统筹城乡发展的探索与实践.doc

统筹城乡发展的探索与实践初夏是枝繁叶茂、精耕细作的好时节。重庆这块全国统筹城乡综合配套改革试验田，同样需要培土施肥、精耕细作。以“统筹城乡经济社会发展，统筹工业化、城镇化和农业现代化”为主题的中国农村经济2010年论坛，肯定又将是各位专家、学者深谋远虑的智慧涌泉，在两天的研讨中，各种思路的激荡，必将润泽全国统筹城乡综合配套改革。下面，我就重庆市统筹城乡发展的探索与实践，作一交流发言。肩负起中央赋予重庆“率先实现全面小康”的战略使命，我们深刻体会到，有“两大难题”亟待破解：一是转变经济发展方式。它关系“增长极”和“经济中心”建设的高度和力度，与深层次体制问题相关。二是实现城乡统筹发展。它事关建设城乡统筹发展直辖市和全面小康的宽度和深度，事关公平正义、社会和谐。与其他地区靠城市化、工业化“两个轮子”驱动不同，重庆要破解这“两大难题”，必须坚持城乡统筹一体化，实行城市化、工业化、城乡统筹一体化“三位一体”的发展战略。一是以“五个重庆”为载体推动城市化。建设国家中心城市，使宜居、畅通、森林、平安、健康“五个重庆”覆盖全市域的主城、区县城、集镇和村庄，形成主城千万人口特大城市、6个区域性中心城市、25个远郊区县城和众多小城镇，像大中小“齿轮”咬合转动，增强城市综合服务功能并带动农村发展。二是依托“六大支柱产业”推动工业化。包括汽车摩托车、装备制造、重化工、材料工业、电子信息、能源工业。今后五年，工业投资将超过1万亿元，销售值超过2.5万亿元，成为国家重要的现代制造业基地、长江上游科技创新中心和科研成果产业化基地，增强以工促农、以城带乡的能力。三是借助“五项统筹”推动城乡统筹一体化。通过统筹城乡基础设施建设、劳动就业、基本公共服务、社会保障、资源要素流动，建立统筹城乡的制度体系，形成城乡经济社会发展一体化新格局。重庆大城市、大农村、大山区、大库区和民族地区并存，由于市场机制的自发作用与城乡二元体制运行惯性使然，我们深感建设城乡统筹发展直辖市，比建成增长极和经济中心，难度更大、任务更艰巨。在步入直辖第二个十年，大开放大发展的当口，中央把重庆确定为统筹城乡综合配套改革试验区。三年来，得益于党中央、国务院的坚强领导和国家各部委的大力支持，我们锐意探索、稳妥推进，在部分重点领域和关键环节取得了积极进展。在统筹城乡基础设施方面，每年投入数百亿元，提前建成了一批群众多年期盼的交通、水利、电力、垃圾污水处理、农村沼气、危旧房改造等项目，改善了城乡居民的生产生活条件。在统筹城乡劳动就业方面，在每年城镇新增就业20多万人的同时，转移农村富余劳动力30多万人，累计达到815万人，人均劳务收入已占农村居民人均纯收入的44.7%。在统筹城乡基本公共服务方面，教育、卫生、文化等社会事业全面发展，基本普及高中阶段教育，实现乡镇综合文化站、自然村广播电视、文化资源共享工程全覆盖。在统筹城乡社会保障方面，城乡养老、医疗等社保制度框架正加快建立，在全国率先建立农民工保障制度体系，城乡低保标准差距缩小到2:1。在统筹城乡资源要素流动方面，集体林权确权面积超过90%，土地规模经营走在全国前列。整体消除金融服务空白乡镇，组建村镇银行6家。农村土地交易所、农畜产品交易所开辟了城市反哺农村的新途径。三年的实践表明，推动城乡统筹一体化，既要靠发展，更要靠深化改革，关键是突破束缚城乡协调发展的条条框框，释放和激活生产力，调整与生产力发展不相适应的生产关系，建立与科学发展观要求相统一的体制机制。为此，我们正在展开六项重点改革。第一，深化户籍制度改革。户籍牵一发而动全身。城市化的本质是农村居民变为城市居民的过程。受制于城乡分割的户籍制度，农民市民化进程明显滞后。重庆直辖以来，户籍人口城市化率与常住人口城市化率的差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点，到2009年末只有29%。全国也大体如此。这不仅阻碍了城镇化进程，还造成中国特有的农民工每年“候鸟”式大迁徙。这对农民工有失公平。突破现行户籍制度的二元分割，解决好捆绑着的社会福利问题，成为统筹城乡发展急需解决的首要难题。新阶段的户籍制度改革具有多重意义：一是有利于扩大内需，转变经济发展方式。目前内需起不来，一个重要原因是占总人口3/4的农村人口消费不足。二是有利于维护农民工合法权益，享受同工同权的市民待遇，让他们在城镇工作生活得更有尊严、更加幸福。三是有利于促进城乡资源要素流动，盘活农村资源，解决部分改革成本。四是有利于提高农村生产力水平，推动农业产业化和集约化，促进农民增收。