我国城市生活垃圾回收物流的发展策略.doc

目录1 引言1、研究背景2、研究意义3、文献综述及论文框架2、城市生活垃圾回收物流的发展现状及存在问题2.1我国城市生活垃圾回收物流的发展现状2.2我国城市生活垃圾回收物流中存在的问题2.21管理体制问题2.2.2垃圾管理问题2.2.3法律规章制度问题2.2.4技术问题2.2.5资金投入问题3、我国城市生活垃圾回收物流的发展策略3.1国外的城市垃圾回收策略31.1德国的城市生活垃圾回收策略3.1.2加拿大的废物管理制度3.1.3日本的城市生活垃圾处理制度3.1.4国外城市生活垃圾回收经验总结3.2我国城市生活垃圾回收物流发展策略3.2.1改革政策管理体制3.2.2城市生活垃圾回收措施32.3建立、健全相关法律、法规和解技术标准体系3.2.4进行技术创新3.2.5以产业化促进城市生活垃圾的回收物流4 案例分析4.1北京城市生活垃圾回收物流现状及存在问题42北京城市生活垃圾回收物流的几个建议5结束语参考文献致谢1 引言 1.1 研究背景城市生活垃圾是指城市区划内人们在日常生活和活动中产生的固体废弃物，包括居民生活垃圾、公共场所和街道清扫垃圾、医院生活垃圾、商业生活垃圾等。 随着城市人口生活质量的提高，城市人口密度增大，城市生活垃圾的产量及垃圾成分变得复杂，在垃圾中的无机物成分及有毒有害残留物增多，这就给城市生活垃圾的收集、分类、运输、处置增添了难度。处置不当会影响城市景观、占用土地、污染土壤、污染地下水资源、影响空气质量、传播疾病、影响环境卫生和居民健康，这一问题己引起了世界各国的高度关注。时至今日直接倾倒和简易填埋仍然是中国主要采用的城市生活垃圾处理方式，无害化处理水平极低。当然垃圾填埋工艺简单，操作方便，投资与施工费用低，还能回收甲烷，对中国这样的发展中国家似乎是比较适合的垃圾处置方法，但是垃圾倾倒和填埋的危害己日益显现出来成为不容忽视的一个问题。 当前，可持续发展与循环经济已经成为世界各国求发展所共识的发展方向，城市生活垃圾的管理问题也越来越受到重视。1.2 研究意义 城市生活垃圾的回收物流是对城市生产生活中产生的垃圾进行收集、分类、再使用、再制造、再循环、再分配的过程。良好的回收物流可有效利用资源和能源，保护环境，有利于国家经济的可持续发展。此外，随着公众环保意识的增强，政府法规的约束力度的加大，回收物流的意义就越发显现了。（1）它是社会物资大循环的必要组成部分。回收物流是社会物资大循环的组成部分。自然界资源不是无限的，在资源已日渐枯竭的今天，人类社会越来越重视通过回收物流将可以利用的废弃物收集、加工、重新补充到生产、消费的系统中去，甚至有废材经过适当加工处理，也可能直接成为商品进入消费领域。（2）它是节约能源、提高资源利用率的有效途径。回收物流管理不完全是从经济效益考虑，也要为社会效益考虑。回收物资重新进人生产领域作为原材料会带来很高的经济效益。北京、上海等大城市产生的垃圾数量很多，必须有庞大的环卫队伍并耗费巨额资金进行收集、搬运和处理。仅以2003年天安门广场平均日产2吨垃圾国庆期间每天10吨垃圾的生产能力就足可见一斑。（3）它是促进全社会环境保护的有力措施。由于废弃物的大量产生严重地影响人类赖以生存的环境，必须有效地组织回收物流与废弃物流，使废弃物得以重新进入生产、生活循环或得到妥善处理。当前社会最关切的问题之一就是环境问题，而环境污染的根本问题是废弃物(含废水、废气)造成的。 城市生活垃圾回收是发展循环经济的必由之路，是城市环境建设和管理的基础工作。循环经济，是对物质闭环流动型经济的简称。它按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济，循环经济在本质上就是一种生态经济，要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。是在可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动过程。它要求把经济活动组成一个“资源产品再生资源”的反馈式流程；其特征是低开采、高利用、低排放1。回收物流的目标不同于一般的物流活动。一般的物流活动主要是为了实现物流企业的盈利、满足顾客需求、扩大市场占有率等等，这些目标归根结底是为了实现某一经济主体的物质利益。