关于完善北京市转移支付制度建设的研究.doc

精选资料关于完善北京市转移支付制度建设的研究 探究转移支付对北京市城乡一体化建设进程的作用摘 要财政转移支付制度是成熟市场经济国家各级政府间财政体制的重要组成部分。党的十七大报告提出：“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。在保持现行财政体制框架总体稳定的基础上，积极探索政府间支出责任界定，为建立事权与财力相匹配的财政体制奠定基础。完善中央与地方税收分配比例，适当提高中央财政收入比重，增强中央政府宏观调控能力。加大中央对地方财政转移支付力度，提高一般性转移支付规模和比例，促进地区间财力均衡”、“完善省以下财政体制，不断提高转移支付的有效性，增强基层政府提供公共服务能力”。本文介绍了北京市对各区县转移支付制度运行情况及存在的问题，并通过借鉴主要发达国家转移支付制度运用的成功经验，围绕缩小区县间财力水平差异，实现基本公共服务均等化，提出完善北京市对区县转移支付制度的合理化建议。关键词 转移支付 公共服务 均等化 规范化Summary Fiscal transfer payment system is an important part of financial system of a mature market economics. The Partys 17th report congresses that “improving the system whereby both the central and local governments have financial resources proportionate to their duties and responsibilities, accelerate the establishment of a unified, standardized and transparent system for transfer payments, enlarge the size and proportion of general transfer payments, and increase input in public services. We will improve fiscal systems at and below the provincial level to enhance the capacity of county and township governments to provide public services.The essay describes current native transfer payment problems and status and we introduce some methods to solve these problems according to other countries experience. keyword Transfer payment Public service Equalization Standardization一、 转移支付与转移支付制度转移支付，一般有广义和狭义之分，广义是指“货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。”狭义的转移支付是指政府间的一种财力和资金的无偿转移，而这种财力和资金的无偿转移支付的程序、规则和方法构成了政府间财政转移支付制度。政府间转移支付是在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配，是上级政府调控下级政府的财政能力和财政行为的一种重要手段，因此也可以说是各级政府责权关系和利益关系的一种协调机制。在我国，“转移支付”这一概念最早在1993年11月十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中出现。现今我国中央对地方的转移支付主要可分为两类，一是一般性转移支付，不规定具体用途，可由地方作为财力统筹安排使用，旨在促进各地方政府提供基本公共服务的均等化和保障国家出台的重大政策实施，目前包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、调整工资转移支付等。二是专项转移支付，又称有条件补助或专项拨款，是为了实现中央的特定政策目标。目前专项转移支付项目多、规模大，几乎涵盖了地方全部的支持项目。二、北京市转移支付制度现状（一）、现行北京市对区县转移支付体系北京市自2000年开始与区县实行彻底分税的财政体制，分税制改革的同时建立并逐步完善了市对区县转移支付制度。2000年分税制财政体制主要解决了市区两级政府间收入分配问题，明确市与区县收支划分，区县基本需求并建立基本需求补助，通过收入激励调节机制调动上解区县和返还区县的增收积极性。