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第四章 公共事业管理的原则、目标和职能第一节 公共事业管理的基本原则公共事业管理是以政府为核心的公共组织凭借公共权力，采取一定的方式对公共事业进行调节控制的过程，管理的目的是为促进社会整体利益和协调发展，公共性是其最本质的特征。公共事业管理的基本原则，就是要根据管理过程的基本特点以及整个公共事业管理过程和技术的最新发展趋势，围绕公共性的基本要求从不同的侧面规范和引导管理主体的行为，保证公共事业管理实现管理目标，并达到公共事业管理的最终目的。公共事业管理的基本原则是公共事业管理过程中的决定性的因素。公共事业管理主体活动的基本准则，它影响着公共事业管理主体如何决定公共事业管理的目标，制约着公共事业管理组织职能的发挥和管理方式的择选，以及如何处理管理过程中出现的种种矛盾等。一、公众原则所谓公众原则，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。它要求：一是必须以维护和提高公众利益为管理的出发点和归宿点。在社会中，由社会成员所提出的问题是很多的，在这些问题中，哪些反映的是个别成员的要求，哪些是社会多数成员提出的问题，或者哪些虽然是个别成员所提出但却反映了较为普遍的要求，哪些虽然是一定数量的社会成员提出但却没有反映出社会的共同要求，等等，是极为复杂的，这就需要管理主体以公众利益的基本要求为准绳，来认真分析和辨别，使真正的需要解决的社会问题进入公共事业管理的范畴，并以维护和提高公共利益为目的，来确立管理目标展开管理。这一规定主要涉及公共事业管理中的社会问题的提出管理和目标确定。二是必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。公共事业管理目标确定后，公共事业管理还必须靠一定的管理措施、手段和设施等将管理主体与对象联结起来，使被管理者发挥能动作用并积极参与得管理过程中来，从而实现管理目标。三是以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。激励管理人员工作积极性的手段来看，既有物质的也有精神的，而让管理人员尤其是从事具体管理工作的低层管理人员明确公共事业管理的基本价值，将所从事的工作与以维护和提高公众利益相连，必将极大地促进其积极性的发挥。二、服务原则公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。公共事业管理就其性质是在为社会公众进行服务。虽然在形式上有管制和服务，但本质上非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。原因：一是现代公共事业管理是市场经济条件下的管理，因而公共事业管理主体必须顺应管理对象的意志和愿望来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件；二是公共事业的内容的社会性要求管理的方式方法合乎社会事务本身的规律，要求提供条件充分发挥社会权力的作用，让社会自我管理和自我服务，达到国家与社会的良性互动。这一原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，它要求：第一、在宏观层面，公共事业管理最主要的是通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供的公共产品和服务创造良好的条件。相应的，政策和规章的制定要集中在大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施方面。第二、管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。因此，履行带有管制职能的公共事业管理机构在管理过程中必须树立管理就是服务的理念，将通过必要的措施将这一理念落实到管理过程中，即不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共事业管理的主体，特别是政府如何为公众服务。第三、中低层的公共事业管理机构面向社会，为公众提供优质的公共产品和服务是其最基本的职能，因而在这里，管理就是服务有最明确的体现，也是最基本的要求。这一原则要求中低层公共事业管理机构要以提供更好的服务为目标，采取一切措施，使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力。三、社会效益优先原则公平与效益是管理的永恒话题。二者相统一但也有矛盾。公共事业管理是在公共事业这一领域中有效地增进与公平地分配社会公共利益，也会遇到这一问题。一般来说，在公共事业管理过程中必须效率与公平两者并重，且两者之间也是内在的联系在一起的。提高效率是为了有更多更好的公共产品和服务，要真正保证公平并有高质量的公平只有以提高效率为基础。但在现实中，往往会出现两者矛盾和冲突的情况，甚至只能首先顾及一者。由于增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员，且公共事业管理本质上是一种涉及社会公众基本生活质量的管理，是以政府为核心的公共组织的管理，而在现代市场经济条件下，政府的政策机制以及非政府组织的基本职责主要解决公平问题。