回收物流的目标在上述经济利益目标之外，还追求节约资源、保护环境这一既具经济属性又有社会属性的环境效益目标。 因此，实施城市生活垃圾回收措施，对国民经济的发展和城市生态环境的建设将具有重要意义。1.3 文献综述及论文框架城市生活垃圾对环境的污染及人类健康的影响很大，被称为世界公害。我国的垃圾处理及利用问题，日趋突出。最近几年国际国内随着对环境问题的逐步认识，人们也开始关注、研究城市生活垃圾回收问题，由于受到物流发展速度和对垃圾处理技术发展的限制，且相关政策不多，我国对城市生活资源垃圾的回收还落后于一些发达国家，因而出现了很多关于城市生活资源垃圾回收问题的论文。中国地质大学的刘勇、吕军，以城市化发展为背景，研究我国城市生活垃圾资源化处理产业的发展，对城市生活资源垃圾回收的现状和前景进行分析，并从政府政策法规、制度，企业参与及民众宣传实施等方面提出策略。河海大学商学院的国世旭，通过对循环经济内涵的分析，以及逆向物流对循环经济发展的重要作用的研究，提出了发展现代逆向物流、促进循环经济及可持续发展的建议。山东师范大学的姜宁、赵庆祯，针对可拆卸再制造产品的回收，在不改变原有正向物流网络的基础上对多种可拆卸再制造产品的回收网络进行优化设计，建立相应的MILP模型，并通过一算例验证模型的有效性和可行性的，建立一种多产品、有能力限制的闭环物流回收网络的混合整数线性规划模型。本文首先对中国城市生活垃圾的回收物流现状进行分析，从管理体制、垃圾管理、法律制度、技术、资金五个方面提出中国城市生活垃圾回收物流发展存在的问题，并针对所存在的问题提供相对应的发展提供策略。最后以北京的生活垃圾回收物流为例进行案例分析。2城市生活垃圾回收物流的发展现状及存在的问题2.1城市生活垃圾回收物流的发展现状人们普遍认为城市生活垃圾回收对保护环境、节约资源、提高经济效益是有利的：首先，随着生活废弃物中有用物质回收数量的增加，需要进行收集和处理的生活废弃物的数量相对减少，所以减轻了生活废弃物的污染，保护了环境，同时，还可以全面地降低生活废弃物的处置成本，如对新填埋场的选址和维护以及生活废弃物运输储存等相关费用；其次，回收的物质经过加工可以重新利用，可以节约原生自然资源，通过回收再生资源，可以提高资源利用率，并且有可能减少原生资源加工中的环境污染。因此生活废弃物回收能够带来众多益处，目前许多国家经常通过制定回收目标等办法来确保生活废弃物管理工作的有效实施。目前的回收物流体系将大量废旧品仅回收到掩埋或焚烧处理的终端，这样不但达不到重新利用的效果，也达不到无害化处理的要求，反而对环境形成了很大的破坏。没有处理的大量废旧品占用大面积的山谷、沟壑和土地，造成了土地资源的严重浪费。虽然也有一些城市按法规的要求，对废旧品进行了分类处理，但很难达到环保的要求。而在积极推行循环经济的西方发达国家里，城市生活垃圾的处理正朝着减量化、资源化和无害化方向发展，并取得了显著的成绩。我国城市生活废弃物回收主要有两个渠道，即国有回收公司和个体回收。在进行垃圾分类收集实现回收的途径上，主要有两种方式：第一种是进行垃圾分类收集和废品回收，即在垃圾产生源头便将可回收垃圾与其他垃圾分离，但可回收垃圾不再细分为各类回收，而是将全部可回收垃圾运送到集中的垃圾分选中心进行分选、压缩、打包，最后送到再生利用工厂进行再利用，或是直接退回生产厂家在清洁、消毒后重复使用。这种方式以政府行为和政府委托企业行为为主，一些西方发达国家普遍采用此种形式。第二种是通过设立废品回收单位，面向单位和个人收购资源垃圾，从可乐塑料瓶、易拉罐、报纸杂志到废旧家用电器均在回收之列。各级废品回收单位通过收购、转卖、加工处理等环节，最终将资源垃圾实现循环利用，我国绝大部分城市采用的是此种方式进行资源垃圾回收再利用。2.2我国城市生活垃圾回收物流中存在的问题 一个以城市生活垃圾治理为中心，带动环卫行业全面发展的产业正在逐步形成。但是现阶段我国城市生活垃圾治理水平还较低，基本处于无序状态，缺乏统一的组织和管理，给资源回收带来了不利影响，存在许多问题和矛盾。2.2.1管理体制问题体制问题关系到城市生活垃圾治理的成败。垃圾管理体制包括从中央到地方的各级管理机构的设置。管理机构设置得当，具有权威性就能够使城市生活垃圾综合治理系统的动作机制通畅高效，反之则相反。目前我国城市生活垃圾管理体制不健全，其问题的焦点是体制变更频繁，政企不分，管干不合一，缺乏管理与监督的权威性。