浅谈审计管理创新.pdf

浅谈审计管理创新 王 悦 辽宁省审计厅 110032 摘要 创新已经成为现代管理科学的核心 审计管理也要与时俱进 不断创新 本文立足我国国家审计实 际 结合审计理论与实务的发展 运用现代管理理论与实践的最新成果 论述了审计管理创新的现实意义 提 出了审计管理创新的内涵及基本要求 分析了当前国家审计管理的现状 在此基础上对审计管理创新的途径 和方法进行了初步探讨 关键词 管理创新 审计管理 审计管理创新 审计管理是一篇大文章 它贯穿于审计工作开 展和审计机关建设的全过程 包括审计计划管理 审 计资源管理 审计项目管理 审计质量管理 审计团 队管理等诸多方面 涉及审计管理理念 审计管理体 制 审计管理模式 审计管理方法 审计管理技术手 段等许多问题 本文旨在运用现代管理理论成果 结合我国国家审计实际 对审计管理创新有关问题 作些初步探讨 一 提出审计管理创新的现实意义 我国国家审计开展二十多年来 社会经济形势 发生了巨大的变化 审计事业得到了长足的发展 而 管理科学在理论与实践上也取得了不少新的成果 借鉴现代管理理论成果和实务经验 推进审计管理 创新 越来越成为提高审计工作质量效益 促进审计 事业不断发展的必然要求和重要手段 一 创新已经成为现代管理科学的核心 审计 管理必须与时俱进 有专家预言 21 世纪是管理 的新世纪 是以管理变革和管理新方法取胜的新世 纪 0许多现代管理学者把 创新0与 计划 组织 领 导 控制0等基本职能相提并论 甚至优于基本职能 作为管理科学的核心 这是因为 当今世界进入了 一个飞速发展变化的新时代 这种发展变化给传统 的管理思想 管理模式 管理方法和管理技术带来了 空前的冲击 在这样的大背景 大环境之下 管理创 新与变革 已经成为左右一个组织生存与发展的关 键 成为决定一项事业成败兴衰的关键 审计管理 作为审计与管理交叉融合产生的重要分支 作为运 用管理原则 管理方法 管理技术手段对审计工作进 行计划 组织 领导 控制等一系列活动的重要载体 必须跟上时代发展的潮流 跟上管理科学发展的潮 流 跟上审计事业发展的潮流 不断创新与变革 二 我国国家审计具有一定的特殊性 必须采 取与之相适应的管理模式 这种特殊性主要表现 在 一是与社会审计相比 国家审计有其自身特征 国家审计是通过立法明确的 代表国家所实施的审 计 在办理审计业务时具有法律赋予的权限 而社会 审计是接受委托以独立的第三者身份进行的审计 其调查取证权是委托人在协议中承诺或授予的 二 是与世界上多数国家相比 我国国家审计在领导体 制等方面有很大差异 总体看 世界各国实行立法 型审计体制较多 也有一部分是司法型和独立型审 计体制 实行行政型审计体制较少 我国目前属于 行政型审计体制 从中央审计机关与地方审计机关 的关系来看 西方发达国家 实行议会政治 特别是 联邦制国家 如美国 其地方的政治经济独立性很 强 中央审计机关与地方审计机关多为平行关系 互 不隶属 也有些国家 特别是一些发展中国家 如印 度 为了加强对审计工作的领导 对审计机关实行垂 直领导 而我国对地方审计机关实行双重领导体 制 这是我国审计组织体系的一个明显特征 三是 与国家行政机关其他工作部门相比 审计机关有许 多不同特点 其他政府部门有些是通过制定相应政 策对社会和经济实行宏观指导与调控 还有一部分 是对社会和经济活动进行监管 而审计机关主要是 在涉及财政和公共资金的领域内 对所管辖的审计 对象实施审计 其管理职能相对较弱 业务性质比较 明显 基于上述情况 我国国家审计管理既不能等 8 审计研究 2004 年第 5 期 同于社会审计管理 也不能照搬国外审计管理模式 更不能按照一般的政府职能去运作 而只能走管理 创新的道路 摸索出一套具有中国国家审计特色的 管理模式 三 我国社会经济发展对审计提出了更高要 求 适应这一要求 必须加强和改进审计管理 我国 国家审计经过二十多年发展到今天 其地位越来越 突出 作用越来越重要 影响越来越大 不仅各级党 政领导非常重视审计 人民群众也非常关心审计 普 遍认为审计是反腐利剑 审计工作较好地起到了维 护经济秩序和群众利益的作用 今后 随着我国经 济社会的不断发展 审计的任务将会越来越重 对审 计的要求也将会越来越高 究其原因 一是社会发 展阶段的必然要求 有中国特色社会主义建设事业 进入到一个新的阶段 