所以，在公共事业管理中，必须社会效益为先，首先主解决公平问题。社会效益优先涉及到公共事业管理中的管理战略，以及结果的评价等。主要有以下规定：第一、在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。从管理过程一般包含三项内容，即问题提出中的管理；问题解决的过程管理和问题解决的结果管理。这其中，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平。社会效益优先，就要求在管理过程中不仅要围绕如何实现这个目标去协调资源管理，关注管理过程，更必须考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理，也就是必须重视结果管理，更多地突出公平。第二、在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。为了实现公共事业管理的目标，加强公共组织内部的管理是必要的，在一定程度上也应该先行，但是，加强内部管理的最终归宿还是为了更好地进行外部管理，即对社会公共事业的管理。正因为如此，现代公共事业管理的一个重要特点，就是强调以外部管理为目标的战略管理。第三、在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。公共事业管理具有自己的绩效评价标准，即公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。这是公共事业管理中社会效益优先在评价中的具体要求和体现。四、市场化原则为什么要市场化：1公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽，是当今公共事业发展的基本趋势，这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。2随着当今世界民主的发展，正确处理国家权力与社会权力的关系，让社会在力所能及的范围内自己进行管理，是形成国家与社会良性互动的基本要求。3从公共事业管理自身来看，由于公共事业所包含的社会事务的层次、范围等的不同，公共事业管理本身也是分层次的，这就决定了公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。这一原则要求：第一、必须正确树立公共事业管理市场化的观念，以此为取向，采取必要的措施调整公共事业管理主体系统尤其是政府管理系统。如，通过职能转移缩小公共事业管理机构的规模，以减轻财政负担；通过公共事业管理中决策与实施层的分离，缩小政府规模，提高公共服务质量，等等。第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包。而另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制进行管理。从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公共事业的管理。第二节 公共事业管理的目标一、公共事业管理的目标1、公共事业管理目标的基本内涵目标是指人或组织在一定的时间和空间范围内，在一定条件下，依据一定的价值观所确立的所需达到的预期结果。目标是管理活动中最基本的要素。所谓管理目标，就是管理者在一定的条件下，依据一定的价值观所确立的管理活动所要达到的预期结果。管理目标既是管理活动的出发点，也是管理活动的归宿，同时也是衡量管理活动绩效的标准。公共事业管理目标就是公共事业管理人员或机构通过管理所要达到的预期结果。管理目标既是公共事业管理者行动的指南，也是监督和评价公共事业管理者的依据。公共事业管理的目标，就是通过提供必须的公共服务和产品，以及进行必要的监督管理，维持并不断提高社会的公共生活的基本秩序和基本质量，促进社会公共事业的发展和社会的整体协调进步。由于不同的管理主体所处的管理环境不同，因此，公共事业管理的目标是各具个性的。但在结构上应包含下列一些要素：第一、目的与目标。目标是目的的具体化，公共事业管理目标即公共事业管理目的的具体化。一般来说，管理目的侧重于质的规定性，管理目标则侧重于量的规定性，而对一个管理过程而言，一个管理目的要化解为许多具体的目标，而相关的管理目标则通过具体量的指标服务并体现出某一管理目的。目的确定了公共事业管理活动方向、性质、途径等方面，也决定了公共事业管理活动的范围；目标要有量化指标和评价标准。第二、目标与手段。公共事业管理的目标具有两重内容，一是预期结果，二是要指示达到这一预期结果所应采取的基本的管理手段。2、公共事业管理目标的特征第一、公共事业管理目标是整体性和可分性的统一。公共事业管理的具体指标和分目标存在着统一的原则和统一的内容，没有这种统一，就不能形成一个目标整体，也不能引导各项管理措施发挥同向作用。公共事业管理目标具有整体性和可分性的高度统一。第二、公共事业管理目标是先进性和可行性的统一。，正确的公共事业管理目标来源于现实，又高于现实，是现实和未来的统一，是先进性和可行性的统一。正确的管理目标必须具有可行性和现实性，即一方面管理目标显示出与被管理对象密切相关的良好的发展方向，另方面是管理目标能具体化或定量化，是人们通过努力可以达到的。