在此体制下，北京市将通过调节机制取得的财力和每年安排的定额投入资金作为转移支付资金的来源，根据区县收入努力程度、人均财力及公共支出水平，以转移支付的方式促进各区县社会公共服务水平的提高。2005年北京市对分税制财政体制进行完善，重点解决的是市区两级政府支出管理的问题，主要特点是在大量数据测算的基础上，通过加大转移支付力度，一方面提高区县基本需求保障水平，另一方面按照新的功能定位，促进区县公共事业发展，以此扩大公共财政保障范围，推进区县间基本公共服务均等化。2005年市对区县转移支付增加了公共事业发展补助、农村税费改革转移支付、基层公益事业专项补助、农村社会事业专项补助和各功能区专项转移支付。2009年北京市进一步完善分税制财政体制，通过将部分共享收入调整为区县固定收入，增加功能区转移支付和划转市对区县专项转移支付等方式，提高了一般性转移支付的规模和比例，进一步促进事权与财力相匹配，引导区县落实功能定位。目前市对区县转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两部分。一般性转移支付包含两类：一是均等化转移支付，主要是为促进各区县政府提供基本公共服务能力的均等化 ; 如基本需求补助、公共事业发展补助、基层公益事业专项补助等。二是政策性转移支付，主要是为保障各项改革政策实施我。如农村税费改革转移支付、山区搬迁转移支付、郊区客运转移支付、成品油价格与税费改革转移支付等。专项转移支付又称市对区县专项补助，目的是实现特定政策目标，具有专款专用的性质。北京市对区县一般性转移支付主要项目均等化转移支付体制返还补助基本需求补助公共事业发展补助事权转移补助体制划转补助场地使用费补助基层公益事业补助均衡性转移支付结算财力补助政策性转移支付山区搬迁转移支付郊区客运转移支付农村税费改革转移支付成品油价格与税费改革转移支付上解区县增量转移支付政策性转移支付风险及结构转移支付军转转移支付南城发展转移支付公共安全转移支付功能区转移支付村庄社区化转移支付西部矿山关停地区生态修复补偿转移支付（二）北京市对区县转移支付制度运行特点1.转移支付制度不断完善。北京市在调整与完善分税制财政管理体制的过程中也不断完善转移支付制度，逐步建立了包含激励制衡机制、均等化转移支付、政策性转移支付及专项转移支付在内的多层次、多形式的转移支付体系，并针对各项转移支付先后出台了相关文件，明确了资金的管理以及使用范围各区县都可以通过公式或补助标准测算自身所能获得的财力，这样就避免了互相攀比现象，在预算安排时也可以统筹考虑，增强了转移支付的透明度。2.转移支付规模不断扩大。随着分税制财政体制不断完善北京市财政经济实力的增强，市对区县转移支付总额不断增加，2010年市对区县转移支付绝对规模达到700亿元，相当于2006年的2.5倍，年均增长25%，占当年全市地方财政收入的30%。尤其是2009年体制完善大幅增加了对区县转移支付规模，当年转移支付增幅高达55%，其中一般性转移支付规模与体制完善前相比几乎翻番，由此推动一般性转移支付增幅高于平均增幅4个百分点。“十一五”期间市对区县转移支付补助情况表 单位：亿元，%项目名称2006年2007年2008年2009年2010年年均增幅合 计28535539361070025%一般性转移支付15919019537743929%专项转移支付12616519823326120%3.一般性转移支付所占比重呈“V”型走势。与中央对地方转移支付所呈现的财力性转移支付所占比重逐渐提高的总体趋势基本一致，市对区县一般性转移支付所占比重由2006年的56%提高到2010年的63%，年均提高近2个百分点。但是，从每年度情况看?，一般性转移支付所占比重实际走势呈“V”型，2009年体制完善前，一般性转移支付所占比重逐年下降，2008年达到最低值50%，体制完善后所占比重大幅提升。这一特点体现了北京市近年来侧重利用一般性转移支付加大对区县落实功能定位支持力度的思路，也符合2009年体制完善时提出的“健全转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例”的要求。“十一五”期间市对区县转移支付比重结构表单位：%项目名称2006年2007年2008年2009年2010年一般性转移支付56%54%50%62%63%专项转移支付44%46%50%38%37%数据来源：北京市2006年-2009年历年财政决算报告，2010年为预计执行数。4.转移支付平衡地区财力水平不断提升。随着市对区县转移支付再分配力度不断加大，转移支付重点向财力薄弱的区县倾斜，大大提高了财力薄弱区县的公共财政保障能力，有效缓解了地区间财力差异的进一步扩大。按照北京市城市总体规划，将16个区县划分为四个功能区，分别是首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。从自身财力状况来看，生态涵养发展区受经济基础、地理位置等条件制约，财力基础最为薄弱。以2010年为例，按户籍人口计算，分功能区人均财政收入最大差值为0.98万元，而经过市对区县转移支付后，分功能区人均公共服务支出水平最大差值减少到0.69万元，缩小近30%。