我国城市生活垃圾治理工作一直被作为社会公益事业由政府包揽，从生活垃圾的收集、清运到处理以及监督管理等都由政府全部负责。各城市的环境卫生部门既是垃圾治理的监督管理部门，又是垃圾收运和处理业务的执行单位，这种体制不能在环卫行业形成有效的监督和竞争机制，制约城市生活垃圾产业化的发展，具体表现在以下几个方面： (1)管理执法和运营作业不分家，自己管自己，政府的管理职能、管理权威难以充分发挥，服务水平和服务质量不能有效提高。 (2)行业处在政府的统包统管之下，独家经营行业垄断，没有竞争机制，没有危机感和风险意识，缺乏改革发展的要求和动力。(3)垃圾处理单位仍属于行政事业编制，各自为站式的小而全造成作业队伍庞大，难于实现劳动力优化组合，各种资源严重浪费，人、财物、物资资源得不到充分和合理的配置和利用。(4) 回收主体单一，管理混乱无序。我国回收主体除了国有物资回收公司外就是庞大的拾荒者队伍，散落在城市各处的拾荒者们处于游移不定的状态。“鞋儿破、帽儿破、提着喇叭一路歌”的景象随处可见，这不仅严重影响了人们的日常生活，而且还经常发生“顺手牵羊”的偷盗行为。更为严重的是这些个体拾荒者生活在自己捡拾的“垃圾院”中，其自身健康问题不但受到了严重威胁，而且还存在较大的社会安全隐患，经常有垃圾爆炸或火灾事故报道。(5)垃圾处理和管理的技术政策体系存在问题。由于政府管理部门在垃圾处理运营上投入了更多的精力，在如何加强垃圾综合管理、如何促进垃圾减量和可持续发展等大原则性问题上则没有足够的考虑，使环卫工作仍停留在末端治理的模式上，垃圾治理技术政策准入制度没有建立，不能形成有效的技术体系，制约了城市生活垃圾治理行业的发展。(6)政企不分。在原有产权制度下，政府可以凭借对企业拥有的产权，名正而言顺地安排企业领导人员。政府官员和企业领导人员不分，形成官本制度，政府官员不仅可直接插手企业经营，而且企业领导人也官场化。他们追求更多的、更直接的是自己官场行政级别的升迁，而把企业的生存与发展放到次要地位。因此这样的企业领导体制不改革，最终也很难实现政企分开。2.2.2垃圾管理问题城市生活垃圾管理是一直被忽视的薄弱环节。我们一贯把着眼点放在生活垃圾末端处理上，很少根据可持续发展的原则，从垃圾源头消减、资源循环利用和垃圾处理过程中的资源再生等方面进行集成化的全程管理。垃圾管理问题具体包括以下几个方面：（1）回收废品的种类，数量不稳定。以盈利性为主的个人回收就只回收那些经济回报率高的废品，相当一部分污染严重且回收效益小的废品没有被回收。从事生活废弃物回收业者比较侧重于废纸、废金属和旧塑料瓶等利润较高的废旧物资回收，而对难以运输、利润较低的废旧塑料袋、玻璃制品和废电池的回收不感兴趣。这种完全以经济利益驱动的回收活动可能会随着回收品价格的波动而影响回收率的高低，同时影响废品收购的范围。因此，这种单纯以经济利益驱动为主，没有作为实现环境目标的生活废弃物回收，其回收率水平是不稳定的也是缺乏效率的。（2）分类回收形势严峻。为了可持续发展，形成良性循环，城市生活废弃物最根本的出路是实行源头分类，提高回收利用效率。在我国，大多数城市仍然还是混合收集，这样便增大了资源化、无害化处理的难度。城市生活废弃物混合收集，大量有害物质，如干电池未经分类直接进入废物，增大了废弃物无害化处置的难度，造成严重的环境污染，同时降低了可用于堆肥的有机物资源化价值。另外，生活废弃物分类后收集转运难，回收利用技术落后也制约了我国生活废弃物分类回收工作的顺利推行。垃圾源头的分类工作对于整个垃圾回收工作的进行起着十分关键的作用，居民把自己生产的垃圾按照不同的类别进行分类投放，在很大程度上减少了垃圾回收物流工作中的分拣劳动。2.2.3法律规章制度问题法律规章制度是加强城市生活垃圾治理的管理力度、推动垃圾产业化、促进技术开发的保障。近年间，我国各级政府都很重视城市生活垃圾的立法工作。国家和地方都先后制定了一系列的法律和行政规章，如中华人民共和国固体废弃物污染防治法、城市市容和环境卫生管理条例及城市生活垃圾管理暂行规定等，对我国依法管理城市生活垃圾提供了法律依据。近年来又在部分省市进行了生活废弃物回收利用的试点，制定了一些相关地方性法规，如2006年4月青岛市颁布了废旧家电及电子产品回收处理试点暂行办法，该办法对青岛市废旧家电回收处理试点做出了具体的规定，提出采用集中税收处理的原则，明确了试点各类参与者的权利和义务。