公共事业管理目标正具有这一先进性和可行性的统一。所谓先进性，是指公共事业管理目标在基本点上是公共事业管理主体对未来发展状态的判断，它所要求和包含的是通过公共事业管理活动，来实现社会的良性发展，提高社会公众的生活质量，增强社会综合服务能力，即公共事业管理的目标本身通常既反映时代的精神，又正确预测其发展趋势，体现出先进性。所谓可行性即可达成性或现实性，是指公共事业管理目标一经确定，内在地要求根据不同的管理层次转化为更为具体的目标，通过组织成员的活动而转化为现实。第三、公共事业管理目标是原则性和灵活性的统一。在公共事业目标的制定和实现中，一定要从实际出发，统筹兼顾，适当安排，力争使各种矛盾得到满意的解决。第四、公共事业管理目标是明确性与模糊性的统一。对于公共事业管理的具体目标来说，要力求简要明确地表达，指标定量化，即必须说明在什么时间或时期内，采取什么管理措施，达到什么预想目标，否则就难以在实际中具体实施。但一些公共事业管理目标特别是中长期目标来说，由于其复杂的程度，以及人们的认识和技术手段的有限，没有必要做到具体的量化和精确，允许有一定程度的伸缩性或弹性，具在一定的模糊性。因此，公共事业管理目标总体上是明确性与模糊性的统一。这就决定了在制定公共事业管理的中长期目标，甚至在制定某些较为具体的公共事业管理目标时，只描述一个基本方向，或规定一个允许幅度，不但不失其明确性和科学性，而且可能更具可行性和操作性。二、公共事业管理目标的分类 1、以实施时间的长短为标准进行划分以实施时间为标准可以将公共事业管理最高层次的是长远目标，中期目标，短期目标，具体活动目标，以及介于其中的中长期目标，中短期目标和当前目标。第一、长远目标。指与公共事业管理组织的根本宗旨、价值观或者是组织的根本利益、整体利益相联系的总体发展目标，是比较原则和抽象的目标，通常更多的表现为一种质的规定性或相对较为笼统的量的规定。从实施的时间看，这样的目标规划通常要十年以上才能完成。第二、中长期目标。介于长期和中期目标之间的目标。第三、中期目标。指围绕长远目标而制定的较长期努力方向和指标。通常，中期目标不完全包含实现组织的长远目标的内容，但可以在一个或几个方面实现长远目标，或者为彻底实现长远目标奠定良好的基础和准备条件。中期目标通常以五年左右为期限。第四、中短期目标。指介于中期和短期目标之间的公共事业管理目标。第五、短期目标。是根据总目标的要求，结合某一时期所处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标。从实施时间来看，短期目标的实现期限通常以一年为准，因而短期目标又可称为年度工作计划。短期目标是比较具体的规划，具有比较强的可操作性，内容主要是当年计划实施哪些项目，要完成哪些任务，达到哪些指标等。第六、当前目标。指介于短期目标和具体目标之间的目标。当前目标主要根据当前时期的工作重点来确定，实施期限一般为一个月或一个季度，也有以半年为期的。当前目标是在当前时期能很快变成现实的工作打算，具有一定的紧迫性。当前目标的实施的必要过程是将目标尽快地分解为具体目标并予以实施。第七、具体目标。即操作目标，是一次具体的公共事业管理活动所预期实现的目的和打算。任何公共事业管理活动都应有明确的目标，如达提供什么公共产品和服务，公共产品的数量有多少，质量达到什么标准，公共服务以什么方式、在什么时候提供，等等。 在这一目标体系中，实施时间越长的目标越侧重于质的规定性、越抽象而笼统，实施时间越短的目标越侧重于量的规定性，在量的聚集中体现质的规定性，并且具有比较直接的可操作性。实施时间长的目标对实施时间短的目标起着规定和引导方向的作用，实施时间短的目标是围绕实施时间长目标来制定和展开的，而实施时间长的目标则必须通过实施时间短的目标而具体化并最终变成现实。2、以性质为标准进行划分以性质为标准，可以把公共事业管理目标分为定性目标和定量目标两种形式。第一、定性目标。指公共事业管理中那些不能或不必要用数字或数据来表示，只能从性质上说明公共事业管理活动应达到的基本要求的目标。定性目标的基本特点是侧重于质的阐述，如公共事业管理中的长期目标、中长期目标，以及一些具体目标中的难以量化的目标，如关于提供公共服务质量的目标，关于提高管理人员服务态度的指标等等。第二、定量目标。指公共事业管理中那些能够而且必须用数字或数据来表示的目标，通过对数字或数据的比较分析，得出公共事业管理活动的基本特征和应达到的基本要求。在公共事业管理中，定量目标占有相当大的比重，这一方面是因为公共事业管理是面对社会公共事业的管理，最终必须以一定的公共产品或服务落实到公众，因而长期的、中长期的定性的目标必须转化为具体的可操作的目标，另一方面是现代公共事业本质上是大众为主体的事业，是为大众服务的事业，而只有将管理目标量化为可操作的目标，也才能便以公众公正客观的对管理主体的行为的合法性、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等做出评估，而管理主体也才能具体真实的了解到公众舆论的好坏、以及通过管理减少各种冲突的程度，因而在现代公共事业管理具有尽可能将管理目标数量化，进行目标管理的发展趋势。定量目标的基本特点是从量的角度进行阐述，如各种短期的、具体的和当前的公共事业管理目标，以及专门的涉及公共事业管理合格率的指标、提供公共产品的数量和公共服务数量（次数）、公共产品的等级、公共投入的经费等的目标。 