社会主义市场经济体制逐步 完善 改革开放继续深化 迫切需要通过审计等手段 加强全方位 高层次的经济监督 二是推进依法行 政的必然要求 依法行政是我国社会主义法制建设 的一项重要内容 是我国政府行政管理的一项重要 原则 特别是5行政许可法6的正式施行 标志着依 法行政进入到新的阶段 审计机关作为政府经济监 督部门 对促进政府部门及公务员遵守财经法纪 推 进依法行政具有重要的不可替代的作用 三是反腐 败斗争深入发展的必然要求 腐败问题绝大多数涉 及经济问题 与违反财经法纪有着密切的联系 一方 面通过审计可以发现腐败问题线索 另一方面许多 腐败问题需要通过审计去查实求证 四是审计事业 自身发展的必然趋势 随着审计事业的不断发展 审计工作的成果将越来越突出 审计的作用将越来 越大 有为0就会 有位0 审计必将被赋予更重的责 任 四 审计工作内涵 范围以及方式方法 技术 手段不断发展变化 在这种形势下 必须推进审计管 理创新 就审计的内涵和范围而言 我国国家审计 由审计机关成立之初的以国有企业审计和参与财务 税收大检查为主 逐步转到以预算执行审计为龙头 重点监督财政资金管理使用和国有资产保值增值 此外 开展了对党政领导干部和国有企业负责人的 经济责任审计 各级领导交办的其他审计项目还涉 及到不少新的领域 可以说发生了很大的变化 就 审计的内容和方式而言 由过去以合法性审计 真实 性审计为主 到审计署在 2003 年制定的5五年规划6 中提出 实行财政财务收支的真实合法审计与效益 审计并重 逐年加大效益审计份量 争取到 2007年 投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右 0 实行审计与专项审计调查并重 逐步提高专项审计 调查的比重 争取到 2007 年 专项审计调查项目占 整个项目的一半左右 0应该说有了根本性的发展 再看审计技术方法和手段 从过去单纯就账查账到 现在内控测试 审计抽样等先进方法已逐步运用 特 别是随着会计电算化的发展 计算机越来越成为审 计离不开的手段和工具 所有这些变化和发展 都 要求各级审计机关必须通过创新来形成新的审计管 理思想 找到新的审计管理途径 不断满足审计工作 实践的需要 二 审计管理创新的内涵及基本要求 审计管理创新的内涵是指创造一种新的更有效 的审计资源整合范式 这种范式既可以是新的有效 整合审计资源以达到审计目标和审计责任的全过程 管理 也可以是新的具体的审计资源整合以及审计 目标和计划制定 审计风险和质量控制等方面的细 节管理 大致包括以下五方面内容 一是提出一种 新的审计发展思路并加以有效实施 二是对审计组 织机构及其运作方式作某种变革并使之有效运转 三是提出并运用一种新的审计管理方式方法 四是 设计并采用一种新的审计管理模式 五是进行审计 制度方面的创新 审计管理创新应该符合以下一些基本要求 一是要有先进性 这里主要是指审计管理创新 要与时代发展合拍 要与社会经济发展趋势相符 特 别是要顺应国际 国内审计事业和审计工作的发展 方向 吸收管理科学发展最前沿的成果 只有这样 才谈得上创新 二是要有针对性 也就是说审计管理创新必须 与相应的审计机关所在地方的社会经济状况相适 应 与本级审计机关所管辖的审计对象相符合 与审 计机关自身的实际情况相协调 这样 审计管理创新 成果才能够真正发挥作用 三是要有可操作性 审计管理创新必须要有一 整套新的管理思路 新的管理方法 新的管理手段 新 的管理模式 并且在审计实践中是可行的和现实的 四是要有实效性 审计管理创新的目的是为了 提高审计工作的效率和质量 促进审计事业的发展 因而 衡量审计管理创新成效的标准就是看其是否 对审计事业有明显的推动和促进作用 是否使审计 工作上了一个新的台阶和层次 五是要有持续性 审计管理创新是个动态过 9 审计研究 2004 年第 5 期 程 要随着社会经济的发展 随着审计事业的发展 随着管理科学的发展 不断研究 推陈出新 这是一 个永无止境的过程 三 当前国家审计管理现状及分析 与改革开放新形势对审计工作的要求相比 与 国际上审计和审计管理理论与实务发展的趋势相 比 与我国国家审计实践的需要相比 我国国家审计 管理 尤其是地方审计机关的审计管理 还存在差距 和不足 主要表现在 一 审计管理观念比较落后 一是不善于从 宏观和大局出发看待和处理问题 