论行政复议制度的发展与完善.doc

论行政复议制度的发展与完善行政复议是指国家行政机关在行使行政管理职权时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。它是上级国家行政机关对下级国家行政机关行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政系统内部进行依法行政并自我约束的重要机制。行政复议作为解决行政争议的重要法律制度，对于促进依法行政，建设法治政府，构建和谐社会具有十分重要的意义。但是这项工作在经历了法律颁布之初一段时间的快速发展之后，缺乏新的突破，其功能还远未得到充分发挥，亟待一进步加以完善。一、 我国行政复议制度的发展轨迹20世纪50年代，我国已有了行政复议制度，但没有专门的立法。1978年底，党的十一届三中全会召开，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容被重新提到议事日程上来， 并得到迅速发展，至1989年4月4日行政诉讼法颁布以前，我国当时已有近百部法律、法规和规章对行政复议作了规定，其内容涉及工商、公安管理等20多种行政管理活动。行政复议作为一种制度具有的普遍性已经展现在人们面前。1989年行政诉讼法的颁布，对依法行政有很大的促进作用。为了配合行政诉讼法的实施，国务院于1990年颁布了行政复议条例。这个条例的颁布，标志着行政复议制度日趋成熟，改变了行政复议分散不协调的立法状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化。在行政复议条例实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在行政复议法颁布以前，再也没有达到行政复议条例实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识增强和其他客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决和相对人权益的保护无疑是最重要的因素。在行政复议条例实施8年实践经验的基础上，为了进一步发展和完善行政复议制度，全国人大于1999年4月29日通过并颁布了行政复议法，并于1999年10月1日施行。这部法律在立法宗旨上突出了对行政相对人合法权益的保护，也强化了对行政机关依法行使职权的监督。它的公布实施对于完善我国的行政复议制度具有重要的法律意义，标志着我国的行政复议制度正式成为与行政诉讼并列的行政救济制度。该法扩大了行政复议的受案范围，进一步加强了行政复议制度在解决行政争议方面的作用;拓宽了权利救济的范围;提高了行政复议主体的级别，增强了申请复议的选择性;完善了行政复议的操作程序，更充分地体现了便民、高效原则;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任，加大了监督力度。行政复议案件的办理质量也得到了大幅度的提高，绝大多数的行政复议案件实现了“案结事了”，申请人不再向人民法院起诉，从而及时化解了一大批复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益。然而，从具体的制度运作来看，行政复议的实施情况并不是很好。从总体上看，行政复议案件的申请数量并未象人们所期待的那样增长，2007年全国行政复议申请数量较前几年有所下降。为了进一步完善行政争议解决机制，进一步增强行政复议制度的可操作性，修补复议制度在纠纷解决机制方面的不足，2007年5月29日国务院颁布了中华人民共和国行政复议法实施条例。该条例强化行政复议机构的建设，并引入听证制度，健全行政复议的审查方式，确立了行政复议权利告知制度，规定了复议中的调解和和解制度，行政机关的“有错快改”等制度。在2010年3月1日，国家工商行政管理总局依据中华人民共和国行政复议法和中华人民共和国行政复议法实施条例，结合工商总局行政复议工作实际，制定了国家工商行政管理总局行政复议程序规则，从行政复议的申请、受理、审理、决定和监督五大方面进一步规范了各级工商行政管理部门的行政复议行为，保障了工商行政复议制度法治价值的实现。二、 当前行政复议制度中存在的主要问题尽管行政复议制度在我国已经有了半个多世纪的发展，上述各项法律法规也已经对行政复议制度作了深度完善，但基于多年来我国行政复议活动的实践，尤其是结合工商行政复议工作实践，行政复议制度在案件的受理、审查和复议人员能力建设等方面，仍然存在一些问题，主要表现在以下方面：1. 行政复议机构缺乏应有的独立性。行政复议的本质内涵决定了其必须由个统一的具有高度独立性的机构来实施复议行为。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，很容易产生各种弊端。一是不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。