中外教育行政制度之比较(李景平).doc

中外教育行政制度之比较(李景平)中外教育行政制度之比较作者：李景平 主题类号：G1/教育学 【 文献号 】1-1028 【原文出处】陕西师范大学继续教育学报 【原刊地名】西安 【原刊期号】200004 【原刊页号】2528 【分 类 号】G1 【分 类 名】教育学 【复印期号】200103 【 标 题 】中外教育行政制度之比较 【标题注释】西安交通大学科学研究资助项目 【 作 者 】李景平 【作者简介】李景平西安交通大学人文学院 副教授 博士生 西安 710049 【内容提要】本文从中外教育行政管理体制、中外教育基本法规、中外教育规划、中外教育经费、中外视导制度五个方面对中外教育行政制度进行了对比分析，同时指出了我国教育行政制度中存在的问题及其改进措施。 【关 键 词】中外/教育行政制度/比较/启示 【 正 文 】 中图分类号：G46文献标识码：A文章编号：1009-3826(2000)04-0025-04 早在1983年，邓小平同志在给北京景山学校题词时，就提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的战略思想。近20年来，我国教育事业在邓小平教育思想指引下，取得了前所未有的伟大成绩，这是公认的事实。然而，我们也要看到，我国教育要“三个面向”，在教育制度，尤其是教育行政制度方面与一些发达国家相比还存在很大差距，这应该引起我们足够的重视。本文试图通过比较中外教育行政制度的优劣利弊，借鉴和吸收国外特别是发达国家教育行政制度的优点和经验，以弥补我国教育行政制度方面存在的不足，从而使我国教育行政制度面向现代化、面向世界、面向未来。 一、中外教育行政制度比较 教育行政制度是指国家权力机关为了实现特定的目的，根据一定的政策，对教育工作所进行的组织、管理和领导，它的主要内容包括教育行政组织、教育行政立法、教育规划、教育经费、教育督导制度等。现代教育行政制度是随着现代化公共教育制度的建立而出现的。它是社会发展到一定历史阶段的产物，它的发展一方面受社会生产力发展水平的影响，另一方面又受社会政治、经济制度的决定性影响。世界各国由于国情不同，社会经济发展水平不同，教育教育行政制度有所差异。我国的教育行政制度也具有自己独立完整的体系。 党的十一届三中全会以来，中国教育事业取得了长足发展，足可与一些发达国家的教育制度进行比较。现在我国实行社会主义市场经济体制，具备了与发达国家教育行政制度相比较的条件和基础，各方面可以与国际惯例接轨。鉴于此，本文选取美国、日本、英国、德国、法国、前苏联等一些发达国家作为参考系，与我国教育行政制度作横向比较分析。 （一）中外教育行政管理体制比较 教育行政管理代表国教育行政组 体制及特征织机构示意图 1.中央集权制：根据 教育事业是国家事 业的观点，建立代表中央教育 国家权力的中央教部大学 育部，统一领导和监区省教 督全国教育事业。凡育部门 地方办学，必须遵循法国、前市教育部 中央政府制定的方苏联等门镇教 针、政策。优点：能充育部门 分发挥中央办教育村教育部 的积极性。缺点：容门 易脱离各地方实际， 束缚地方办教育的 积极性和创造性。 2.地方分权制：地方 国自治办教育的思想 占统治地位，中央政中央教育 府只处于指导和资部地方 助的地位。优点：一美国、教育部门 般能调动地方办教德国等中间学 育的积极性和创造区基层 性。但也容易造成各学区 外地方自行其是，制度 纷杂，教育质量参差 不齐等缺点。 3.中央与地方合作 制：这是一种介乎于 上述两者之间的制 度。有些国家的教育中央教育 行政管理体制，既不部地方 是严格的中央集权英国、教育部门 制，也不是绝对的地日本等中间学 方分权制，而是中央区基层 与地方共同合作。