在公共事业管理过程中，定性和定量目标是有区别的，也各有特点和用途。在公共事业管理的实际过程中，依据现实公共事业管理的内容、特点以及公共事业管理的实际水平，往往是将定性的管理目标和定量的管理目标结合起来使用，即定性的目标尽可能做到具体化，而定量的目标尽可能准确、客观、公平、公正和实事求是，体现出定性目标的所规定的基本方向和基本要求。3、以层次为标准进行划分不同层次的公共组织，由于其职责权利的不同，决定了各自所承担的目标也必然会不同。因此，以层次为标准对公共事业管理目标体系进行划分，可以展现出不同层次目标的基本内涵和特点。第一、高层目标。指公共事业管理决策层的具有战略性、综合性、预见性的目标。在现代公共事业管理主体系统中，政府是核心，也是决策层，因而高层目标通常也就是政府公共事业管理目标。高层目标的功能偏重于决策方面，涉及到有关整个公共事业发展的重大问题的决策，因此，高层目标的范围广、变量大、时间长，具有战略意义。第二、中层目标。指公共事业管理中层依据高层目标所制定的具有指导性、协调性和一定的经营性的目标。在公共事业管理主体系统中，地方政府和一些大型的非政府组织等是中间层，因而中层目标也就是地方政府的公共事业管理目标，以及大型的非政府组织从事于公共服务或一些大型的从事准公共产品生产和公共服务企业的管理目标。中层目标较之高层目标，范围相对较窄、变量相对较小、时间相对较短。第三、基层目标。指公共事业管理基层根据高层和中层管理目标而制订的具有执行性、操作性、基础性的目标。基层目标的最大特点是具有执行性或可操作性，因而它对公共事业管理工作的指导也就较为具体或直接。基层目标较之高层和中层目标来说，范围窄、变量小、时间短。从层次来看，公共事业管理目标体系是由高层目标、中层目标和基层目标构成一个目标链，其中上一级目标是下一级目标确立的依据，而一级目标是上一级目标的体现和保证。但是，区分高层目标、中层目标和基层目标具有相对性，如整个公共事业管理系统有高层、中层和基层之分，而在一个地区、在一个具体的公共事业管理机构的公共事业管理目标系统中也有高层、中层和基层之分。这一层次划分必须依据具体的目标内容、性质、范围和条件等因素来确定。4、以内容为标准进行划分第一、一般管理目标。一般管理目标也可称为要素管理目标，指对以公共事业管理过程中要素为专门的管理对象进行管理的目标。从公共事业管理的要素构成来看，通常有对人的管理目标、对物（公共产品、公共财产等）的管理目标、对财（公共经费的筹措和支出）的管理目标、对时间的管理目标、对信息（公共组织管理过程中的信息，以及公共信息等）的管理目标等。第二、具体工作目标。指公共事业管理中某一类或某项具体工作在一定时空范围内应达到的预期结果，如教育事业管理目标、卫生事业管理目标、文化事业管理目标、科学事业管理目标，以及公共事业管理目标等等。第三、领导工作管理目标。指公共事业管理机构中的领导层为了实现组织的目标而在组织中进行管理活动所要达到的预期结果，如合理的公共事业管理领导班子结构、建立和健全公共事业管理系统、公共事业管理工作的科学化和民主化、公共事业管理领导人员素质培养和提高等等目标。 三、公共事业管理目标的基本作用 1、导向作用公共事业管理目标的导向作用，是指公共事业管理目标能引导公共事业管理活动朝着既定的方向前进。这一导向作用的内在机制在于，公共事业管理过程是公共组织成员为实现预定目标的活动过程，从根本上说，管理的效能等于目标方向与工作效率的乘积，因而公共事业管理目标的方向是否正确，决定了管理的效能。从管理的进程来看，管理目标是整个管理的起点，也是管理活动的归宿，因而随着公共事业管理目标的确立，公共事业管理的活动方向也就随之确定，而在具体的管理过程中，整个公共事业管理也必然是以目标为依据，规划活动的基本程序，采取相应的管理措施和方法，同时，也以预定的标准规范着人们的行为，控制和调节人们的认识、情感和意志，从而保持了整个公共事业管理的活动的目的性与稳定性。实际上，从行为科学的观点看，人的行为可分为目标导向行为和目标行为即制定目标的行为，整个管理过程就是目标导向行为和目标行为的循环交替、逐步深入的过程，因而任何管理过程必然是通过目标导向来最终到达目标本身的过程。公共事业管理的过程也就是一个目标导向过程。就此而论，公共事业管理目标必须具有正确性和明确性，一方面保证公共事业管理朝着正确的即符合提高社会公共利益的方向进行，另方面能使公共事业管理人员乃至公众清晰地明了目标的实质内涵，自觉地履行自己的职责，促进整个管理达到预定的目的。2、激励作用公共事业管理目标的激励作用是指公共事业管理目标具有激发管理者与被管理者内在积极性的一种驱动作用。激励即激发和鼓励。从行为学的角度看，人的行为是在一定动机支配下的行为，动机支配人的行为，而行为又总是指向一定的目标，由此构成一个完整的激励过程。管理目标就是激发人的动机的诱因。公共事业管理目标对人的激励作用主要表现为：第一，对被管理者的激励。即制定切实可行的管理目标，可以起到吸引、鼓励和推动作用，从而使公众能将管理的整体目标转化为自己的个体目标，并为之做出实际的努力。第二、对管理者的激励。即卓有成效的公共事业管理目标可以提高公共事业管理者从事管理工作的自觉性，吸引和推动他们为实现管理目标去从事各项管理活动，也即使处在公共事业管理系统中各个层次、各个部门的管理人员能自觉地按管理目标的要求去从事管理工作，在组织目标与个体目标统一的进程中，上下一致，为公众提供更多更好的公共产品和服务，而管理目标的最终实现，本身就是对公共事业管理工作的一种激励因素。