浅谈城管执法程序及其适用.doc

浅谈城管执法程序及其适用城管执法程序在城市管理行政执法工作中起着至关重要的作用，掌握并熟练地运用执法程序是每一个执法队员必须拥有的技能。本文拟从实践出发，简要谈一下对城管执法程序及适用的一些粗浅看法。一、城管执法程序的概念、特点及在执法中的作用 城管执法程序，是指城管执法机关及其执法人员具体实施行政执法行为的方式、步骤以及实现这些方式、步骤的顺序和时间所构成的行为过程。在城管执法中，城管执法机关履行国务院或省人民政府批准的相对集中行政处罚权以及对影响市容市貌的违章建设的强制拆除权。因此，城管执法程序主要是行政处罚程序及部分强制拆除程序。它具有以下特点： （一）期限性。城管执法活动的每一道程序应在多长时间内办结，都有明确规定，如处罚中强制措施的时间、送达期限等；即使法律未作规定的，执法机关也大都作了内部规定。 （二）顺序性。城管执法程序必须按部就班地进行操作，什么在前，什么在后，都有严格的规定。如调查在前，决定在后；限期改正在前，处罚在后；领导审批在前，具体实施在后，等等。如果违反了程序的顺序性，即造成程序违法。 （三）羁束性。程序是对城管执法机关执法活动的一种限制，具有约束性。它要求执法机关及其执法人员在进行执法活动时，必须严格按照法律规定，依法行政。否则，将承担法律责任。 基于以上特点，城管执法程序在整个执法活动中具有举足轻重的作用，可以说，城管行政执法主要就是程序执法。程序的作用主要表现在以下三点： （一）平衡执法机关与相对人之间的权利义务关系。由于执法机关代表国家行使权力，要体现国家的强制力和权威性，法律往往不得不赋予执法机关优越的实体性权利，如行政权利的单方意志性、先行有效性和国家强制性，这就使作为被管理者的相对人处于弱势。为了克服这种权利义务不对等现象，就需要在程序上倾向于相对人，对行政执法程序作出严格规定。 （二）约束行政机关的执法行为，保证依法行政。现行法律赋予行政执法机关的自由裁量空间非常大，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，程序控制是保障行政机关合法、正确行使行政权利，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。一旦行政执法机关违反程序，哪怕是极小的疏忽，也会影响整个执法活动的合法性，都要承担由此引起的法律后果。 （三）保障相对人的合法权益。程序对相对人合法权益的保障，是通过设定一系列的制度来实现的，如告知制度、陈述、申辩制度、听证制度、回避制度、救济制度等。通过告知相对人处罚的事实、理由及依据，听取相对人的陈述、申辩或与案件调查人员的对质，来查清事实，防止主观片面，或通过回避制度防止案件查处不公正，从而作出公平、合理的决定；即使决定失当，也可以通过复议、诉讼途径予以救济，进而保障相对人的合法权益。二、城管执法程序的种类按照城管行政执法的步骤和过程，可将城管执法程序分为决定程序和执行程序；按照执法人员能否当场作出行政处罚决定，又可将决定程序分为一般程序和简易程序。归纳起来，城管执法程序共有以下几种： （一）简易程序。简易程序又叫当场处罚程序，是指案情简单清楚，法律依据明确，处罚较轻，社会影响较小，执法人员即可当场作出决定的程序。案情简单清楚是指违法事实确凿，当事人没有争议。处罚较轻是指对公民处以50元以下罚款或警告、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或警告。简易程序案件是城管执法过程中遇到的最经常、最普遍的案件。但对当事人有争议的案件，则不适用简易程序。 （二）一般程序。一般程序是指因案情较复杂或情节较严重，当场不能查清或涉及罚款数额较大需要立案查处适用的程序。行政处罚法明确规定，除可以当场作出的处罚外，其他案件都要按一般程序进行。 （三）听证程序。听证程序是一般程序中的特殊过程，是指在作出责令停产停业、吊销许可证或执照及较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当事人的申请，在行政机关专门人员主持下，由案件调查人员和当事人就案件有关问题相互进行质证、辩论，从而查明事实的过程。