办案手记4-7：异地管辖(2007年3月18日).doc

办案手记47：异地管辖发表时间:2007-3-18 16:59:00 阅读次数:5562006年3月27日，宁波市中级法院作出了准予撤回上诉裁定，本案在程序上算是结束了。但实体问题有没有解决是如何解决的，笔者至今不知。采砂船被村民们非法扣留 高先生和他的两位朋友介绍的案情，大概是这样的：2002年6月，他们在浙江省宁海县胜利造船厂建造船舶1只，2004年6月向浙江省海事局进行了登记，船名浙宁采103。之后，他们开始在宁海县人民政府宁海县西店镇凫溪村棺材潭以东的荒滩采砂。他们没有领取采矿许可证，就像当地所有采砂者一样。2005年7月29日17时30分，宁海县西店镇吉山村和铁江村20位村民强行登上采砂船，抢走了船上所有财物，价值19632元。18时，他们向西店派出所报警，但是直至8月18日，派出所一直没有处理。8月19日上午8时， 150多村民干脆强行拖走了浙宁采103采砂船，并将船扣留在铁江村。派出所和镇政府仍然没有处理。根据后来铁江村和吉山村村支部委员会出具的两份证明，扣押采砂船的原因是村民们认为该船只采砂的海域属于铁江村和吉山村，多次向宁海县海洋渔业局和海事处等部门反映，但一直没有得到制止。高先生和他的朋友却则认为，该海域是属于凫溪村的，他们与该村签订有协议，村民们扣留船只是因为受到了镇党委的支持和怂恿，镇党委负责人战友也在该地采砂，扣留了他们的船只，就可以独家经营。无奈之下，高先生向宁海县人民政府、宁波市公安局进行了上访，事情才算引起了重视。2005年10月12日上午，宁海县人民政府召集有关单位召开了协调会议，并于10月14日形成了会议纪要：关于西店镇铁江非法采砂纠纷处理事宜的协调会议纪要2005年10题12日上午，县政府办公室副主任褚孟法在县政府二楼会议室主持召开了西店镇铁江非法采砂纠纷处理事宜的协调会议。参加会议的有县法制办朱，县海洋渔业局何、童，县公安局胡，宁海海事处胡，县航管所陈，西店镇政府金等。现将会议有关事项纪要如下：一、会议认为，西店镇“浙宁采103号”挖沙船在有争议的海域非法采砂，以及铁江、吉山等村村民采用非法手段强制扣留船只等行为都是违法的，必须严肃处理。二、会议明确：（一）对“浙宁采103号”挖沙船的处理：1、由县海洋渔业局依法予以处罚；2、同意“浙宁采103号”挖沙船由船主自行拆解。（二）对非法扣留船只的等骨干分子，因涉嫌盗窃罪已被公安机关依法采取强制措施，并拟追究刑事责任，对他们非法扣留船只的行为不作处理。三、会议要求：西店镇政府及公安、海事、海洋渔业等有关部门要密切配合，共同协作，确保社会稳定、生产经营有序。会议纪要共两页，笔者加下划线的是第一页最后一行。协调会议对于法律关系没有进行分析。其实，两个村对于本案所涉及海域，既没有所有权也没有使用权。海域使用管理法第2条第1款规定“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”本案涉及采砂地点属于海域。又根据海域使用管理法第3条第1款的规定“海域属于国家所有”，村集体组织对于本案所涉海域不拥有所有权。同时，海域使用管理法第3条第2款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”村里并没有向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请。而且，本案涉及海域并不是用来养殖，因此也不能按照海域使用管理法第22条“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”取得使用权。当然，高先生未领取采矿许可证，采砂也违反了矿产资源法第3条第3款规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”也就是说，纠纷的双方对于所涉海域都没有合法权益。但是，按照当地的习惯做法，村集体经济组织有权出让海域让别人采砂，并收取一定补偿费；采砂船只要得到了村集体经济组织的同意，也有权采砂。不过，这些问题与笔者的代理工作没有关系。县政府不予受理复议申请高先生说，10月20日，西店镇政府会同有关部门将浙宁采103号采砂船从铁江村拖了出来，准备拖到一家船厂拆解，由于正值退潮，中途决定将船停靠峡山码头。由于未采取必要保护措施，导致了采砂船倾覆。第二天的宁海新闻还报道了这一消息，表彰了西店镇政府，批评了高先生。这高先生和他的朋友尤其难以接受。当天，高先生就到镇政府要了一份关于西店镇铁江非法采砂纠纷处理事宜的协调会议纪要。可是，高先生拿到的会议纪要却缺少了笔者加了下划线的那一行，因此会议纪要第二条第（一）项的意思就从“由船主拆解”变成了“由县海洋渔业拆解”。事后，高先生从宁海县人民政府拿到真实的那份文件之后，认定是镇政府有意识篡改县政府文件，目的是为了随意处置他们的采砂船。