但是目前我国有关城市生活垃圾的法律法规的作用只限制在宏观控制上，在经济上缺乏效益性，技术上缺乏科学性，而且分布分散，执法上缺乏可操作性，甚至许多亟待解决的根本性问题无法可依。2.2.4技术政策问题目前我国垃圾处理技术水平还很低，生活垃圾处理所需要的技术、装备和材料尚不够配备和成熟，有待于进一步的研究、设计、试制和生产；生活垃圾处理所需要的标准（规范）不够配套和健全，给生活垃圾处理设施的建设带来了不利的影响。从总体上看，生活垃圾处理设施规模较小，不利于发挥规模效益；由于我国东、中、西部的社会和经济发展不平衡，生活垃圾的成分相差较大，地区性的生活垃圾治理技术结构不合理，不能适应本地区生活垃圾理化特性的技术要求。生活垃圾的技术、设备产品、材料的市场准入制度没有建立，市场秩序混乱。究竟如何确立适合国情、因地制宜的垃圾综合治理技术体系，需要从源头到末端都选择适当的方式。垃圾回收过程中还遇到一个问题是方法原始化，物流技术含量低。在很多的城市里，废品回收站点基本只有一座台秤，其余均靠手工完成分拣、装卸搬运等作业。大部分的垃圾整理好之后露天堆放，累计到一定数量之后，进行运输和下一步的处理。运输中纸板类直接堆放在卡车底部，其它如易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶等则分别装入大号蛇皮口袋，然后凌乱堆码于车顶部，仅用粗麻绳简单套牢。类似做法效率低下，规模效益差，运输安全性和规范性差便是其中不可避免的问题。回收的垃圾整理好之后便运往相应的工厂，这类工厂的产出物即为资源，是可以直接使用的生产资料与生活资料，不再是垃圾。随着资源进入市场，垃圾经济循环发展也就进入新的轮回，产业链从下游重新回到了上游。由于物流过程中的前两个环节存在着很多的问题，直接影响到了资源垃圾的再利用效率，使得整个环节中的垃圾回收利用率变得很低。2.2.5资金投入问题 近年来国家和各地政府投人较大量资金用于生活垃圾治理问题，为减轻垃圾污染、治理生活垃圾提供了保障。但是要提高城市生活垃圾治理水平，建设足够的生活垃圾处理设施，需要非常大的投资，势必给国家财政和地方财政带来极大的负担。从目前情况看，完全依靠政府投资来解决垃圾处理问题是不可能的，必须实施垃圾处理设施建设投资的多元化，运营的市场化，尽可能多渠道筹措垃圾处理资金，以保证垃圾处理资金及时供应。根据发达国家的成功经验，建立垃圾收费制既是补充垃圾处理资金不足的有效方法，也是促进生活垃圾治理的社会化、市场化、产业化进程的根本保障。目前，我国北京、重庆、珠海等部分城市已经开始实施生活垃圾收费制度，但大多数城市还未实行，应该进一步加强和健全垃圾收费制度，认真贯彻谁污染谁治理的原则，使市民和企事业单位认识自己对治理垃圾的责任，扩大垃圾治理的资金的渠道。3我国城市生活垃圾回收物流的发展策略3.1国外的城市生活垃圾回收策略3.1.1德国的城市生活垃圾管理制度德国是世界上在环保领域处于领先地位的国家之一，对城市生活垃圾的处理利用，德国坚持以预防为主，尽量减少垃圾的产生，同时建立基于封闭物质循环思想的二元废弃物处置系统。封闭物质循环思想的核心是生产者对产品的整个生命周期负责。生产者的责任包括从产品的设计、生产、运输、销售、售后服务直到生命终结全过程的废弃物处理。消费者在使用产品的过程中也有义务避免废弃物的产生。1991年德国颁布了包装管理条例，要求生产者和分销商对产品包装进行全面负责，尽量减少不必要的产品包装，回收产品包装，并再利用其中的有效部分。在这一条例的影响下，生产者和分销商组织在一起，建立了二元废弃物处置系统。该系统的核心是利用二元系统公司收集、无害化处理及资源化再循环各类产品的废弃包装，从而达到集中处理、降低成本的目的。3.1.2加拿大的废物管理制度加拿大实施了有效的废物管理制度，1991年年人均废物量约为美国的30%。加拿大的废物减少主要依赖于教育手段，通过提高顾客环境意识，鼓励顾客不购买过度包装的产品，顾客环境意识的提高也推动了厂商努力改进自身的产品，减少不必要的包装。现在在加拿大，产品的使用方便和产品的环境效益已经变得同等重要。加拿大的非赢利机构促进了居民利用废弃物，如通过好心会和救世军代理、收集和分售旧服装和旧家具，使之得以再利用。加拿大政府奖励居民将废物分离后再送到收集车里，因为这样做可以降低处理成本。