公共事业管理目标所具有的激励作用及其机理，要求在公共事业管理的过程中，一方面要注意提高管理目标的价值，即管理目标的先进性，也就是对公众基本生活的保证和公共利益的促进，另一方面注意提高使管理目标的可行性，即与公众和管理人员自身的关联性和目标的可操作性，从而提高人们实现目标的可能性。这样，使整体目标与公众及管理人员的个体目标相统一，最大限度地发挥出管理目标的激励作用。3、控制作用所谓控制，是有意识、有目的地对被管理者所施加的一种主动影响，而公共事业管理目标对整个管理过程而言就具有这种作用。公共事业管理目标的控制作用，即公共事业管理目标是衡量公共事业管理过程和结果的标准。其机制是：公共事业管理的目标通常既有质的规定，更有量上的具体要求，因此，其一旦确立，就决定了整个管理活动的起点和归宿，对管理过程而言，就规定了管理的方向、所可能采取的管理措施和手段，也规定了管理要达到的具体的标准。这样，管理目标就成为管理活动按照预定方向和轨道运行的指示器，成为一种时时可以动态的对管理进行衡量的工具或手段，从而对整个管理从起点的确立到结果的取得起到极为重要的保证作用。要充分发挥公共事业管理目标对整个公共事业管理过程的控制作用，首先是要确立正确的管理目标。其次，主要管理者应强调一般管理人员在组织整体目标基础上实现自我管理、自我控制的价值，给一般管理人员以一定的自主管理和自我调节的权力，并建立相应的管理机制。再次，要根据不同的管理目的、对象，采取不同的目标控制方法。4、协调作用公共事业管理目标的协调作用，是指通过公共事业管理目标的确立，可以协调公共事业管理主体系统中公共组织之间、组织内部的人与人之间、公共管理机构与社会之间等的关系。这一协调作用的机制是：第一，对于公共事业管理机构的领导者来说，通过制订不同层次、不同性质、不同内容的公共事业管理目标，可以分清公共事业管理工作的主次，抓住主要矛盾，还可以主动协调公共事业管理机构内管理工作的各个方面的关系，发挥积极因素的作用，克服消极因素的影响。第二，对公共事业管理机构的一般管理人员来说，随着有针对性管理目标的确立，就可以根据各自承担的目标的不同来协调各自的相互关系，做到职责分明、权责一致。第三，对公共事业管理组织本身来说，管理目标的确定，可以使组织内部各部门既了解管理的总的要求，又分清各部门、各层次的具体工作，分工合作，协调一致地进行管理工作。第四，对公共事业管理机构与社会的关系来说，管理目标的确立，管理机构也就可以主动协调好公共事业管理主体系统间不同公共组织的关系，以及极为重要的公共事业管理机构与公众的关系。在现代公共事业管理中，基于更加重视组织外部管理的要求，通过确立相关的管理目标主动协调与社会的关系尤其重要。第三节 公共事业管理的基本职能一、计划职能 1、公共事业管理计划职能的基本内涵计划职能就是决策，即预先决定做什么、如何做和谁去做。2、公共事业管理计划的必要性第一、确保公共事业管理活动沿着既定的目标进行，克服不确定性和变化带来的问题。在公共事业管理中，并不是所有的外在条件或发展趋势都是肯定的或完全把握的，因此，就需要计划工作，并且首先选择完成某个目标的最优方法。在整个管理行为过程确立后，也需要通过计划，以使整个公共事业管理机构都能为完成组织目标而努力工作。即便是外在条件较为肯定或已能明显的看出发展变化趋势，也同样需要计划。如，根据已经明显的公众需求的变化，公共事业管理机构必须扩大提供公共产品和服务，但具体何时扩大提供、扩大提供多少，则需要一个周密而稳妥的计划，等等。第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。计划工作具有把机构管理人员的注意力集中于组织目标的作用。其机理是：由于确定了计划，就使得组织中的每一个人，必须通过计划工作去考虑未来，甚至为了有利于实现各自根据计划所承担的任务，不得不考虑定期修改和扩大计划的必要性，从而将整个组织的注意力集中于组织目标，提高管理效率。第三、提高公共事业管理的合理性和效率。切实可行的计划，使整个组织有了一个共同的目标，清晰的权责，从而更容易通过明确的努力达到组织的协调，最大限度地消除组织内部的不协调和分散活动，用均匀的工作流程代替不均匀的工作流程，以深思熟虑的决策代替草率的判断，大大提高管理的合理性和效率。第四、有利于公共事业管理活动的控制。正是有了计划规定的目标作为尺度，才使上一级管理人员检查下一级管理人员的工作成为可能，未经计划的管理活动是无法控制的。3、制定公共事业管理计划的步骤 4、公共事业管理计划的种类公共事业管理的计划主要长期计划和短期计划两种形式。长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。制定长期计划需要考虑在这样一些因素的基础上来进行：一是要明确目标，即哪些是需要做的，哪些是可以或必须舍去的；二是对本部门或机构的运行情况，以及相关的外部情况有必须的了解；三是了解哪些路径最适宜完成所要确定的目标；四是知道哪些人适宜承担计划任务，并能制定出相应的工作日程表；五是可以设计出反馈的机制和评估的标准。短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。制定短期计划同样要考虑以上长期计划制定中的因素，只不过它在时间上更短，更注重实际过程的实施。