我们的总体设想是，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，重点推进在城市有固定住所和稳定工作三年或五年以上的农民工、农村籍大中专学生转户进城。今明两年集中解决330万人左右，到2020年力争转户1000万人。届时，城市户籍人口比重提高到60%，与常住人口城市化率的差距缩小到10个百分点左右。这将是社会结构的一次大变革、城乡生产力的一次大解放，也是实现城乡统筹发展的切入点。改革的关键环节是，从“入口”和“出口”两端建立保障机制。保障农民权益、富裕农民，是我们改革户籍制度的出发点和根本目的。“入口端”：确保农民转户进城后就业、住房、养老、医疗、低保、教育“六大保障”一步到位，让农民一进城就穿上城里人一样的“六件衣服”。“出口端”：按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励转户农民退出宅基地使用权、承包经营权和林权“三大保障”，也允许他们暂时保留一段时间，即进城农民可继续穿着现有的“三件衣服”。这既有利于农民转户进城后的生存发展，又有利于耕地集约经营、防止撂荒，符合城镇化的渐进过程。由于农民长期处于弱势地位，因此允许转户农民暂时保留农村“三大保障”，本质就是维护农民的根本利益，就是坚持以人为本、和谐发展。第二，实施“两翼”农户万元增收工程。统筹城乡发展，落实到区域板块，我们分类施策。以万州为中心的“渝东北”和以黔江为中心的“渝东南”是重庆的“两翼”。“两翼”中，有17个区县，农村人口326万户、1233万人，集中了全市80%的贫困人口，农民人均纯收入仅为全市平均水平的85%，全面小康实现程度不到全市平均水平的一半。振兴“两翼”是我们统筹城乡发展、实现全面小康的关键，难点集中在农民脱贫致富。促进“两翼”农民增收，最大的优势资源是林业。现有林地占全市的77%，其中可开发利用近1000万亩，潜力巨大。今年，集体林权制度改革任务将全面完成，做到山定权、树定根、人定心，并通过“唤醒”沉睡的大山、走兴林致富路子，变荒山穷山为秀山宝山。在全面展开“森林重庆”建设的同时，我们启动了“两翼”农户万元增收工程，力图通过林权改革和发展林下经济，到2012年，让95%以上的有劳动能力的农户户户增收万元。这是一项颇具挑战性的富民工程。基础工作是，确保农村承包地、林地、宅基地“三个确权到位”。这是从源头上保障农民权益、从根本上帮助农民致富的前提。目前，农村承包地、林地、宅基地都不同程度地存在权证面积少于实际面积的情况。这不利于农民进城后退出土地林地时的权益保障，也不利于土地林地质押贷款，土地林地流转时还容易产生纠纷。今年内，我们将完成“三个确权到位”。农户万元增收的核心任务是，抓住龙头企业、专业合作组织、要素市场“三个关键环节”，形成农工商、产加销一体化。没有一批百亿级的农业产业化龙头企业，没有大型专业合作组织，没有完善的要素市场体系，不可能把千家万户的“小生产”和千变万化的“大市场”有效串接起来。龙头企业和专业合作组织的特征不同，各有所长，只要农民兄弟觉得适合，我们都鼓励发展。同时，开展农商对接、农超对接，建设一批农产品交易市场和辐射全国的林下产品销售网点，把优质林下产品销售出去。保障手段是，加大投入。今后三年，我们将整合各类农业农村专项资金100亿元，加上银行融资和社会力量参与200亿元，整体上会有300亿元滚动投入。届时有望形成六七百亿元销售值，让“两翼”农户总体增收300多亿元、户户增收1万元。第三，探索“双轨制”住房保障模式。计划经济时代，城市住房实行公房配置，最大的问题是房屋供应不足；从90年代开始，逐渐形成商品化供给方式，这又导致许多中低收入家庭买不起房。实践证明，完全由政府保障或完全市场化的“单轨制”制度安排都存在缺陷。为此，我们启动实施未来十年建设4000万平方米公租房计划，代之以城市住房市场供给与政府保障并举的“双轨制”。公租房建设带来的好处：一是与危旧房、棚户区和城中村改造安置房相叠加，形成保障性住房供给体系，保障35%左右的城市中低收入人口实现“住有所居”。二是成为政府调控房市供求和房价的“稳定器”、“缓冲器”。不仅增加了房屋供应量，还可以有效稳定商品房价格，并不会形成对有效购房需求的打压。三是公租房完全参照商业楼盘的标准建设，避免出现新的城市“贫民窟”，并且公租房楼盘与商品房楼盘混居安排，有利于形成和谐的人际关系。在制度设计上，公租房就是政府为中低收入群体建设的保障性住房。与商品房相比，土地出让金、城市建设配套费、相关税费、开发商利润“四个没有”，建设成本至少比商品房低40%。