从分功能区排名上看，人均财政收入排名最末的生态涵养发展区，经过市对区转移支付后，财政支付能力大幅提升，人均公共服务支出水平跃居功能区第一位。2010年转移支付分功能区均等化效果表单位：元功能区名称人均财政收入人均财政支出绝对额排名绝对额排名首都功能核心区138361151472城市功能拓展区8928294334城市发展新区59033126893生态涵养发展区39984163301数据来源：户籍人口数取自北京统计年鉴2010，财政收支取自各区县2010年预算报告。5.转移支付方法不断创新。2005年完善体制时引入“标准财政收入”与“标准财政支出”的概念，凡标准收入大于标准支出的区县，不纳入一般性转移支付范围；凡标准收入小于标准支出的区县，由其差额计算转移支付系数，核定转移支付数额。2009年进一步完善体制时创新专项转移支付分配方式，引入竞争和专家评审机制，通过对同类备选项目的比较和科学评判，选出使用效益最高的项目，实现竞争性分配，提高了财政资金的配置效率和使用效益。二、北京市现行转移支付制度存在的问题1、转移支付均衡功能呈弱化态势。转移支付主要目的之一是解决不同地区间公共服务能力差距问题，但是从近年来市对各区县转移支付分功能区情况看，“劫富济贫”效果有待加强。按照北京市城市总体规划，将16个区县划分为四个功能区，分别是首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。从自身财力状况来看，生态涵养发展区财力基础最为薄弱，应该是转移支付重点支持的功能区。由下表可以看出，对生态涵养发展区的转移支付规模在四个功能区中所占比重位于第二，年均增幅位于最末位，无论是从总量还是从增速上看，都没有充分体现出市政府对生态涵养发展区的倾斜力度。市对区县转移支付分功能区结构表单位：%功能区名称2006年2007年2008年2009年2010年首都功能核心区13%18%14%14%16%城市功能拓展区22%23%25%18%20%城市发展新区34%31%32%37%34%生态涵养发展区31%28%29%31%29%市对区县转移支付分功能区情况表 单位：亿元，%功能区名称2006年2007年2008年2009年2010年年均增幅首都功能核心区3765568511332%城市功能拓展区63809711114323%城市发展新区9611012722323926%生态涵养发展区9010011319020623%数据来源：北京市各区县2006年-2009年历年财政决算报告，2010年为预计执行数。2.转移支付形式过多，尤其是专项转移支付零星分散，不利于区县统筹安排。现行市对区转移支付形式很多，仅一般性转移支付就有22项，而且除了基本需求补助、功能区转移支付等个别项是采用统一规范的公式或因素法进行分配，是真正意义上的一般性转移支付，其他的转移支付形式多是针对某项政策出台或规定用于特定的方向，类似于专项转移支付，只是补助标准较为笼统，许多都缺乏应有的均衡化作用。对于专项转移支付来说，更是形式多样，内容庞杂。虽然各项专项补助都有明确的用途规定，但是由于政府间支出责任划分不够清楚，部分专项补助没有严格按照市政府委托事务、市与区县共同事务以及符合市政府政策导向事务的原则设立，存在项目过多，配套要求多、金额零星分散等问题，难以体现市政府对区县政府财政支出的引导和调控。一方面导致市级政府及各部门陷入大量的微观事务管理，不利于集中精力抓调控、抓政策，另一方面影响了区县政府调控能力，削弱了区县年初预算的权威性，影响了区县预算执行质量。3.转移支付的监督与激励约束机制不健全。考虑到部分转移支付项目与市政府特定的政策目标相关联，为凸显政策效果，市政府应对转移支付资金分配和使用的效果进行监督和考核。但是，当前的财政体制除了明确将2009年体制完善时市级划转资金（体制划转补助）的使用情况纳入年度监督范围以外，对其他转移支付项目并未建立有效的监督考评和激励约束机制。三、主要发达国家财政转移支付的共性特征科学合理的转移支付制度是各级政府有效履行其职能，特别是较高层级政府调控较低层级政府的财政行为的重要手段，也是促进一国或地区内部资源有效配置、财政能力再分配和公共服务的均等化的必要条件。财政转移支付制度起源于西方国家，发展至今已有一百多年的历史了，由于各国国情、历史、文化等背景不同，因此各国转移支付的方式和内容也会存在很大的差异。但是通过了解主要发达国家在财政转移支付目标、均衡程度、转移支付方式和技术方法等方面的共性特征，有助于借鉴它们的成功经验完善我们当前的转移支付制度。总结起来，主要发达国家财政转移支付制度设计及运行中的共性特点有：1、建立稳定但不固定的资金来源机制。建立均衡性转移支付资金来源机制，固定某种或某几种税收的一定比例进行均衡性分配，使均衡资金来源稳定而不固定，为转移支付工作开展奠定了良好的基础。如德国将州分享的增值税部分（约全国增值税的45%）作为财政均衡分配的专项资金，一部分按人均分配给各州，另一部分对低于全国平均财政收入的州进行补助，使其达到不低于全国水平的92%。印度将中央税中的个人所得税和消费税的一定比例作为均衡性转移支付的资金来源。