通常，时限越短，目标越具体、越细化，在计划上也就越注重实际操作并要求尽快完成。二、组织职能 1、公共事业管理组织职能的含义公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。管理活动是分层次的，根据不同层次的公共事业管理人员在管理活动中所担负的角色及承担的任务，组织职能实际上有两层含义。第一层含义是由高级管理人员承担的组织职能，目的是实现公共事业管理的某一宏观的管理目标，被称为“组织”（Organizing）；第二层含义是指由中、低层管理人员完成的组织职能，即在具体运行层面上，根据现有资源和约束对宏观管理目标进行细分，被称为“重组”（Reorganizing）。通常均以“组织”来表示。从本质上来说，包括公共事业管理在内的所有组织工作，实际上都是从人类对合作的需要中产生的，是为了某一特定目标对权力所作的组合过程。有了某种组织结构，有了权力的合理的授予和运用，合作就可能有更高的效率和较低的成本。因此，通过组织工作所设定的结构，就应当权责分明，使每个人都知道应该做什么并能做，明确什么样的结果或成果该由谁负责。同时，应当排除由于工作分配的混乱和多变造成的故障，并能提供反馈和支持组织机构的决策沟通网络。公共事业管理的组织作为一种形式，它要有一定的管理层次和管理幅度。所谓管理层次，是指公共组织内部纵向划分的等级数。任何公共组织都必须有层次的划分，否则难以区分工作任务和职权的轻重。管理幅度，是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂程度的重要标志，一项工作愈复杂，管理幅度一般也愈宽。公共组织在现实中，组织层次和管理幅度的确定是在多种因素的影响下直接决定于以一定标准对对部门的划分，或根据一定的标准对组织结构的建立。一般来说，在确定了组织结构后，该部门的管理层次与管理幅度成反比关系，即管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。 2、公共事业管理组织工作的基本步骤公共事业管理组织工作作为一个过程，在其运行中是根据自己基本的逻辑，针对内外因素的变化而不断变化的。这一基本逻辑体现于公共事业管理组织工作过程中，就构成了组织工作的基本步骤。这一基本步骤是：A、确定公共事业管理的目标；B、根据目标拟定出分目标或派生目标、政策和计划；C、对实现目标所必需的管理工作加以确认和分类；D、根据可用的人力物力和利用这些资源的最优方法来划分各种管理工作；E、授予各单位或部门的负责人执行这些管理工作所必要的职权；F、通过职权关系和信息系统把这些单位或部门上下左右联成一体。3、公共事业管理组织工作中的授权随着公共事业发展和规模的扩大，没有一个管理者能把一切权力都集中在自己手中，也不可能仅仅集中于政府部门中，而必须通过一定的方式将一部分权力授予下级、授予非政府组织，从而构成有效的公共事业管理的组织形式。授权不是简单的交权或下放权力，它是一个由包括确定预期成果、委派任务、授予完成这些任务等所组成的完整的过程。组织部门系统内部，授权过程必须遵循以下原则：第一、按预期成果授权原则。这一原则要求要确定目标、编制计划，使人们了解目标与计划，按照目标与计划来设置职位，并把权力授予有能力完成计划实现目标的人。第二、职权绝对性原则。一旦接受了授权和委派，就有义务去贯彻执行。职责作为一种应该承担的义务是不可能授予他人的。因此，即使上级通过授权也不可能逃避自己对下属的管理业务工作授权和委派的职责。第三、职权与职责一致原则。职权是执行任务的决定权，职责是完成任务的义务，因此，职权应与职责相符。第四、明确职权管理层次原则。就是在明确划分每一部门的职能界限和每一层次的职权范围的基础上，每个管理人员应该并能够在其职权范围内作出决策。第五、明确划分每一部门职能界限原则。各部门之间在目标、管理业务工作、所授权力、相互关系中的界限越清楚，个人的责任就越能充分地促进组织目标的实现。授权相当程度上是一种合同委托，应遵循的主要是按预期成果授权原则、职权绝对性原则和职权与职责相一致原则。授权是管理的一种基本行为，不愿或不会授权是导致管理效果不好或达不到管理目标的主要原因之一，而大多数在授权过程中产生的错误，通常不是由于对授权的特点和原则缺乏了解，而是不能或不愿在实际中应用这些原则。究其原因，主要集中在主要管理人员对授权的态度上。一般来说，影响个人对授权的态度的因素主要有善于接受意见的程度、愿意让下属放手去做的程度、允许别人犯错误的程度、对下属的信任程度、是否愿意并有能力建立和利用广泛控制的程度。4、公共事业管理的主要组织形式在组织管理中的按简单数量划分部门、按时间划分部门、按管理职能划分部门、按地区划分部门、按提供产品划分部门等组织形式，在公共事业管理中都存在，但最常见和最主要的，是以下两种：第一、根据公共事业的基本内容确定的组织形式公共事业的基本内容是科学、教育、文化、卫生，以及城市公用事业如水、电、煤气、公共交通、邮政通讯，另外还包括计划生育等。这其中，每一项内容都是一个内涵丰富的系统，如教育系统包括小学、中学、中等专业学校和大学等，卫生包括了医院、长期保健部门等。按照公共事业的基本内容来组织公共项目，通过建立一定的组织形式提供公共产品和服务，是公共部门对公众对公共产品和服务有各种特殊而广泛需求的必然。