二是没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，也不利于行政机关工作效率的提高。 2.行政复议人员缺乏应有的专业性。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查复议案件并做出复议决定，应具有与其职责相应的专业知识和工作经验，法律应严格规定行政复议人员的任职资格，保证复议人员尽职尽责，真正发挥行政复议制度的作用。但我国现行法律对复议人员任用资格无明文规定，许多复议人员都是半路出家，没有接受过专门法律教育，同时具有一定专业水平的人员又感到无用武之地，有的甚至因坚持依法办事而被调离，复议人员稳定性差，复议工作缺乏必要连续性。 3.在审查方式上过于强调书面审查，存在不可避免的缺陷。省略了各方当事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的程序;忽视了纠纷各方程序上的权利，使复议结果的可信赖度降低。4.行政复议制度公信力和效率还不是很高。一些行政复议机关的工作指导思想存在问题，没有真正把维护公民、法人或者其他组织的合法权益放在第一位，首先想的是如何维护被申请人的执法权威，搞“官官相护”，当“维持会长”，对违法或者不当的具体行政行为也是维持了事。因为行政诉讼法规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告，在实践中很多单位，把是否被起诉和否败诉作为行政机关政绩考核的标准，更加导致这种维持行为的产生。因此，复议机关在处理案件时维持具体行政行为，既可照顾被申请人的面子，又可避免当被告的窘境。至于申请人会作何感想，就不闻不问了。严重影响了行政复议制度的公信力，导致其解决行政争议的功能难以发挥。5. 县级行政职能行政复议范围不明确。以工商行政管理部门为例，国家工商行政管理总局和省、市级工商行政管理部门给予相对人的复议范围在各级法律法规中均有规定，即凡是相对人认为工商行政管理机关在行使市场监督管理和行政执法中的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以依法向上一级工商管理部门提出复议。但对于县级工商行政管理部门的行政复议案件受理范围尚无明确规定，这是由于县级工商行政管理部门与工商行政管理所之间的设置方式、权限划分和县级以上工商行政管理机关之间的设置方式、权限划分是不同的造成，故而，县级工商机关与其上级工商机关的复议范围也是不同的。 按照现行工商行政管理法律法规的规定，工商所行使职权时有两种方式，一是上报县局、以局名义作出，二是直接以自己的名义作出。毫无疑问，对工商所上报县局、以局名义作出的具体行政行为，相对人不服的，其复议机关依法是县级工商机关的上一级机关。然而，当工商所以自己的名义作出具体行政行为，而相对人不服时，县级工商机关可不可以受理其复议申请，可以受理哪一些复议申请，这在实践和理论中，是存在争议的。三、 行政复议制度的完善建议为了更好地发挥行政复议制度的重大作用，充分实现行政复议制度立法宗旨，鉴于上述行政复议制度中的不足之处，笔者提出下列完善建议：1、提高对行政复议工作的认识。各级政府和各级行政机关应建立专门的行政复议机构，落实专职行政复议工作人员，增加行政复议工作的财政经费，加强行政复议工作人员法律素质培养。定期对行政复议工作人员组织学习、培训；组织基层行政复议工作人员、优秀行政复议工作人员之间进行交流座谈，对行政复议工作的难点和热点问题，进行探讨研究，寻找解决办法。2.改革审查方式，修改以书面审查为原则，听证审理为例外的规定，确立书面审查和听证审理相结合的方式，采用概括规定和具体列举相结合的方式明确听证审理的范围。完善听证程序，对复议申请人的申请听证权、法定听证范围以及听证的具体程序作出明确的规定，确立行政复议听证中的裁审分离和案卷排他性原则。3、依法受理、审查行政复议申请，公正处理行政争议，不断提高行政复议办案质量。合法、公正，是行政复议的基本原则，也是这一制度存在的价值基础。各级行政复议机关要切实依法履行职责，积极受理行政复议申请，不得拒绝受理符合法定条件的复议申请；要公正处理每一起行政争议，依法作出复议决定，可以协调的协调，该撤销的撤销，该变更的变更，决不姑息护短。力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在复议程序中，实现“定纷止争，案结事了”。要让公众感受到，行政复议是实实在在的监督机制，是一种零成本而又有效的权利救济手段。4、继续加大行政复议法及其实施条例的宣传力度。不断加大行政复议制度宣传的广度与力度，使行政复议制度真正深入人心，使广大行政管理相对人懂得运用行政复议来维护自己的合法权益。发挥行政复议程序解决行政争议具有的低成本、高效率的优势。5、完善立法，确保行政复议良性运行，充分发挥行政复议职能作用。针对实践中出现的问题，进一步加强行政复议法的操作性。如行政复议管辖范围问题等国家应出台明确规定，以使地方各级政府和行政管理部门切实做到有法可依，权责明确，这样才能保证各行政复议机构高效率、高质量的完成工作。【参