适生树种和混交林的造林面积，尽量减少单一树种的造林面积，降低和控制森林病虫害的发生和蔓延。4、森林病防工作要抓住关键。一是切实做好预测预报，准确掌握虫情、病情，为制定防治方案和采取防治措施提供准确、科学的依据。二是在发展林木种苗产业的同时，加强苗木检疫，严格把好造林苗木质量关。三是加强林木抚育和管理，这也是近几年全市造林成活率和保存率达到国家标准的主要措施，对新成林和幼林要及时采取抚育措施，改善林分质量，加快树木生长，提高林木的抗病虫能力。四是采取科学的防治措施，坚持生物防治和药物防治相结合，集中防治和分散防治相结合，特别是市区、“西北风口”义务植树基地等部位要组织专业队伍集中防治，同时要加强对四县分散防治工作的指导和检查，确保防治工作收到实效。第四，加大依法治林力度。加强森林资源管理和保护是同林业资源培育同等重要的大事，“只造不管”或是管理和保护不到位，林业建设就不能健康发展。今后，必须进一步认真贯彻森林法、防沙治沙法、野生动物保