第十章 行政管理规范.doc

第十章 行政管理规范一、行政管理规范的含义。行政管理规范或行政规范，是指由社会约定俗成或由国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人员在有效履行各项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。具体地讲，应该从以下几个方面去理解行政管理规范的基本含义：1、行政管理规范或行政规范的实质是一种约束或限制；（行政权力作为一种公共权力，同样应该受到必要的限制与约束。行政管理规范就是提供这种约束与限制的各种社会制度性因素的集合。）2、行政管理规范的约束对象是各种行政权力及其行使过程，也就是各种行政行为；（行政规范的直接约束对象是国家行政组织及其工作人员；从规范本身的存在价值来分析，行政管理规范的最终约束对象应该是行政权力及其行使行为。）3、行政管理规范的存在有其明确的目的性；（行政管理规范存在的理由或称目的就是要对各种行政权力及其运行过程施加不同形式的约束与限制，确保行政权力得到合法合理的运用与实施。）4、行政管理规范的存在形式或说表现形式是各种行为标准的集合。（行政管理规范具有多样性，社会与民从要求的多变性又会使行政规范呈现出动态性特征，而这就会进一步增加行政规范体系的复杂性与多样性。）二、行政规范的类型。（行政法律规范、行政道德规范）1、行政法律规范。是指由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。具有如下特征：制定主体的特定性；（由具有相应职权的国家机关，经过特定决策和立法程序制定或确定。）调整对象的特定性；（必须一方是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。）效力上的权威性、强制性和普遍适用性；（具有法定的权威性，并由国家强制力保障实施，不针对某一个特定人或具体行为，而是对类似调整对象具有多次适用性。）行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性；（从宪法规范红头文件；从宪法地方规章。）行政法律规范的相对稳定性。（只是相对的，动态的稳定性。）2、行政道德规范。是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。具有如下特征：政治性；（行政道德规范是国家行政机关与行政人员的职业道德规范。）自律性；（行政道德规范是行政行为主体在社会化过程中自发地形成与发展起来的，而且规范的约束力与规范作用也主要是依靠人们的信念、社会舆论来实现和维持的。）相对稳定性。（与其他类型的道德规范相比，行政道德规范一旦形成，就更难以变更。）三、行政法律规范的内容构成。 根据立法主体的不同，行政法律规范的基本内容构成如下： 1、宪法。（国家根本大法，也是一切公共权力行为的最基本依据。）2、法律。（由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。如：国务院组织法、地方政府组织法、中华人民共和国治安管理处罚条例、警察法；行政法律规范是-婚姻法等。3、行政法规和行政规章。（宪法授予国务院以制定行政法规的权力，并授予了国务院各部、委、署、办以制定行政规章的权力。行政法规是指中央行政机关制定的法律规范；行政规章是指中央政府各职能部门制定的法律规范。）4、地方性法规、规章、自治条例和单行条例；（包括根据宪法和相关法律，拥有立法权的地方权力机关与行政机关制定的各种关于行政管理的法律规范。）5、法律解释与国际条约。（对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法律约束力的立法性解释和说明。法律解释通常分为： 立法解释、司法解释、行政解释 。此外，一国政府所签订、加入或承认的国际条约，其中许多涉及国家行政权力及其运行，如各种关税管理协定、有关行政管辖权、行政公共关系的国际公约等，有这些在该国国境之内具有法律规范功能，因而也成为一国行政法律规范的组成部分）除上述明显地属于法律范畴因而可以直接称为行政法律规范的各种行政规范之外，还有一些行政规范，它们不属于正式法律范畴，但却具有与上述行政法律规范同样的功能与运行机理，如由不具有立法权的立法机关或行政机关所制定的各种规定、纪律、办法、实施方法等。四、行政法律规范的基本功能。1、规范与控制功能。基本功能。不同层次的行政法律规范在遵照严格的法律效力等级原则的前提下，对行政系统的职权、组织与运行原则、活动程序、方式和技术手段都做了明确规定；对违法乱纪行为和破坏行政管理活动行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。）2、组织与调节功能。行政系统作为一种复杂的公共权力组织系统，同时也是一个大型协作系统。这就需要系统的组成部分之间具有明确、合理、规范化的专业化分工与合作体制。3、改革与稳定功能。国家行政管理活动作为一种公共权力运行方式，作为一种基本政府职能活动，它必然要随着社会环境与国家民众需求内容的改变而进行不断的调整。五、行政道德规范的内容构成。1、行政道德准则。是行政道德体系中最高层次的道德准则或说根本准则，它是特定行政道德体系的实质与根本所在，体现了特定行政管理系统的基本价值追求。2、行政道德具体规范。勤政。要忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，做到勤政为民。（要求做到：一要有坚定的政治立场，忠于国家，拥护政府；二要忠于职守，认真负责，努力工作；三是要确保行政质量，促成行政效率的持续提高。）廉政。国家行政人员要廉洁奉公，要清白行政。（一要严守法纪，不贪赃枉法；二要秉公执政，不假公私；三是要厉行节约，反对铺张浪费。）遵纪守法，依法行政。要求：一是任何部门及其工作人员都不得“以言代法”、“以权凌法”；二是国家行行政机关及其工作人员必须严格执法，不得玩忽职守；三是行政机关及其工作人员要严以律巳，为人表率。