自然资源的行政许可.doc

我国自然资源行政许可法律制度研究随着我国经济的快速发展，经济大力发展的同时伴随着自然资源的大量消耗，自然资源日益枯竭并呈现出很强的负外部性。因此，必须通过一定的内在化措施遏制这种负外部性的进一步恶化。目前，关于负外部性内在化的措施主要包括市场调节和政府干预。然而，以市场调节方式解决自然资源开发利用过程中的负外部性是低效率的甚至是无效率的。于是，通过行政许可手段保护自然资源成为各国通行的做法，它为自然资源开发利用过程中出现的市场失灵提供了重要的解决办法。然而，目前我国的自然资源行政许可法律制度存在很大缺陷，行政机关通过设定实施自然资源行政许可创造寻租机会，追求自身利益最大化，导致了政府配置自然资源的失灵，本文将从自然资源行政许可的价值与功能和法经济学的视角分析自然资源行政许可负外部性以及导致政府失灵的原因，提出完善自然资源行政许可法律制度的建议和对策。一 自然资源行政许可制度的价值与功能（一） 自然资源的特性与价值联合国环境规划署(UNEP)对自然资源下过这样的定义:“所谓自然资源,是指在一定时间、地点的条件下能够产生经济价值的、以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件的总称”。自然资源跟其他资源相比,有其自身的特性和规律性。(1)有限性。自然资源的有限性主要是指自然资源在数量、质量以及时空间范围上是有限的,这是自然资源本质的特性。即使是可再生资源其再生能力也是有限的。鉴于自然资源的有限性或稀缺性,人类必须有计划地、合理地开发利用自然资源,通过科技创新不断发掘新资源,探索资源优化配置和高效利用的新途径。这为国家以法律的手段保障自然资源的永续利用提供了基本动因,为行政许可的设定提供正当性与合理性。(2)整体性。自然资源在自然界中以系统整体为方式而存在,任何一种资源的变化都会影响到其他资源的变化和功能的发挥。这就要求人们利用自然资源的整体性要求对自然资源必须进行综合研究和综合开发,立足于自然资源的综合整体及其演变规律,为自然资源行政许可实施提供科学依据。(3)地域性。自然资源分布具有鲜明的地域差异性,即自然资源分布的不平衡,存在数量或质量上的显著地域差异,分布上具有不均衡性。不同地域具有不同的资源分布蕴藏结构和社会经济开发利用条件。因此,在自然资源行政许可既要因地制宜,扬长避短,发挥地区优势,又要考虑地区公平协调,资源优势互补。(4)多用性。任何一种自然资源都有多种用途,无论是单项自然资源,还是复合自然资源,都具有多用途和多效益的多用性特征。可见,资源的多用性要求在对资源开发利用时,必须根据其可供利用的广度和深度,实行综合开发、综合利用,从而为自然资源高效利用法律制度的创建以及行政许可的介入提供了客观依据。自然资源作为人类生存和发展的物质基础,除了具有明显的经济价值外,还应具有生态价值和社会价值。自然资源的经济价值、社会价值、生态价值是统一的、不可分割的整体,若经济价值毫不顾及地不断开发必然引起社会价值和生态价值的缺损或流失。随着人类文明的进步和经济社会的发展,对自然资源价值的认识在不断发展和深化,人类对自然资源的价值认识己经由单一的经济价值逐渐转向整体的综合价值。（二）自然资源行政许可制度功能(1)预防和控制危险。行政许可作为一种事前监督管理方式,主要是对可能发生的系统性问题提前设防,以从源头上控制某种危险的发生。通过许可的事前抑制和审查以及事后监管和补救,则可对这种破坏性倾向进行有效的控制。许可制度己成为各国对自然资源保护的主要手段,各国的许可制度中,有关保护自然资源的内容占相当大的比重。(2)控制资源合理配置。自然资源行政许可旨在避免市场配置自然资源时所导致的“公地悲剧”,解决外部负效应。在市场经济条件下,对有限自然资源若完全靠市场自发调节来配置资源,不仅会导致资源配置的严重不公,而且还会导致资源配置的低效率以及自然资源的严重浪费和破坏,危及人类的生存和发展。