2、普遍采用公式化方式进行分配。大部分国家都采用公式化计算方法进行均衡性分配。公式化计算中最重要的是确定测算因素、数据来源及计算方法。均衡目标不同，公式中所包含的因素也不相同。在数据来源上，从世界各国的实践来看，除英国等少数国家外，大部分发达国家都采用预测数据，或在历史数据基础上进行一定的预测调整。3、多数国家将“公平”作为转移支付首要目标。在转移支付制度的设计中，“公平”和“效率”的取舍一直是各国制度设计的难点，效率要通过差异来体现，均衡则需要抹平差异，两者相互矛盾，难有两全之策。在实践中，大多数国家将均衡目标置于首位，仅以微调的形式体现一定的激励，如允许富裕州收入增长部分有更多的收入留成等。4、制度的有效性主要取决于完善的制度执行体系。各国财政转移支付制度的法律保障程度不同，有宪法级的，如德国和加拿大，也有白皮书级的，如英国。设置高级别的法律保障体现了一个国家法制的完善和对转移支付制度的高度重视，但制度的有效性并不完全取决于法律级别的高度，而主要取决于该国是否有较完善的法律和制度执行体系保障。四、 完善北京市转移支付制度建设的政策建议（一）加强转移支付制度框架体系设计，健全规范转移支付法制基础一是逐步建立公共服务标准体系与均等化标准。对各项公共服务所应达到的效果建立一定的标准，充分考虑各区县自然、地理、人文等因素所导致的各项差异，并形成依据社会经济发展情况自动调整机制，在此基础上研究制定基本公共服务均等化的明确目标与具体时间表。二是加强转移支付制度的法制建设。国外主要发达国家对财政均衡的法律保障都十分重视，同时也有较为严格的制度执行体系作保障。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从各项相关法律规定。从市与区县政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法和评价考核，都应以法律的形式确定下来，做到制度运作的各个环节都有法可依、有法必依，保证制度运行的实效。（二）调整规范专项补助，提升专项资金的政策导向作用针对当前专项补助存在的点多面广、零星分散等问题，提出如下建议：一是明确市区两级的事权，严格控制专项补助的规模和范围，并以此为原则对专项补助进行合理分类与清理 ,优化结构，确保重点，以充分体现专项补助的政策引导目的；二是科学界定专项补助标准和依据。市级委托事项的专项补助资金，应根据委托事项的直接成本计算确定，无配套条件要求的专项补助资金，要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出，有配套条件的专项补助资金，不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提供资金的总量，还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例；三是规范专项补助的分配、管理和监督程序，通过加强项目库建设，专项补助项目和金额的确定要做实做细项目，规范审批程序，加大投资评审力度来确保透明、公开、公正、公平。（三）完善“因素法”，科学测算标准收入与标准支出，增强一般性转移支付的规范性当前许多北京市对区县转移支付项目都是由于政策调整造成的，如果每出台一项政策，就增加一项转移支付，必然会造成转移支付的混乱和不规范。因此，应当将财力性转移支付整合为一般性转移支付中的一项，按照因素法，根据客观因素进行公式化分配。在确定标准财政收入时，应以公共服务均等化为目标，全面衡量区县收入能力，将预算外收入逐步纳入预算管理中来，将原来预算没反映的财力反映进来。在确定标准财政支出时，首先要进一步明确市与区县事权范围，根据事权调整标准财政支出范围和内容，其次是进一步完善标准财政支出指标评价体系，确定标准支出时要综合考虑经济增长速度、政策标准提高、物价上涨等因素，并将区县总人口、可居住面积、地理环境、资源状况等指标反映在内。（四）建立健全转移支付的监督考评和激励约束体系一是建立健全转移支付效果的考评机制，建立专门的考评体系和一系列量化指标，对转移支付资金运用的经济社会效益进行考评。分别从两个方面考虑,对于一般性转移支付，由于市政府不规定其具体用途，由地方政府自行支配，因此应重点加强这部分资金的监督使用，可通过对地方政府的预决算的审查和预算执行的监督来实现。对于专项补助，可以通过完善项目库，引入竞争性分配机制，加强项目评审力度等方式，提高财政资金的配置效率和使用效益，实现从项目的立项审查、项目的跟踪督办一直到项目的验收考核全过程的监督管理。二是建立健全激励约束机制，为降低转移支付制度的效率损失，实行以奖代补等激励政策，安排一部分资金作为奖励和补助，与各区县工作实绩相结合，按工作努力程度和工作成绩，对政策执行到位、改革彻底的区县予以奖励，充分调动区县的积极性。北京市是我国的首都，是典型的大都市、小农村，进一步完善市对区县财政转移支付制度，是现实和战略的选择，既可优化政府资源配置，满足社会公共需要；又可有效化解“短板效应”，实现城乡公共服务的满覆盖和均等化，从而为缩小城乡经济、社会发展差距奠定