实事求是，科学行政。一切从事实出发，按照客观规律行使行政权力，从而实现科学行政。要求：一要重视调查研究，尊重客观事实；二是要坚持真理，敢于纠正错误；三是正确处理意志力与科学的关系。另外，行政机关与行政人员也要反对主观臆断，更要反对完全脱离事实的主观唯心主义。热情待人，协调行政。要求：一是密切联系群众，尊重人民的合法权益，形成良好的政群关系；二是宽厚待人，形成良好的组织工作关系；三是要协调友邻，形成良好的部门间关系。六、行政道德规范的基本功能。1、导向与约束功能。2、自我调节功能。3、示范与激励功能。七、依法行政的含义。依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政管理模式。具体保从以下几方面进行理解。1、依法行政是一种民主宪政原则。2、依法行政是一种行政管理模式。3、法律规范的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在。八、依法行政的基本内容。依法行政作为一种行政管理模式，它是法治原则在行政管理领域的具体表现。它主要包括以下几个方面：1、行政管理意识的法制化。要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气。2、行政职权的法定化。指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。一方面，行政主体的职能要有明确的规范；另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋予行政机关 和行政人员以相称的管理权力。3、行政编制的法定化。指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。4、行政程序的法定化。为确保行政行为的公开性与透明度，避免行政权力的滥用，同时促成行政行为的科学化、合理化，对行政程序予以规范化、制度化，构成依法行政的又一项基本内容和要求。5、行政责任的法定化。通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定，这就是行政责任法定化。九、依法行政的作用与意义。1、依法行政是现代国家民主，尤其是行政管理民主发展的前提与保证。2、依法行政是市场经济发展的客观要求与保证。3、依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择。4、依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径。十、以德行政的含义及基本内容。是德治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中，其思想和行为必须受到行政道德规范的约束、按照行政道德准则和具体的行政道德规范文明行政的一种行政管理模式。其内容是：1、行政机关和行政人员要以德修身。2、行政机关和行政人员要以德服众。3、行政机关和行政人员要以德行政，行德政。4、建立与形成良好的社会道德环境。十一、以德行政的重要意义。以德行政在克服传统行政管理体制的一些固有弊端、促成行政管理活动的进一步合理化方面发挥着日益重要的作用。1、有助于行政管理活动的规范化、合理化。以德行政与依法行政是现代国家行政管理活动实现合理化、规范化相互补充的两种不同类型的治国方略，是实现行政行为规范化的两种不可或缺的途径。2、有助于增强行政管理者的责任意识。以德行政通过激励功能的发挥，会极大地增强行政管理者的责任意识，充分发挥自己的主观能动性，积极履行行政管理职能。3、有助于社会风气的优化。行政道德是党风的内在本质要求，也是党风的重要体现。同时，行政道德还直接影响社会各个行业的职业道德建设，对纠正行业不正之风有着重大作用。行政管理者的道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向作用。十二、依法行政与以德行政的相互关系。作为现代行政管理活动中出现的两种管理原则和模式或说策略，依法行政与以德行政之间的区别主要是：1、形成的理论依据不同。依法行政的纯粹法制观念是建立在性恶论这一伦理哲学基础之上的。以德行政的德政、德治观是建立在“人之初，性本善”这一性善论基础之上的。2、运用的手段与内容不同。依法行政主要是依赖于行政法律规范的强制力来实现对行政权力及其运行过程的约束与控制；以德行政则试图运用行政道德规范来约束与调节行政主体的权力行为。3、运行机制不同。运行机制从根本上是由二者所运用的规范手段的不同性质所决定的。依法行政的基本运行机制是一个立法、执法与司法的客观、外在的法律过程机制；以德行政的运行机制主要包括通过鼓励与制度建设等外在途径培养与提高行政主体道德素质和道德想像力水平，创造良好的行政道德环境，促成行政主体自愿自觉地做到以德修身，以德服众，以德行政。4、运行后果的表现形式及效果不同。依法行政能够确保国家法律与人民的意志得到最低程度的遵守与实现，但是它也往往易于形成各种不求有功、但求无过错的官僚主义作风与消极行政习气，不利于发掘行政主体的主动性与创造能力，而且，由于这种管理模式完全建立在外在强制基础之上，也难以形成良好的组织风气与自觉自愿的行政管理行为。以德行政或说德治原则的实行能够为行政主体积极主动地履行行政管理职能创造前提条件，但是，由于缺乏真正有效的最起码的强制力约束，其结局往往是政局动荡，乃至于专制独裁。这一方面的最好典型就是中国自秦汉以来实行了近两千年的儒家德政体制。依法行政与以德行政不仅是相互区别的，更重要的是它们是相互关联、相互依存和相互补充的。主要表现：1、对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在。2、实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标。（责任行政实质在于行政权力及其运行过程应该处于一种对国家与人民意志负责