因此,由政府通过许可的方式配置有限自然资源,已成为世界各国的通例。(3)限制权利任意行使。从行政许可性质上讲无论是“解禁”还是“授权”,都是以限制某类权利和资格的任意享有和自由运用为目的的。国家法律把有限自然资源纳入许可制度领域,意味着有限自然资源的开发利用将会受到普遍限制,公民或法人行使自然资源权利受到限制。二 我国自然资源行政许可负外部性产生的原因及表现（一）政府寻租行为的存在自然资源行政许可过程中普遍存在的寻租可能性，给政府滥设违法实施行政许可留下了充分的机会和空间，在自然资源行政管理过程中，也正是这种客观存在的不可避免的政府“经济人”特性导致了政府的寻租。寻租产生的后果是严重的，一方面，它导致了资源的扭曲配置，造成了资源的极大浪费；另一方面，又使得政府以及与其相关的权力机构严重腐败，危害整个社会的健康发展。当前政府在配置自然资源方面拥有垄断地位，政府官员积极追求本部门的效益或者利润最大化，主动创租或抽租。特别是在我国对自然资源行政许可法律规定还很不完善的时期，政府的活动往往被某些官员用来设置租金，并以此吸引寻租者，为自己谋取利益。可见，创租是造成政府滥设多头违法实施自然资源行政许可的主要原因。（二）许可人与被许可人恶意串通实施自然资源行政许可过程中政府及官员与被许可人的恶意串通是双方博弈的结果。在自然资源行政许可过程中，博弈的局中人是自然资源行政管理机关和被许可人通过双方的恶意串通，使自然资源行政许可成为灰色区域，自然资源行政管理机关获得灰色收益，被许可人则获得较高的垄断利润和较低的审批条件，同时还可获得自然资源管理机关的保护，减少受到政府的检查监督的机会，从而造成自然资源负外部性的产生（三）政府重许可，轻监督的偏好政府“经济人”的成本与收益比较，使得自然资源行政管理机关产生重许可轻监督的偏好。当前，在自然资源行政许可领域，法律界和政府部门近乎一致的观点是：自然资源行政许可监督上存在的问题重于立法上的问题，监督不力是导致自然资源行政许可负外部性以及政府失灵的重要原因。在行政机关实施自然资源行政许可之后，对于自然资源开发利用的被许可人缺乏监督的情况下，许可证成为相对人从事活动的保护伞，被许可人则通过贿赂手段回报自然资源行政管理机关及其官员，双方都获得了利益的最大化。三 我国自然资源行政许可法律制度的缺陷（一）自然资源行政许可的立法缺陷行政许可法第十二条第二款规定：“有限自然资源的开发利用，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可的规定，从而违背了行政许可法的立法初衷，妨碍着政府职能的有效转变自然资源行政许可的立法缺陷，突出地表现在以下三个方面：第一，赋予权利与行政许可的性质相脱离。行政许可法第二条：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。在行政许可法第十二条中以“确定”，“ 批准”，“ 审定”等与第二条保持一致，但唯有关于自然资源行政许可的规定仍保留赋予权利的传统痕迹。第二，赋予“特定权利”与行政许可的基本原则相悖。行政许可法第五条规定：设定和实施行政许可，应当遵循公正公开公平的原则。但是，赋予“特定权利”的规定远在公平原则之外，尽管立法者认为本项规定是对“行政许可”类别中“特许”的规定，将赋予“特定权利”尽量解释为“特别许可”的“特许”，而不是“特权”，但普通民众会普遍理解特定权利为特权，而非“特许权”。第三，“有限”自然资源的行政许可与行政许可法的冲突。有限自然资源的行政许可与行政许可法第十三条“市场竞争机制能够有效调节”不设行政许可相冲突。（二）自然资源行政许可制度存在的问题1 自然资源行政许可权利交叉，权责不明在自然资源的行政许可环节，法律设置了大量有许可权力的行政主体，而这些许可权力的设置往往存在着相互交叉，重叠的情形，这样的管理体制可能带来两种后果：一是多元的权力主体可能导致各个机关对有利可图的许可事项争相管辖，各行政机关充分利用手中的审批权，实现本单位的利益，而一旦出了问题，则相互推诿，推脱责任，因监督缺位难以追究责任；二是多头管理导致了决策的困难，一旦某种事项难以达成一致便很难付诸实施，同时也会耗费大量不必要的社会资源，行政效率低下。