后来，笔者到西店镇政府了解情况时，镇政府一位副镇长的说法则是，拖船是在高先生的再三要求下实施的，因为采砂船被铁江村非法扣留后，村民们根本不同意高先生和他的朋友们把它拖出来。对于文件少了一行的解释是“文件是通过扫描进行网上传送，镇文印室在收取时，未进行页面设置，直接进行打印，在打印时少了一行”。那天，笔者、副镇长、高先生和他的朋友一起吃中饭时，双方之间对于事情的真相仍然没有达成一致。副镇长和高先生很熟悉，并说他们此前还是朋友。从情理上来说，在文件少一行的问题上，我更相信副镇长的说法，但询问了几个懂电脑的人，却认为不大可能出现这种情况。笔者也就没有深究，这个问题与我的代理工作同样没有关系。 由于无法协商解决，我们决定走正式的救济途径。2005年12月3日，笔者代理高先生向宁海县人民政府提出了行政复议申请，请求：1、确认西店镇人民政府向申请人提供与宁海县人民政府下发的【200516号】文件不一致的文件的行为违法；2、确认西店镇人民政府未采取切实的保护措施致使浙宁采103采砂船倾覆的行为违法；3、责令西店镇赔偿经济损失40万元。此前，高先生向我提供的评估报告显示，他的损失是40万元。 这里有两点需要说明。其一，按照一般的理解和实践中的做法，第一个复议请求和第二个复议请求，应该分别作为一个复议申请提出。这就是通常所说的，一个行政行为（包括不作为）一案。但是，笔者认为，这种做法歪曲上生活的本来而且，正确的做法应该是一事一案。本案中，第一个复议请求和第二个复议请求有着内在的牵连，从属于一起纠纷，没有理由作为两起案件处理。而笔者之所以紧紧抓住镇政府提供的文件上的问题，是因为这是一起很有意思能够给镇政府带来不小压力的事情。其二，之所以选择行政复议而没有选择直接提起诉讼，是因为如果直接提起诉讼的话，我们无法提供确凿的证据证明镇政府确实实施过拖船行为。虽然镇政府拖船的行为是客观存在，也有一些村民看到，但由于我国法律并没有规定公民不履行作证义务应当承担什么法律责任，我们无法保证证人愿意出庭作证，毕竟需要提供的是不利于政府的证言。当事人设法拿到的是两份书面证言。但是，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第41条明确规定“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”本案显然不属于这种情况，该两份书面证言在行政诉讼中是很难被法院采信的。对此，同一司法解释第71条明确规定“下列证据不能单独作为定案依据：（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；”而申请行政复议，就可以避免这一问题，笔者认为复议机关有义务保证作出的行政复议决定认定事实清楚，如果认为书面证言不足以证明案件事实，复议机关就应该进行调查。更加重要的是，下级行政机关对抗上级行政机关复议机构，捏造事实的可能性不大。而在法庭上歪曲事实，对于行政机关几乎已经成为家常便饭，而且还美其名曰，法庭上讲的是证据事实而非客观事实。 2005年12月13日，宁海县人民政府作出决定，不予受理复议申请。这一结论在意料之中。“异地管辖”是否威力仍旧？12日22日，我们向宁波市中级人民法院提起诉讼，请求撤销宁海县人民政府不予受理决定，判令其受理并限期作出复议决定。宁波市中级人民法院指定奉化市人民法院管辖，这就是所谓的“异地管辖”。所谓“异地管辖”，来源于浙江省台州市中级人民法院的一项司法改革尝试，即当被告为县级以上人民政府，或原告和第三人为十人以上（集团诉讼、共同诉讼）的行政案件，由中级法院直接受理，并且根据实际情况移送到被告所在地以外的基层法院进行审判。“异地管辖”到底有着多大影响，2006年12月1日，台州日报的一篇报道，比较能说明问题：台州行政诉讼异地管辖经验成为立法借鉴最高法院在我市研讨起草司法解释11月29日，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在三门召开。最高人民法院行政庭庭长赵大光说，台州进行的行政诉讼异地管辖探索，很有建树，为完善我国行政诉讼管辖制度提供了经验。全国人大法工委行政法室、国务院法制办协调司、最高人民法院行政庭和立案庭、省高院负责人，北京、上海、湖南等省市的10多位行政庭和立案庭庭长，浙江大学、南京大学、上海交大等院校的知名行政法学教授等20多人参加了研讨会。从2002年7月份开始，市中级人民法院对被告为县级政府和10人以上的集团行政诉讼，推行异地管辖，实行异地审判，有效地解决了部分地方存在的行政诉讼立案难、审判难、执行难的问题，使行政案件上诉率、信访率从全省最高行列迅速下降到最低行列。这一做法引起省高院、最高人民法院和行政法学界的高度重视，被称为“台州经验”，新华社、人民日报、中国青年报、人民法院报等媒体相继作了长篇报道。上海、福建等地法院借鉴了这一做法，也取得良好效果。 2004年3月，最高人民法院在中国法院网就“台州经验”向社会公开征求意见。