这种组织形式的优点，一是能比较有效地满足公众对公共产品和服务的需要；二是由于都是与公共基本生活相关的事务，能比较容易地得到公众的理解和支持；三是由于形成一定的组织形式必然需要相应的管理人员和专业人员，这就增加了就业机会。这种组织形式缺点，是按公共事业的基本内容的组织管理和服务实际上是一种专业化的部门划分，有时由于过于专门化会造成与其他方法划分部门协调的困难，甚至有时整个公共事业管理机构间相互也会出现公共目标区分上的困难而给实际工作带来不便，如当医疗部门要建立社区服务机构时，就涉及到同样是公共事业管理范畴内的水的状况、卫生状况和公共交通状况等。第二、根据地域确定的组织形式为了提高公共事业管理的效率，更好地提供公共产品和服务，在公共事业管理中，常常需要把某个地区范围内的相关管理工作集中起来，通过授权形成一个地区性的较为专门化的公共事业管理机构。这种组织形式的最突出优点，是能保证和促进地区公共事业的发展，表现在：一是能将管理工作的重点放在地区的公共产品和服务的提供上；二是能较好地进行地区内相关公共事业工作的协调；三是能根据地区公众的需要和变化，较及时地对工作程序作出必要的调整；四是有助于对某些公共事务作出必要的快速反应；五是便于公众的积极参与。从根本上说，公共事业管理是面对社会并最终必然要落实到社会的管理，因而根据地域确定的组织形式符合这一要求。这种组织形式的缺点是，由于一个地区必然是分成若干社区的，从理论上说，作为一个地区性的公共事业管理机构，给地区内不同社区提供的公共产品和服务应该是无差别的，但在现实中这往往难于达到，即通常会由于各种主观或客观因素的制约，给这一社区的服务相对好些，而给另一社区的公共服务相对差些。这样，就给主管部门的控制带来一定的困难。 三、协调职能 1、公共事业管理协调的基本含义 所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。如果从公共事业管理的基本目的来看，公共事业管理的协调，就是根据一定的时间、数量和质量的要求，通过特定的方式使组织良好而高效的运行，向公众提供最佳服务。协调职能所要解决的是这样一些重要的关系：具体执行的人和最终结果之间的关系、组织内部个人与组织的关系、个人之间的关系、组织内部与外部的关系。协调的目标是使这些关系和谐地连结，使个体与组织之间、整体与部分之间以及过程和结果之间有机地整合在一起。2、协调中的沟通通过有效的信息沟通，一方面可以使组织内部分工合作更为协调一致，保证整个组织体系统一指挥、统一行动，实现高效率的管理；另一方面，则可以使组织与外部环境做到更好的配合，增强应变能力，从而保证组织的存在与发展。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。内部沟通。虽然制定了明确的管理目标并进行了目标的合理分解，但一方面由于决策层在日常工作中所下达的指示或所采取的行动，并不能始终保持与总体目标的一致，甚至常常出现与整体脱节的现象，而且，在工作中所下达指示时，其主要方式往往是电话、一纸信笺等，缺乏必要的交流；另一方面，由于专业化的分工，专业人员大都以完成本职工作为目的，很少考虑自己的工作与他人工作的关系，自己的工作与总目标的关系，因而造成了工作整体效率不高甚至与组织目标的偏离。所以组织内部必须进行沟通，不能仅靠任务下达或组织制度来完成组织目标。公共事业管理中的沟通渠道，主要有正式沟通和非正式沟通。正式沟通一般指组织系统内，依据组织明文规定的原则进行的信息传递与交流，例如组织内部之间的文件传达、召开会议、上下级之间的定期情报交换等。按信息传递的方向来划分，组织内部的正式沟通有下向沟通、上向沟通、横向沟通。正式沟通的优点是比较严肃、约束力强、易于保密，可以使信息沟通保持权威性，但也有较为刻板、沟通速度较慢等不足。非正式沟通是一种信息传递的对象、时间及内容等未经计划安排的、没有纳入组织制度的沟通，它是基于组织成员的感情和动机上的需要而形成的。这一沟通途径是通过组织内的各种社会关系，这种社会关系超越了部门、单位以及层次的限制，具有多向性。非正式沟通具有沟通速度较快等特点，但过于注意非正式沟通则会破坏正式沟通系统甚至组织结构，从而给管理上带来困难。因此，在进行公共事业管理的组织内部协调中，应以正式沟通为主。外部沟通。这是指公共组织与外部环境之间信息的交流。公共事业管理中必须进行外部沟通是由两个基本因素决定的。第一、随时反映公众需求的要求。与公众进行交流就是了解公众基本需求及其发展变化趋势的一个最基本的渠道，实现保证公众的基本生活水平和增进公共利益的基本目的是。第二、管理过程的要求。客观环境是在发展变化的，且管理计划的确定也不可能时时准确完善，这也就必须通过与组织外部的沟通，掌握公众需求的发展变化，发现管理计划的不足以及时修正即反馈。外部沟通更主要的是以正式沟通的方式进行的。在进行沟通中，公共事业管理机构通常成立专门的机构如协调委员会等，配备专门的人员并建立相应的制度来完成这一职能。3、消除“管理脱节”所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。这种为了适应不同管理人员的需要的工作程序，已在相当程度上成为提高管理效率，实现公共事业管理目标的障碍。消除这种“管理脱节”实际上是协调工作中的一个难点。