3.1.3日本的城市生活垃圾处理制度日本是一个资源非常贫乏的国家，生活垃圾分类回收是垃圾资源化的一个重要措施。日本的公共场所以及居民区内都设置了垃圾分类回收箱，政府也在居民中强化垃圾分类意识，城市居民将垃圾分类袋装后按照规定的时间送到指定地点。日本政府从2000年4月开始实施新的废弃电器处理办法，新办法规定，生产商要负责拆除和再循环旧电器中可再利用的部分，零售商须负责将消费者弃用的电器转交给生产者，消费者则要承担整个循环再造过程的大部分费用2。3.1.4国外的城市生活垃圾回收经验总结通过考察以上几个外国的城市生活垃圾回收的对策，不难看出，尽管这些国家在该领域的实践有诸多不同，但具有以下一些相似之处，值得我们借鉴。第一，通过专门立法规范对城市生活垃圾的管理；第二，资源循环利用、可持续发展贯穿整个个城市生活垃圾回收物流中；第三，都建立了面向整个回收链的中介组织，提供畅通的、规范化的物流服务与信息服务，在市民、企业、政府之间起到沟通作用，协调各方关系；第四、明确划分相关主体的责任，建立了切实可行、操作性强的强制回收、经济激励、生产者延伸责任等具体制度和回收体系，其中生产者回收利用责任制是各国普遍采用的作法。3.2我国城市生活垃圾回收物流发展策略3.2.1改革现有政策管理体制，建立与市场经济相适应的管理体系 我国城市生活垃圾处理对策要充分借鉴发达国家的经验，并结合社会经济发展条件确立符合可持续发展要求的管理体系。(1)加强城市生活垃圾治理的全过程管理。城市生活垃圾治理的全过程管理，首先应该是尽可能避免生活垃圾的产生，即在源头减量，其次是对产生的生活垃圾要尽可能进行回收利用，进行综合治理，最后的目标应该是达到与环境相协调的可持续发展的要求，进行有利于环境的处理。国家固体废物污染环境防治法明确规定了对生活垃圾的倾倒、清扫、收集、回收利用和处置的基本要求，应尽快完善执法的保证和监督体系。此外，我国现行的政企合一的垃圾管理体制不利于垃圾管理业的发展，也需进一步完善。因此，要改变在管理体制上政企合一的僵化格局，实行环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系。(2)理顺产权关系。第一，理顺产权关系，解决了生活垃圾治理企业产权主体缺位问题，为转换企业经营机制打下基础。长期以来，我国生活垃圾治理企业资产主体缺位，公有制资产人人有责，人人又不具体负责，因而造成大锅饭、铁饭碗、干多干少一个样、干好干坏一个样、企业劳动效率不高、经济效益低下的种种弊端。改革必须建立有效的产权制度，使掌握国有企业资产的经营者，切实负起对国有资产的责任，有效地保证国有资产的安全和增值。这种有效的企业产权制度，从现在实践的情况看，就是建立企业法人财产权。确立企业法人财产权，理顺产权关系，实行出资者所有权与法人财产权的分离。 第二，政资分开，确立法人财产权，不会改变国家所有者的地位，改变的只是国家对国有资产的管理方式，资产的实物管理转变为对资产的价值形态管理，国有资产总量并未减少和流失。确立企业法人财产权，企业依法享有法人财产的占有、使用、收益和支配权，使企业自主经营、自负盈亏的责任落到实处，促使企业必须按照市场需求和价值规律，去支配、使用、处理和运作自已的资产，盘活资产数量，实现资产的有效增值，并由此割断政企职责不分的脐带，为使企业摆脱政府机关附属物的地位，奠定了基础。由此可见，理顺产权关系，完善企业法人制度，使国有企业成为主体进入市场，也就为公有制和市场经济的结合创造了条件。（3）政企职责分开，实现所有权和经营权的分离。前面讲过，确立企业法人财产权，理顺企业产权关系，可为政资分开、政企分开打下基础。但是产权制度的改革又是一项综合性改革，它至少包括两个方面的内容，一是理顺产权关系，二是改革在原有产权关系上形成的政府管理企业的方式，即企业领导制度。3.2.2城市生活垃圾回收措施 (1)优先做好城市生活垃圾分类收集规划。城市生活垃圾分类收集的完善是一个循序渐进、不断完善的过程，推行城市生活垃圾分类收集应根据城市的具体条件采取不同的措施。要建立家庭有害垃圾如废旧电池、日光灯管等分类收集系统，对减少生活垃圾对环境污染有重要意义。要根据垃圾处理方式进行分类。如进行堆肥和焚烧相结合，则要将有机垃圾和其他垃圾分类：进行焚烧处理和填埋处理相结合，则要将可燃物和不可燃垃圾分类收集。 (2)加强分类收集配套设施的建设，配套设施应实现垃圾收集容器化、密闭化，垃圾分类收集、分类运输、分类处理。分类收集要求对分类的垃圾配备不同的收运车辆，且运输到不同的配套处理场所。如果分类后的垃圾没有分类处理的场所，不得不进行混合处理，则分类收集无法实行可持续发展，就无法真正得到推广。 (3)强化废品回收，将废品回收纳入城市垃圾处理体系，统筹管理。 (4)改变城市的燃料结构，提高城市燃气化水平可以明显降低垃圾中的煤灰含量，提高垃圾热值。 (5)改变生活服务方式，大力推行精、净菜上市，减少城市生活垃圾中厨余物的含量。3.2.3建立、健全相关法律、法规和技术标准体系 针对城市生活垃圾大量产生而带来的问题，我国政府现已颁布实施了固体废弃物污染环境防治法和清洁生产促进法，以指导生产企业的制造和废弃物回收处理事业的开展。但随着社会的快速发展和新问题的不断出现，这些纲领性的法规越发显现出其局限性，主要表现在宏观控制有余，微观操作性不强，许多有待解决的问题无法可依。在此情况下，我国应借鉴国外的经验，在宏观法规政策的调控下，制定应用于具体问题的、可操作性强的支持性法规制度。 生活废弃物回收链的法律保障体系是指以法律的手段影响生活废弃物回收的市场行为和市场结构，使资源的分配产生倾斜，促进产业组织的变化。建立专业化、规模化的现代生活废弃物回收企业和完善的法律体系，才能保障废弃物流产业能够在市场经济条件下的持续健康发展。(1)制定资源综合利用的法律，健全有关循环物流的法律法规。资源综合利用包括经济建设中所需自然资源的综合开发，工业生产过程原材料、能源及“三废”的综合利用，生产、流通、消费过程中废旧物资的再生利用。我国虽然对一些环境保护产业实行了鼓励发展和限制发展的相应政策，也加大了资金的投入和管理，但相对于资源再利用、污染治理的现状仍是显得力不从心。制订专门的法律，利用经济杠杆的作用鼓励资源再利用产业的发展，以便建立相应规范的市场以及进行进一步的实用的科学研究，防止以前政策超前，行动滞后的现象；鼓励在经营上发展多种形式，为废弃物回收真正进入市场并良性发展提供法律保障。废弃物回收法律法规一般包括回收范围、种类；回收价格范围，国家对某些经济效益较差物质的优惠方法，包括回收业以及居民两方面，对废弃物生产企业的限制；对某些废弃物回收责任；回收达到的效果，以及相对的奖惩。（2）加强各个地方立法。我国地广人多，由于地理、历史、人文、传统等方面原因，以及经济发展、社会生活的不平衡性，各地都有一些特有的问题，对于这些特有的个性问题，国家难以为其制定专门的法律、法规，有的即使在法律、法规中有所涉及，也只能是原则规定，难以满足地方的需要。因此，各个城市结合实际情况加以具体化而制定一定数量的实施性法规是必要的。地方立法应根据本地区的实际情况，制订出相应的地方性法规、规章和管理办法，以提高法律法规的可操作性。地方立法要注重自身的发展，在国家大法的支撑下，勇于创新、大胆实践，制定出真正富有地方特色，针对性、可操作性强的地方性法规，并且使法规在能预见的未来里不至于落后。 3.2.4 进行技术创新技术创新是实现城市生活垃圾减量化的关键环节。技术创新包括：设计理念创新和材料的创新。传统的产品设计理念是在敢于创新的前提下，利用科学技术理论和方法，设计出独特的、非重复且能满足顾客需求的产品。其设计主要考虑的是如何从产品的功能、结构、质量等方面标新立异，而对产品的最后所产生的垃圾则考虑较少。而我们现在要的设计理念则要求在设计中考虑产品在生产和使用的整个过程中，是否会产生大量的废弃物，即引用废弃物产生量的概念对产品设计加以约束。技术的创新主要集中在对可回收、可循环利用材料的开发与运用上。通过创新研究发现新的节能材料，来代替传统的污染大、难处理的材料，并在产品设计中优先使用高效、环保材料。例如，在包装方面，传统的产品包装一般只注重产品的美观性，在形式上过度包装，材料的使用也不环保，这都与废弃物减量化原则相悖。因此，在包装创新中要做到两点：一是对产品采用简单包装，尽量减少废弃物的产生；二是产品包装的处置，坚持对包装要求4R：包装材料节约使用(Reduction)；可回收(Reclaim)；可复用(Reuse)；包装材料的再循环使用(Recycle)。3.2.5以产业化促进城市生活垃圾的回收物流 (1)培育城市生活垃圾的回收产业市场。