租金按建设成本利息+维护费计，可控制在同类商品房出租价格的60%以内。承租对象包括进城务工人员、大中专毕业生、城市住房困难家庭“三大板块”，打破了城乡分割。公租房永远姓“公”，不能进入商品房系统销售，避免了目前经济适用房的变味尴尬。类似制度在美国、香港、新加坡等地，已有成功先例。推进时序上，由于目前积淀的住房需求大，我们计划2012年前建成2000万平方米，即主城和远郊区县城各1000万平方米。主城布局在内外环之间规划的21个人口聚居区中，1个聚居区1个公租房建设点，由市里统筹建设。远郊重点布局在六个区域性中心城市和城镇化发展较快的区县。今年已启动建设500万平方米，年底可投放20万平方米。资金安排上，2000万平方米公租房需建设用地20平方公里，仅免收土地出让金和城市建设配套费两项，政府三年内将减收500多亿元，加上工程成本500多亿元，总成本将超过1000亿元。通过土地储备系统和国有企业承建，可控制成本。这是目前我市投入规模最大的一项民生工程。总之，我市正在推进的“双轨制”住房保障模式，是在坚持住房市场化的基本前提下，充分发挥政府保障和调控功能的重大举措。与此同时，我们还采取其他配套措施，以期形成“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的住房保障体系。对于广大农村，我们正致力于改变散户建房的传统方式，组织实施“巴渝新居”、农村危旧房改造和易地扶贫工程，引导农民适度集中居住，改善农村住房条件。第四，深化城乡土地利用制度改革。盘活城乡土地资源，是统筹城乡改革发展的重要突破口。按照国发3号文件的要求，我们在全国成立了首家农村土地交易所。依托土交所，大力推进农村土地综合整治，实施城乡建设用地增减挂钩和异地占补平衡，并通过开展“地票”交易，实现城市对农村的反哺。其好处在于：一是实行“先补后占”，能有效确保耕地面积不减少、质量不降低，并用好盘活农村存量集体建设用地，有利于守住耕地“红线”。以“先补后占”替代“先征后补”，有效防止了“占地在先是刚性的，造地在后是柔性的、时间和质量不能保证”的弊端。二是城乡建设用地增减挂钩，确保城乡建设用地总量不增加。在保证农用地特别是耕地不减少甚至增加的前提下，提高农村集体建设用地集约利用水平，增加城镇建设用地。三是推动城市反哺农村、发达地区支持落后地区。农村集体建设用地与城市建设用地的远距离、大范围置换，利用级差地租提升了农村特别是偏远地区的土地价值，一般由2万元/亩变为15万元/亩。四是激活城乡要素市场，完善城乡现代市场体系。通过在全市乃至全国范围内进行土地指标交易，使固化的土地资源转化为可流动的资本，“三农”发展的全局就活了。总之，土交所开辟了一条既保护耕地、减少农村建设用地浪费，又可让农民增收致富、城市反哺农村的新路子。土交所交易的“地票”，是由农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等复垦为耕地而产生的土地指标。土交所运行一年多来，已累计交易“地票”1.6万亩、成交金额16.5亿元。下一步，我们将完善运行机制，努力把这个平台打造成为立足西南、服务西部、进而服务全国的农村土地交易大市场。第五，完善农村要素流通服务体系。这主要解决农村融通流通不畅的问题，繁荣城乡市场。对农村金融，重点是加快农村金融机构建设和金融品种创新。重庆农商行和三峡银行，今年将实现区县全覆盖。村镇银行今年覆盖半数以上区县，2012年实现全覆盖。结合推进土地承包经营权、宅基地、林权流转，开展金融质押试点，开展涉农商业保险，组建长江上游首家政策性农业保险公司。对农村商贸，重点是健全流通体系，提高组织化程度。完善“万村千乡市场工程”，加快建设农村商贸日用品、农业生产资料供应、农产品进城、城乡再生资源回收、农民生活服务、农村信息服务等六大网络体系，让农村产品出村进城、城市产品出城下乡。第六，构建城乡一体化社会保障体系。社会保障是化解民生风险的“安全网”、“减震器”。我们分两阶段推进：在2012年前实现城乡养老、医疗、低保等低标准、全覆盖，到2020年实现城乡社保标准统一。在制度框架上，今明年可实现社会保险制度城乡全覆盖。目前，医疗保险已全面覆盖城乡居民。农村养老保险，去年有15个区县试点，今年再增加15个，明年覆盖余下的所有区县。同时，解决大中型水利水电工程淹没移民农转非等人员的养老保险遗留问题。建立城乡统筹社保体系，尽管目前标准不一，但城乡全覆盖本身就具有里程碑意义。在节奏把握上，加大对转户进城农民的社会保障投入。转户进城农民