优学区 点：在一定程度上能 够纠正前两种类型 具有的缺点，但实际 上却还未臻完善。 中央教育 部省教 育厅（局） 国市级教 内中央集权制中国育局县 级教育局 乡镇学 区 从上表可以看出，各国教育行政管理体制，因国情不同而采用不同的组织形式。近年来，在教育行政管理体制上，各国都作了一些改革，改革的总趋势是：分权制国家为了有效地发展教育事业，逐步加强中央的权限；集权制国家逐步加强民主化，给地方更多的权力，从而使中央和地方教育行政机构都有适当的权限，既能发挥中央的指导作用，又能发挥地方的积极性和创造性，提高教育的效率。可以说，均权制是各发达国家教育行政体制改革的共同趋势。 我国是中央集权制教育行政管理体制，也曾出现过“下放”和“上收”权限的两起两落的历史教训，现在正在朝着均权制方向发展。 （二）中外教育基本法规比较 1.中外教育基本法情况 国别制定基本法名称及时间 日本1947年颁布教育基本法 前苏联1973年颁布苏联与各加盟共和 国国立教育立法纲要 国外美国1958年颁布国防教育法 英国1944年颁布巴特勒法 法国1947年郎之万教育改革方案 国内中国1994年颁布义务教育法 1995年颁布教育法 2.中外教育行政组织法规情况 国别制定法规情况 国文部省设置法、地方教育行政 外日本组织与管理法、国立学校设置 法 国中国政务院关于建立民族教育行政机 内构的决定、国务院组织法 3.中外教职员法情况 国别制定法规情况 日本教育公务员的特例法、教师 许可法 国外美、美、德、均有规定教师资格、教师证书 法、前苏联的法规 国内中国中华人民共和国教师法 从1-5表中可以看出，目前许多发达国家都以法律为依据，对教育行政制度作出原则性的规定，确立自己国家教育行政体系的基本结构。各发达国家还注意广泛吸收社会各界代表参与教育法律法规的制定和教育决策，特别重视让教育和法律专家参与制定教育法律法规，以加强教育法律法规的可行性，使教育行政法律化。 改革开放以来，特别是党的十五大以后，我国教育行政立法显著增多，不论从教育基本法，还是教育组织法规，都日趋完善，有法可依，有章可循，法制建设取得了可喜的成绩。 4.中外学校教育法规情况 国别制定法规情况 学校教育法、关于公立义务 教育学校的学级编制及教职员 日本定员标准的法律、学校供餐 法、学校保健法、私立学校 法 美国初等和中等教育法、高等教 国育法 外德国高等教育总纲法 英国教育法 法国教育改革法、高等教育方向 指导法 普通中小学条例、高等学校 前苏联条例、关于进一步改进普通学 校学生的教学、教育和劳动训练 的决议 高等教育法、职业教育法、 国内中国中学德育大纲、小学德育大 纲、中国普通高等学校德育大 纲 5.中外教育财政法规情况 国别制定法规情况 义务教育学校设施费国库负担 日本法、义务教育费负担法、市 镇村立学校职员工资负担法 国外国防教育法、初等和中等教 美国育法涉及教育经费、卫生专业 教育资助法等专项拨款法 国内中国义务教育法、中国教育改革 和发展纲要涉及教育经费 （三）中外教育规划（计划）比较 国别教育部机构设置制定教育规划及时间 前苏联1953年开始第一个 教育计划 法国规划与协调1953年制定全国发 司展计划 大臣官房、高1957年制定全国发 国日本教局、国际学展计划 外术交流局 英国计划统计及 师资司 美国教育计划及 预算司 德国教育计划司 1993年中国教育改 国中国发展规划司革与发展纲要 内1998年面向21世纪 教育振兴行动计划 从表中可以看出，在各发达国家，教育管理者把计划作为教育管理过程的首要步骤，极其重视。同时，其教育行政机构还设立了专门研究和制定教育计划的部门。 我国自改革开放以来，进入到以经济建设为中心的轨道，教育被提到优先发展的议事日程，国家非常重视教育规划和计划工作，特别是党的十五大以来，面向21世纪教育振兴行动计划可以说是我国建国以来对教育进行规划规模宏大的一次，也是力度最大的一次。 （四）中外教育经费比较 1.中外教育经费来源情况 国别来源形式 国外美国征收教育税 英、法、日、德财政支出、分配教育经费 国内中国财政支出、分配教育经费 2.中外教育经费的负担情况 国别教育经费负担情况 中央政府、地方政府共同负担，联 美国邦最少，州政府最多。联邦政府、州 政府、地方政府比例为：12%、 53%、35%。 地方教育行政负担，国家拨给，其 英国余由地方税收支付。中央政府、地 国外方政府比例为60%、40%。 日本国家、都道府县和市镇村的支出比 例为：36.9%、39.0%、24.1% 德国联邦8.73%、州为72.36%、县市 18.91%，州负担最多。 法国中央政府84.7%、地方政府15.3% 中央政府、地方政府共同负担，大 国内中国学以中央政府负担为主，中、小学 以地方政府负担为主。 3.中外教育经费在国民经济和总行政经费中所占的比率情况 国别占国民占GNP 占行政增加教育 收入比率比率费比率投资比率 美国7.3%6.3%15.8%10.4% 英国8.0%16.6% 日本6.6%4.3%21.7%26.3% 国外德国6.4%14.5%14% 法国17.3%14.6% 前苏联8.8%14.9% 国内中国2.8% 从1-3表中可以看出，美国的教育经费主要来源于征收教育税。美国地方学区是公立学校经费的主要负担者，而教育经费的主要财源是居民的财产税。美国以外的其它发达国家都没有独立征收教育税制度，没有独立的教育财政，教育行政机关只有对一般财政所分配的教育经费进行管理和支出。从教育经费的财源看，这些国家的公立教育，基本上都是公费支出，其它财源所占比例极少。在公共财源中，中央和地方的分担情况很不相同，有的是以地方负担为主，有的是以中央负担为主。美国的公共教育经费是由联邦、州和地方分担的，虽然近年来联邦和州的负担比率比过去有所增长，但地方学区仍是公立学校经费的第一位负担者，这是美国的传统。英国的中央教育行政部门是不直接设立任何学校的，但国家补助全部大学经费的80%，并且对一部分私立学校提供补助费。地方教育行政当局负责设置和管理90%以上的初等学校、中等学校、大学以外的多数高等学校和继续教育机关，并负担这些教育机关的全部经常费用（包括教职员工资），但其教育经费的60%是由国家拨给的，其余不足部分由地方税收支付。从70年代前半期来看，一些发达国家教育经费的绝对数字是逐年增加，一般是增加二至三倍，而日本增加最多。各发达国家教育经费之所以增加，受教育投资论的影响很大。 与发达国家教育经费的来源、负担以及在国民收入、GNP及教育投资比率来看，我国教育经费投入偏低，但政府已经尽了最大努力，也取得了前所未有的成绩。多渠道、多元化办学筹集资金已经在我国初露端倪，国务院在下大力气，确保教育经费有较大的增长，保证逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标。 （五）中外视导制度比较 国别视导机构设置情况 英国皇家督学主任督学一般督学 法国总督察室大学区督学省督学 办公室 国外日本主任视学官指导主事（地方视学 官） 前苏联联邦视导员（共和国）地方和市 视导员 国内中国教育部督导司省督导室市督 导室县督导室 近现代意义上的教育督导制度起源于欧美，迄今已有200年左右的历史。现在世界各国都建立了不同特点的教育督导与评估制度。从上述几个国家的视导制度可以看出，不论在中央集权制国家还是地方分权制国家中，视导制度都起着重大作用。英国地方教育行政当局和学校有决定教学内容的权力，但督学可以提出建议。通过视导制度可以使各地方的教育内容达到一致并提高水平。法国和前苏联都属于中央集权制，但通过视导制度可以上下沟通情况，对防止和克服官僚主义、命令主义的领导起一定作用。