主要原因在于，一些不利于组织高效运转的行为是制度的一部分或是制度允许的，如由于高级管理人员的工作繁忙，通常有需要预约才能与其见面的规定，为完成某项工作需要提前准备有关仪器设备等，结果花费在准备工作上的时间大大超过了该项工作的时间，等等。对这一“管理脱节”现象，根本上必须从建立科学的管理制度入手，同时，也要充分发挥组织内正式沟通的作用。当然，管理人员增强民主意识和服务意识等，也有助于解决这一问题。四、控制职能 1、公共事业管理控制职能的基本含义公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。其基本过程必然包含三个步骤：确立标准、衡量成效、纠正偏差。公共事业管理的控制过程必然是一个公共权力的行使过程。是通过施控主体（公共事业管理主体）对受控客体（公共事业管理的客体）的一种能动作用而实现的。在这一过程中，受控客体之所以能接受控制，根本上是施控主体凭借公共权力行使管理职能。公共事业管理的控制过程也是一个信息反馈过程。只有在管理过程中建立了反馈系统，才能不断发现并纠正公共事业管理计划执行的偏差，使预定目标得以实现。就此而论，控制职能使公共事业管理过程成为一个闭环系统。它不但能发现纠正偏差，还可能导致确立新的目标、提出新的计划、改变组织机构和人员配备，或在指挥和领导方法上作出重大的改变。公共事业管理机构在这个控制系统中通过发挥以下作用行使控制职能：A、授权。即通过向系统中的执行机构授权或委派代表进行控制；B、信息沟通。即在必要的范围内通过新闻媒体，一方面宣传公共事业管理机构的措施和目的，解答质疑，另一方面了解公众需求的变化及对管理的要求；C、制定管理考核制度。即明确各下属机构部门的权利、义务；D、定期汇报和检查、评定管理成绩。 2、公共事业管理控制的基本方式第一、简单的反馈控制和前馈控制所谓简单的反馈控制，就是运用反馈原理，通过反馈系统计量公共事业管理运行过程中的输出（计划、目标、制度、要求等），并将计量结果馈入运行过程，或将纠正措施输入该运行过程以获得预期的结果的过程。这种控制是一种滞后控制。它的不足是一种事后的检查评估，即在事后发现和纠正偏差。所谓前馈控制，也称面向未来的控制。它是指在公共事业管理计划执行的之前，通过预测分析可能出现的偏差，并提出预防措施，以保证预定目标实现的过程。管理过程理论认为，只有当管理者能够对即将出现的偏差有所觉察并及时提出某些措施时，才能进行有效地控制。因此，不能说计划是事前的，控制是事后的。前馈控制具有很重要的价值。反馈控制实施于事后，而前馈控制着眼于事前，两种方式各具价值。在公共事业管理中应该把两种控制方式结合起来，建立一个完整的控制系统第二、直接控制和间接控制所谓直接控制，是指公共事业管理部门预先很好地培养管理人员，使他们能熟练地应用管理的技术和原理，系统全面地观察公共事业管理问题，从而不断消除由于管理不善所产生的后果的过程。所谓间接控制，是指在公共事业管理中如果出现偏差，就分析出现偏差的原因，追究管理者或执行者的责任，并督促其在实践中改正的过程。“直接”主要是指事前，即在事前对管理者或执行者进行培养教育，提高其管理素质；而“间接”则是指事后，即在事后督促纠正。3、控制的基本原则A、保证目标实现的原则。公共事业管理控制的任务，是发现偏离计划的误差，并为采取措施纠正可能发生的、或实际已经发生的偏差提供依据，或者为需要校正的计划或目标提供修改的依据，从而保证公共事业管理目标顺利执行，保证公共事业管理目的的最终实现。B、针对未来的控制原则。待发现执行偏差后，损失已经形成，这势必加大公共事业管理的成本。因此，如果以未来控制为取向，将一个控制系统建立在一个前馈和简单反馈相结合，而不仅仅是简单的信息反馈的基础上，那么，就有可能在不应发生偏离计划的情况出现以前就察觉到，并能及时采取措施加以防止。C、控制职责原则。实行控制的首要职责要由与执行有关计划的主管人员来担负。D、控制效率原则。通常，公共事业管理中的控制系统，是通过授权等方式，由专人负责的，控制是需要成本的。因此，为了提高整个公共事业管理的效率，控制系统应注意所用的控制技术和方法，追求以最小的代价来发现和阐明在实际执行中偏离计划的性质和原因，提出改进措施。只有如此，控制才是有效率的。E、注重直接控制原则。从直接控制与间接控制的关系来看，如果在公共事业管理主体系统中管理人员的素质越高，那么，对间接控制的需要也就越少。因此，最有效率的控制方式就是注重直接控制的方式，即采取措施尽可能地保证管理人员的质量。本章小结：公共事业管理的原则主要有以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则和市场化原则。这些原则是公共事业管理基本特性在管理过程中的具体体现，反映着公共事业管理的本质要求。对公共事业管理目标的确定和实现起着保证作用。公共事业管理的目标是管理的出发点和归宿，可以按不同的标准进行分类。正确的公共事业管理目标本质上都立足于客观环境的需要，体现着公共事业管理的发展方向。公共事业管理的职能根本上决定于主体的组织特性，基本职能是计划、组织、协调和控制。这些职能的内涵不同，在公共事业管理中的地位各不相同，但共同构成了公共事业管理的完整的功能体系。第五章 公共事业管理的层次和方法第一节 公共政策与公共事业管理一、公共政策概述 1、公共政策的基本概念及层次所谓的公共政策，是指一定的社会公共权威为解决社会公共问题，针对一定的社会生活所作出的正式的决定或安排。通常，这种决定或安排是确立一定社会