政府可以通过建立和完善城市生活垃圾处理产业发展的收费、税收、财政、金融信贷、融资等经济政策体系，以及强化相关的执法力度，从而推动城市固体废物处理产业市场的形成和发育，培育城市生活垃圾处理的技术产品市场、社会资本和投资市场、社会化的技术服务市场和经营市场为企业营造城市固体废物处理产业的市场空间，为企业在城市固体废物处理产业领域进行生产、投资、建设、经营等活动创造良好的政府环境。(2)培育贯穿城市生活垃圾的收集、分类、运输和处理全过程的产业链。城市生活垃圾处理应当紧紧依靠市场，在正确的利益分配机制驱动下，把城市生活垃圾的收集、分类、运输和处理等环节有机地连接起来，建立处理“一条龙”式的产业链（图3.1），减少各环节脱节、掣肘和过高的中间成本，提高产业规模化水平和效益。如政府可以把城市下岗职工和农村剩余劳动力组织起来，成立专门从事城市生活垃圾的收集、分类和运输的产业化组织。这样既解决了下岗职工的再就业，也推动了城市生活垃圾回收产业的发展。另外从产业结构的角度来分析，产业内部应存在合理的分工与竞争，形成合理的结构配置，各自发展出高度的专业经验，进而形成完整的上下游产业关系。(3)建立社会化、多元化的城市生活垃圾处理投入产出机制。政府可以用经济利益引导社会资本进入城市生活垃圾处理领域的投资和运营，改变目前这一领域单纯依赖政府投资，导致资金投入严重不足，从而延滞城市废物处理产业发展的局面。通过政策引导，建立起政府、企业、个人、团体、金融机构等相结合的城市城市生活垃圾处理的社会化、多元化投融资体制，实现社会资本资源在城市生活垃圾处理产业领域的合理配置，并充分发挥作用4案例分析北京市城市生活垃圾的回收物流4.1北京市城市生活垃圾回收物流现状及存在的问题4.1.1北京市城市生活垃圾回收物流现状 近10年来，北京市政府不断加大投资力度，加快环卫基础设施建设，推进环卫体制改革，同时合理利用外资，使北京城市生活垃圾处理得到很大发展。北京市在普通垃圾清运处理方面有着较好的基础设施和成熟的经验,2003年城近郊区共清运垃圾299.2万吨，日垃圾无害化处理能力达3500吨/日，用于清运城市垃圾的环卫机械数量有3778台，城近郊区共有698座密封式集装箱垃圾站。以下是城市生活垃圾回收四个环节的基本情况: （1）居民、企事业单位分类收集点。作为建设部选择的全国8个垃圾分类收集工作试点城市，北京的生活垃圾分类收集起步工作是比较早的。目前，北京市内生活垃圾产生后直接投入三级分类垃圾收集箱，每组都有塑料类、可回收物类、其它垃圾类3个箱。但是，在大多数情况下，三类垃圾箱形同虚设，在居民区，大多数居民仍然是将生活垃圾直接投放到任意一个箱中。相当一部分城市居民在投放垃圾前会将生活中产生的有价废物挑选出来出售，将其余的废物扔到垃级桶中。加上利益驱使，使得大批拾荒者和垃圾清运者不服从相关部门和法规约束。 （2）街道废品回收站。街道废品回收站是垃圾回收的第二个环节。北下关街道是海淀区26个区街道乡镇之一，在这个地区，与区环保局和街道签约私营废品回收站在3个左右，同时，存在普数十个非正规“游击”的废品回收点。废品回收站的主要客户以及资源垃圾的来源：居民在生活中积累的资源垃圾，如饮料瓶、易拉罐等等；拾荒者在居民楼分类垃圾桶内和街道上所拾；职业废品收购者沿街叫喊或入户收购送到此转卖；街道、社区垃圾清运人员和物业管理人员在清运过程中所收集；集装箱垃圾站工作人员在将垃圾装箱前筛选所得；民工从建筑工地、工厂等通过特殊方式取得。在北京市众多的街道废品回收站中，几乎无一例外采取户外作业方式，露天堆放回收废品，物流设施简陋，管理者居住在简易小屋。 （3）废品集散地集中。在北京市六环路外，有城市最大的资源垃圾回收集散地。集散地的现代化程度也是相当低下。整个集散地由一个村庄组成，通过人工作业回收由上游回收中心用卡车运送的废品。每个回收点都是私营性质的且同样以价格竞争。收购采取自上而下、复称与简单计算相结合。 （4）最终处理，资源垃圾再利用。废品经集中分选、简单处理后，换由大型卡车运往资源垃圾需求点。北京市并不存在此类需求点，因此主要资源垃圾是运往河北省境内。金属类运往河北精县，塑料运往河北文安县，玻璃运往邯郸市的玻璃厂，纸类运往保定造纸厂。这些回收物经过这些工厂的重新利用，变成了可以使用的生产资料与生活资料，不再是垃圾。4.1.2北京市城市生活垃圾回收物流存在的问题 从以上现状可以看到，北京地区的城市生活垃圾回收物流存在许多的漏洞与不完善之处，主要表现为： （1）城市生活垃圾回收渠道过于狭窄。