去年，最高人民法院又专门就行政诉讼管辖问题成立课题组，随后着手起草行政诉讼异地管辖和相关的行政诉讼和解司法解释。今年10月份，最高人民法院院长肖扬在全国法院电话会议上要求加大行政诉讼异地审判力度。参与我国行政诉讼法修改工作的浙江大学法学院教授章剑生在研讨会上指出，“台州经验”已经被立法者所吸收，台州积极推进依法行政，为我国法制建设作出了贡献。（刘星） 宁波市中级人民法院的法官曾经对此提出异议，认为法院现在很多方面受制于当地政府，如果都交叉审理，法院在当地的生存空间更会被压缩。1不过，由于浙江省高级人民法院的要求，对被告为县级人民政府的行政案件，宁波也还是实行了异地交叉管辖。而这也是我们选择先申请行政复议的原因之一。此前，笔者代理的两起农民状告宁海县人民政府，由奉化市人民法院管辖，都取得了胜诉。2006年2月13日，奉化市人民法院公开开庭审理本案。法庭上，宁海县人民政府针对第一个复议请求，提出的不予受理的抗辩理由是，宁波市政府信息公开规定第32条规定“政府机关违反本规定，有下列情形之一的，由政府信息公开主管部门责令改正；情节严重的，由监察部门或者主管行政机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分：（五）提供的政府信息不真实的。”因此对于西店镇政府提供政府信息不真实的行为，只能请求信息公开主管部门处理，不能申请行政复议。对此观点，我内心有种“秀才碰到兵”的感觉，我指出，首先，宁波市人民政府的地方规章根本无权限制当事人申请复议的权利，而且宁波市政府信息公开规定也没有限制当事人申请复议的权利，该规范性文件第34条第2款并明确规定“公民、法人和其他组织认为政府机关违反本规定的具体行政行为，侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”第35条第5项规定只是就政府信息公开增加了一个内部监督措施。其次，司法实践中，当事人向政府机关查阅政府信息或者档案，遭到拒绝或者认为政府机关提供的信息不符合法律规定，当事人有权申请行政复议或者提起诉讼，早已是一个没有什么争议的常识问题。笔者本人就因为查阅档案遭到拒绝提起很多诉讼。 针对第二个复议请求，宁海县人民政府的抗辩理由是，拖船行为不是镇政府擅自所为，而是基于原告多次要求。镇政府为避免事态进一步扩大和恶化，维护社会稳定，才与有关部门帮助原告将船拖离扣押地点，这种行为属于解救和帮助行为，是一种维护原告利益的合法行为，丝毫没有对原告造成任何损害。至于船只拖到码头后造成的倾覆，这是一种意外事故，不是镇政府故意所为。因意外事故造成的损失要不要赔偿，这是民事法律所调整的范围，而不是行政复议所能解决，因此原告的复议请求不属于行政复议范围。宁海县人民政府承认了西店镇政府实施过拖船行为，船只已经倾覆，这让笔者感到异常欣慰，同时也感到我们先行复议的策略是正确的。针对宁海县人民政府的观点，笔者指出，镇政府拖船是基于什么原因和目的，其实与是否需要承担赔偿责任没有多大关系，只要镇政府确实实施了拖船行为，那么镇政府就具有采取必要措施保护原告的船只安全的义务。这是一种镇政府的先行行为所产生的义务，违反了这一义务，镇政府就应承担赔偿义务。况且，镇政府并没有证据证明其拖船是因原告的要求。至于，宁海县人民政府认为原告和镇政府之间发生的是民事法律关系，更是无从谈起，镇政府拖船行为执行公务，而不是为了自己的利益，宁海县人民政府在法庭上认为是为了维护社会稳定，防止事态进一步扩大。国家赔偿法第4条规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （四）造成财产损害的其他违法行为。”第9条第2款规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”显然，对于镇政府的行为可以申请行政复议。 值得一提的是，在法庭上，主审法官曾经询问被告宁海县人民政府：船拖出来停靠码头，被告和原告之间有没有办理交接手续？被告回答：没有。这当然就意味着，对于船只的保管义务，并没有从镇政府转移到原告。庭审结束时，当事人迫不及待地问我，官司能不能胜诉？我说不知道。不过，我内心中却认为，这样的官司，即使不实行异常管辖，法院只要能够稍微坚持一些原则，原告就应该能够胜诉。本案又不是什么重大、敏感的案件。但是，毕竟是一起行政诉讼。对于行政案件的任何判决，都不会出乎我的意料。2006年2月28日，也就是说，庭审后仅仅半个月，奉化市人民法院就作出了一审判决，维持被告宁海县人民政府作出的不予受理决定，理由与宁海县人民政府的上述抗辩理由一样。我感觉，奉化市人民法院是在替奉化市人民政府偿还人情。此前不久，一个特大旧村改造项目引发的村民们状造奉化市人民政府的案件，也实行了异常管辖，宁海县人民法院十分干脆地支持了奉化市人民政府。“异地管辖”，到底能够产生多大的作用，由此就不难判