从目的看，各国视导工作的性质是不同的，但从这些国家的措施看，对教育工作给以专门技术性的指导和建议，对国家的教育具有不可缺少的作用。 我国也早在本世纪初就学习日本和欧美等国经验，建立了一整套比较完备的视学（督学）制度，并且立了法，辛亥革命后，国民政府沿用了清末的视学制度。党领导下的革命根据地，江西中央苏区和陕甘宁边区等也建立了视导制度。中华人民共和国成立后，教育部设五个司，其中之一是视导司。各省教育厅设视导员。视导工作曾经建立了很大权威，也产生了重大作用。但是，后来由于种种历史原因，我国的督学制度停止了20多年，恢复和建立教育督导制度是邓小平同志教育思想的有机组成部分，也是我国改革开放和教育改革开放的重要产物。1986年义务教育法颁布，同年，经国务院批准，国家教委设立督导司。1995年颁布的教育法，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。从此，教育督导与评估作为我国教育的一项基本制度有了法律依据。我国教育督导工作包括督政和督学两个部分。其中“督政”，即监督下级人民政府的依法治教工作，是在我国教育督导工作的实践中提出并不断发展起来的。 二、我国教育行政制度的差距及改进措施 通过以上对中外教育行政制度的比较分析可以看出，我国教育行政制度正日趋规范、成熟和完善，逐步与国际惯例接轨，初步形成了中国特色的教育行政制度的基本框架，有自己的长处和优势。但是，我们也看到，我国教育行政制度还存在很多不足之处，主要表现在以下几个方面： 1.教育行政体制改革仍不能适应经济体制改革加快发展步伐的迫切要求。目前教育行政管理体制上管理权限集中过多的问题仍未解决。 2.切实落实教育优先发展战略地位与实际教育投入短缺的矛盾十分尖锐，教育事业改革发展对投入的需求同经费实际供应的差距依然十分突出。在国家财税体制的收支格局发生重大变化的情况下，没有及时采取调整措施，确保教育经费的重点投入。与发达国家经费增长相比，教育经费投入不足。同时教育经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则尚未落实，致使教育资金利用缺乏效率。 3.近年来，我国虽然制定了一系列教育行政法规，基本上保障了教育事业的发展，这是应当肯定的。但也勿庸讳言，由于教育行政立法不完善，甚至滞后于教育发展，已出台的教育行政法规和政策难以得到全面落实，有关增加教育投入的不少政策法规，落实起来举步维艰。 4.国家教育规划、计划出台不少，可是落实起来困难，流于形式。 5.在我国现行教育行政管理中，监督是最薄弱的环节之一。由于监督机制不健全，影响各项教育行政制度贯彻落实。 我们要高度重视存在的问题，借鉴国外发达国家成功的经验，把我国教育行政制度推向一个新的阶段。对此，笔者认为应采取以下措施： 1.正确处理教育行政管理体制集权与分权的关系。中央教育行政部门除必须集中统一管理的重大问题外，要逐步扩大地方、部门和学校的管理权限，以利于调动各方面办学的积极性，同时，还应建立必要的督学制度和业务管理咨询及决策参谋机构，加强对教育事业的业务监督和学术领导，促进教育管理的科学化。 2.继续完善国家教育立法，加大教育执法力度，加强教育法制机构和队伍建设，完善教育行政执法监督机制。逐步实现教育行政制度化、法制化。 3.教育规划仍是新世纪教育管理的首要职能。各发达国家的教育行政管理机构都设有教育规划或计划司局，重视教育规划工作。在当代，由于影响教育计划过程的因素在不断增加，除教育投资、用户市场调查、人口调查、承受能力等因素外，教育预测技术以及政治、科技、文化等外部影响作用日益突出，需要加强教育计划职能。另外，过去凭直觉的计划方法将被彻底淘汰，代之以模拟模型、DSS（决策支持系统）、ES（专家系统）等新的教育计划辅助手段。总之，要加强教