采用设立废品回收点方式进行资源垃圾回收，这种方式虽然能够有效地鼓励全民回收资源垃圾，但并不具有强制性，单纯从经济角度出发，依靠市场决定供需，对一些经济效益较低的资源垃圾无法实现规模效益，资源垃圾的回收状况没有大的改观，回收率依然较低。 (2) 城市生活垃圾回收环节过于冗长。资源垃圾从城市生活垃圾中分离，到再次作为生产生活资料进入流通市场，所经过的环节过于冗长，产业链上下游信息的不对称和低水平低效率的，不竞争导致了回收成本过高。不但在各个环节都产生浪费，而且循环周期较长本身就造成了不经济。（3）城市生活垃圾回收物流设施过于落后。对于回收的资源垃圾，露天的存储、全手工的装卸搬运、不规范的道路运输都是物流设施落后的具体体现，物流设施的落后带来了效率的低下及安全的不可靠，这是制约资源垃圾创造更大效益的瓶颈。4.2北京城市生活垃圾回收物流的几点建议本论文第3章提出了我国城市生活垃圾回收物流的发展对策，现结合上述对北京城市生活垃圾回收物流的现状分析，得出结论建议如下，希望对我国的尤其是面临奥运的北京市城市生活垃圾管理优化有所帮助。 （1）完善分类回收配套设施。配套设施应实现垃圾装运容器化，结合各回收点的特点及市容环卫作业和管理的特点，在公共场合设立废纸、废玻璃、废塑料、废易拉罐、废电池等的专门回收容器，装运到不同的配套处理场所，由点到面进行铺开，由各城区的再生资源管理办公室统一协调管理。 （2）改善回收点的经营环境。结合社区生活废弃物分类收集工作，运用居民社区再生资源的回收模式，依托社区合理布局，在生活废弃物分类收集的小区建立方便居民的回收点，在垃圾收集的源头即把各类可回收利用的生活废弃物分离出来。由清扫工、垃圾箱监管员、废品回收人员和其它相关人员组成一支队伍，纳入各城区的再生资源管理办公室的管理范围，实行社区环卫管理与生活废弃物回收相结合的连锁管理。通过提供增加回收点数量、提供电话上门服务、延长营业时间、增加回收员人数、提供网上服务，提高回收点的服务质量、经营环境。如果回收点离居民住处较远、定时和付费过低，就会影响回收率。因此，工人上门收集是提高回收率的重要措施。未来计划建设综合的再生资源分选、储存、整理和堆放、加工的回收集散中心，将作为生活废弃物回收新的分类主体。 （3）规范回收行业的管理。从政策上支持、鼓励，促成原物资回收利用公司下属网络的复兴，把原来属于物资回收利用公司的废品回收网点全部纳入各城区一级的再生资源管理办公室的管理范围；整顿过去不规范的个体废品回收业，无论营业额的大小，个体废品回收网点在机构确立之后都必须进行登记注册，回收点的劳动岗位可以是正规就业性质，也可以是非正规就业性质。今后，所有废品回收点将全部归属北京市各城区再生资源管理办公室的管理；在各城区的市容环境卫生管理局下组织、建立由下岗工人组成的废品回收公司，此公司也可归属各城区的生活废弃物资源化利用办公室管理；各城区生活再生资源管理办公室可以将回收网点、回收人员的缺额通过再就业工程的信息中心向社会发布，吸收一部分下岗职工(尤其是本行业的下岗职工)参与回收工作，同时以允许“非正规就业组织”形式使下岗职工从事回收工作。统一按各城区再生资源管理办公室发布的指导价挂牌服务，使分散的回收服务业散而不乱，树立全新的行业形象。 （4）加强分类回收管理监控。对垃圾分类收集的行政监控职能主要由环卫部门承担，这包括：制定分类回收物流系统发展目标和规划；起草垃圾分类收集法规、政策，开展城市生活废弃物分类回收的监督等任务。关键在三个环节：一是建立生活废弃物回收投诉中心，以反映市民对生活废弃物分类回收工作的要求，也使环卫部门能及时了解生活废弃物回收管理中的薄弱环节；二是建立生活废弃物分类回收成效的指标体系，明确考核目标、考核方法、使各类环卫管理部门明确分类回收工作重点，有利于城市生活废弃物分类回收工作水平的提高。三是建立生活废弃物分类回收监督员队伍，对强化生活废弃物分类回收和提高分类回收工作质量提出建议和研究。 （5）建立稳定的再生资源市场。国内外的实践表明，企业化、市场化能够大幅度提高垃圾的收集和处理效率。因为企业化运作，最能降低成本、提高效率。由于垃圾回用行业的收益率低、回收期长，需要相应的、透明的、完善的税收制度和法律法规来促进垃圾回收利用的企业化和市场化。 （6）生活垃圾由末端管理转为全过程管理。要实现垃圾从末端管理向全过程主动管