关于较大数额罚款，城管执法所涉及的法律、法规和规章未作专门规定，山东省行政处罚听证程序实施办法规定为对公民处以500元以上、对法人或其他组织处以2万元以上罚款。听证会主持人是行政机关指定的非本案调查人员，而且必须持有听证主持人资格证。 （四）执行程序。城管执法中的执行程序分为当事人自己履行、申请法院执行和城管执法机关强制执行三种。当事人自己履行是指城管执法机关下达了处罚决定书后，当事人在规定的期限内自动履行了处罚决定书的内容；申请法院执行是指当事人在规定的期限内不履行行政处罚决定，待法定诉讼和复议期限过后，由城管执法机关申请法院执行处罚决定书的内容；城管执法机关强制执行主要是指对影响城市容貌标准和环境卫生标准的违章建筑物、构筑物、设施等，在下达限期拆除通知后，当事人逾期拒不自行拆除，由城管执法机关直接予以拆除。三、城管执法程序的具体步骤 （一）简易程序的步骤。行政处罚法对简易程序作了明确的规定，要求执法人员当场作出处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的处罚决定书，当场交付当事人，并报所属行政机关备案。此外，还要求作出处罚决定之前，告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，并认真听取当事人的陈述、申辩。 （二）一般程序的步骤。进入一般程序的案件有简单有复杂，象乱贴乱画案件通常都比较简单，一般当天可处理完；有些违法建设案件就很复杂，需要几天、十几天甚至几十天才能调查清楚。但无论简单复杂，通常都需要履行以下步骤： 1、立案。这是案件进入一般程序的初始阶段。对执法人员检查中发现、群众举报、上级交办或有关机关移送的案件，认为有明确的违法事实，属于本机关职责范围，依法应当给予行政处罚的，由案件调查人员填写立案审批表，按程序报有关领导审批。 2、调查取证。调查取证在一般程序中占有最重要的地位，取得的证据直接关系到将要作出的决定。因此，取证工作必须客观、公正，同时要注意取得证据的效力问题。首先取证程序要合法。就是调查取证时应当两人以上，出示行政执法证件，并按规定程序进行。第二，制作笔录时，应由当事人在笔录上签字认可；当事人拒签的，由见证人签字，并由调查人员在笔录上注明，或通过摄像将其记录下来，作为笔录的辅助性证据。第三，调取的书证应当为原件，无法取得原件的，副本应当与原件一致，并由提供单位在书证上盖章认可。第四，对涉及专业性、技术性较强的证据，应当由具有资质的专业技术人员进行鉴定，并出具有效鉴定书。第五，采取先行登记保存措施时，应当清点物品，出具文书，并在法定期限内作出处理。 3、作出决定。案件调查终结后，调查人员制作调查报告，连同相关资料一起报有关科室审核后，呈送机关负责人审批。机关负责人根据案件的不同情况，分别作出处理决定。对情节复杂或者重大违法行为需要给予较重的行政处罚，机关负责人应当召开会议，由领导集体或重大案件审批委员会讨论决定。 4、告知权利。在作出行政处罚决定书以前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述、申辩或听证的权利。执法机关应认真听取当事人的陈述、申辩或依当事人的申请组织听证。5、送达。现在城管执法中适用的送达程序是依据民事诉讼法的有关规定，通常有直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达、转交送达五种形式。实践中采用最多的是直接送达和留置送达。 6、执行。执行直接关系到城管执法机关整个执法活动的完成情况，关系到行政管理目的的实现程度。因此，执行程序在整个执法程序中具有重要的作用。一般来说，行政处罚一经作出，即发生法律效力，当事人应在规定期限内自觉履行；确有困难的，可申请延期或分期缴纳。当事人逾期不履行行政处罚决定，可依法将查封、扣押的物品处理用于抵缴罚款或申请人民法院强制执行。 （三）听证程序的步骤。现行法律对听证程序并未作明确规定，但大多数地方的规范性法律文件中都规定了自己应遵守的听证程序。综合来看，听证程序都要经过下列过程： 1、申请。听证是一种依申请的行为，它以当事人提出听证要求为开始。