2 自然资源行政许可层级权限配置混乱我国是一个单一制的中央集权国家，从性质上地方权力从属于中央权力，但是在许多地方性事务决策上，地方政府也具有相当多的自主权。在自然资源许可体制中，法律建立了中央和地方的双层行政许可体制，这一体制保证了地方能够充分考虑自身特点和情况进行许可的授予和调整，确保资源的有效使用，但是，这些规定却有一个重大的缺陷，那就是许可权限的分配中，对地方究竟能够行使哪些许可权和许可的层级如何分配的问题上在现行法上缺乏足够的依据。3 自然资源行政许可事项不明确在现行法制体系下，立法者并未对自然资源进行详细的归类管理，而只是以具体资源类型进行一刀切的管理方式，导致了实践中在制定调控方式时，忽视资源的自身特性和作用，要么都不管，要么都管，这种做法带来的后果是要么资源的开发利用失去了控制，造成了巨大浪费和破坏，要么就是受管制过宽 过细过死，造成了人力物力资源不必要的浪费，窒息了市场的活力四 我国自然资源行政许可法律制度的完善（一）完善自然资源行政许可法律体制我国的自然资源行政许可管理体制混乱，最大的弊病就在于管理权力的交叉权力的多头运行，所以有必要对这种权力运行构架进行改革和完善首先，要根本改变这种许可权主体设置上的混乱局面，就必须先对法律规定进行一次全面的清理，梳理自然资源许可权，把多余的许可设置取消，把交叉的部分消除。其次，在具体实施许可的环节，建立相对集中的行政许可制度。行政许可法第二十六条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可。申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理，集中办理要建立自然资源的相对集中的行政许可制度，就需要实现权力的整合，建立一个独立的新设的行政许可主体来统一进行某类自然资源的行政许可，是目前较为有效的方法。这种模式可以在实践活动中整合各个单独行政许可机关的自然资源许可权，有效克服许可权限的交叉混乱状况，实现对资源利用的有效管理，而成本的增加是相对的，减少许可的混乱，有效进行资源管理，其带来的资源节约可以在很大程度上抵消机构和人员增加所产生的成本，另外减少不必要的管理环节，也可以在一定程度上节约行政成本。（二）明确中央和地方的行政许可权我国现行的自然资源行政许可法律制度对中央和地方的权限划分缺乏明确的规定，不利于自然资源的节约和有效利用。必须在法律上建立起与资源类型相适应的管理制度。对于事关国家安全和经济社会可持续发展的战略性资源的行政许可，必须提高许可权限，只能由中央一级的管理机关进行许可的审查和授予而其他的非战略资源，可以授权省一级甚至层级更低的机关实施许可对战略性资源，地方政府如果确有必要需要利用资源，需要向中央相关主管机关提出申请，由中央一级的主管单位通过内部审批程序进行审查，经审查认为申请符合条件，则授予地方政府在一定范围内的自主决定权。（三）加大自然资源行政信息公开公开是腐败和专制的天敌，行政公开是现代民主制度对政府行政的基本要求。为了保障行政许可在阳光下进行，必须进一步推进行政公开改革，防止权力寻租等现象的重演。中华人民共和国政府信息公开条例自2008年5月1日起施行，弥补了我国在信息公开方面长期的立法空白。该条例第十条明确将环境保护列入重点公开的政府信息，使公民可以通过合法的途径申请获得信息，以确认和落实公民的知情权。通过上述立法和制度的完善，需要通过多种途径进一步加大自然资源行政信息公开，进而保障行政许可法公开原则得以有效落实。（四）加强自然资源行政许可的事后监管中华人民共和国政府信息公开条例的出台对行政可法的有效实施提供了保障，当前应当继续深化行政审批制度改革环境保护最容易