行政处罚法明确规定，当事人收到听证权利告知书后，在3日内提出听证要求的，行政机关应当依法组织听证。2、决定。接到当事人的听证要求，行政机关应当及时决定举行听证的时间、地点和听证主持人。3、通知。在举行听证的7日前，行政机关应将听证的时间、地点、听证主持人等有关事项通知当事人。当事人需要委托代理人的，要求其提交授权委托书。4、公告。由于听证由行政机关自己组织，为保持听证的公开、公正性，行政处罚法专门规定，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证应公开举行。所以，在举行听证之前，应将听证会的有关事宜予以公告，欢迎群众或邀请有关人员参加旁听。5、组织听证。听证会应当依法进行，程序如同诉讼程序，但应注意以下几点：第一，举行之前要询问当事人是否申请主持人回避，若当事人申请主持人回避且理由充分，应予暂停，执法机关要重新安排主持人组织听证。第二，当事人逾期未参加听证或中途擅自退席的，视为放弃听证权利。第三，听证应当当场制作笔录，并交当事人审核无误或补正后签字盖章，听证参加人员也要签字。当事人拒绝签字的，视为放弃听证权利。 （四）强制拆除的步骤。强制拆除是城管行政机关执法过程中的一个特殊阶段，除前期的调查取证、审查决定完全按照行政处罚的程序进行外，还需要经过以下几个步骤：1、限期拆除。在查实违法建筑物、构筑物或设施等确实不符合城市容貌标准或环境卫生标准后，应当给其所有者下达限期改正通知书，责令其在一定期限内自行拆除。2、拆除通知。当事人逾期拒不拆除违法建筑物、构筑物或设施，执法机关应决定强制拆除。强制拆除前，要通知当事人拆除的时间及有关事项，并再次要求其自行拆除。3、拆除决定书送达。拆除决定书应当送达当事人。送达的时间，既可以在拆除前，也可在拆除时当场送达。4、组织拆除。这是强制拆除的最后实施阶段。在具体实施时，应按下列程序进行：第一，出示执法证件和执法文书，向当事人表明身份并说明情况。第二，如果当事人不在场，应邀请有关人员到场作证。第三，拆除时应制作现场笔录，并由当事人或见证人在笔录上签字。四、城管执法程序适用中应注意问题 （一）表明身份。这是行政处罚法明确规定的一个必经程序，也是现实城管执法过程中执法人员最容易忽视的问题。许多执法人员认为，统一的着装、标志和执法车辆已经证明了执法人员的身份，出示执法证件表明身份属多此一举。正是这种认识上的错误和具体执法时的疏忽，造成了执法程序的缺失和不当，也就引起了众多投诉的发生和复议、诉讼案件的失败。 （二）告知程序。告知程序也是应当引起执法人员高度重视的问题，它直接影响到整个执法活动的合法性，不履行告知义务即为程序违法。概括起来，城管执法中的告知程序共有以下几点：第一，在进行执法活动时，告知当事人执法身份。第二，作出行政处罚决定以前，告知当事人处罚的事实、理由、依据，并告知其享有陈述、申辩或听证的权利。第三，进行处罚时，告知当事人依法享有申请复议和提起诉讼的权利。第四，在听证程序中，告知当事人有权申请主持人回避。 （三）简易程序中的取证问题。简易程序中可能出现的问题最多，因其违法行为轻微，处罚金额小，不需要经过领导审批，执法人员即可当场做出，致使许多执法人员错误地理解了简易程序的含义，认为简易程序不需要取证，直接处罚就行，甚至在处罚时，只给当事人罚款票据，不做行政处罚决定。其实，在简易程序中，同样面临取证问题，如果不取证就直接作出处罚，一旦当事人复议或诉讼，执法机关负有举证的义务，就会因举不出证据而败诉。 （四）送达。送达的种类虽然很多，但在具体适用时却有主次之分。一切案件首先要采取直接送达方式，当场或作出决定7日内送达当事人，当事人不在的，也可交其成年家属。当事人拒绝接收的，可以留置送达；但应当注意的是留置送达应由见证人签字，见证人应为与案件无利害关系的人，最好是当事人所在地居委会工作人员或当事人单位领导。现在实践中的公证送达就是留置送达的一种，因其证明效力高而被许多执法机关采用。如果当事人在外地，可采用邮寄送达的方式；但必须有当事人的确切地址，而且要采用挂号的形式，以回执上注明的收件日期为送达日期。公告送达只能在无法找到当事人，其他方式均无法送达的情况下使用，送达的范围