满足于把财务资 料核查准确 把收缴额 罚没收入等指标看得过重 不能站在党委和政府工作全局的高度谋划 安排和 组织审计 不善于从当地社会经济发展的宏观层面 揭露剖析问题 拿出解决问题的建议 因而影响了审 计机关职能作用的充分发挥 二是重行政命令轻协 商沟通的现象比较普遍 习惯于用行政方式管理审 计业务 多数情况下 怎么干 怎么审 怎么处理 领 导说了算 这样不利于提高审计质量 降低审计风 险 也不利于调动审计人员的积极性和创造性 三 是对审计人员复合才能和综合素质的培养提高重视 不够 培养复合型人才 争当复合型人才还没有形成 很好的氛围 四是变革意识和创新能力不强 对社 会经济形势的迅速发展不够敏感 对审计领域正在 发生的深刻变化认识不足 习惯于用过去熟悉的方 法开展审计工作 对审计新技术 新方法接受较慢 满足于现状 二 现有体制影响审计独立性 我国国家审 计体制属于行政型体制 审计机关作为政府的一个 工作部门 具有明显的政府内部审计特征 对同级政 府实施经济监督有一定的局限性 有些地方 特别 是市 县一级审计机关 审计组进点前就开始有人打 招呼 发现了问题 处理起来会遇到相当大的阻力 就目前情况看 不少地方 审计结果不仅难以公之于 众 即使对上级审计机关也是多有保留 此外 我国 地方审计机关实行双重领导体制 但在实际工作中 各级审计机关直接受制于当地党委 政府 上级审计 机关不仅对下级审计机关的人事和财力 包括主要 领导的任命并不负责 即使是审计业务工作 5宪法6 和5审计法6明文规定由上级审计机关领导 实际上 除了审计署和省级审计机关统一组织的项目外 其 他审计项目从计划安排 组织实施到审计结果和处 理 上级审计机关很少过问 双重领导体制事实上已 经演变成以接受当地党政领导为主的单一领导体制 三 审计计划管理比较粗放 目前相当多的 审计机关实际上是有计划无管理 一些审计机关制 定年度计划前 在经济工作宏观角度考虑不够 也不 做深入的调查研究 计划的重点不突出 落实计划的 措施和目标 要求不明确 计划制定后 随意性比较 大 项目变动的程序比较简单 特别是计划执行中缺 乏有效控制 对项目进展 资源和力量调整 质量和 风险控制以及目标的实现程度等疏于管理 计划完 成后 质量评估 绩效评价 经验总结和奖惩等不能及 时跟上 甚至不了了之 此外 一些单位也制定了中 长期规划 但往往制定之后就束之高阁 纸上谈兵0 四 审计机关内部组织结构较为僵化 我国 国家审计机关脱胎于财政部门 在组建初期主要是 以审计对象作为划分的基本原则 相应设置内部机 构 以后在此基础上作了一些调整和细化 随着审 计事业的发展 审计工作的内容 范围 方式 方法发 生了很大变化 现有机构设置与工作要求越发不相 适应 一方面机构之间业务交叉 职能重叠 审计 机关的业务部门有的按被审单位或行业 有的按资 金性质来划分 导致业务 职能的交叉重叠和重复审 计 另一方面按现有机构及其审计范围安排工作 造成任务有轻有重 审计对象和范围按部门归口管 理 年度审计任务一般也按此原则分配 这样就造成 有的处室人力资源不足 有的处室审计力量过剩 有 的审计对象年年审 有的审计对象几年也审不了一 次 同时 受审计管理体制 编制限制 审计署特派 办 地方审计机关乃至上下级审计机关 彼此各自为 战 审计资源难以整合 审计信息难以共享 导致审 计资源不足与浪费的问题并存 重复审计和审计监 督盲区的问题同在 五 审计质量和风险控制还不到位 一是审 计人员质量风险意识比较淡薄 不少审计机关由于 人员少 任务重 赶时间 抢进度 一定程度上忽视了 审计质量要求 有的审计人员图省事 怕麻烦 审计 中不严格按程序办事 行为不规范 造成一些风险隐 患 还有的担心问题定性不准带来风险 遇到问题 绕道走 结果因为查不出应该查出的问题带来更大 的隐患 二是质量和风险控制体系及制度还不完 善 虽然审计署制发了一系列5准则6 5办法6等规 范性文件 但偏重于审计法律程序规范和审计职业 道德规范 审计质量标准还不够明确 审计过错责任 追究环节也比较薄弱 一些5准则6在落实中还存在 一定问题 5审计机关项目质量控制办法 试行 6的 10 审计研究 2004 年第 5 期 推广在有的基层审计机关甚至还存在一定阻力 三 是质量风险管理力度不强 部分审计机关和领导干 部对审计质量管理重视不够 方法不多 效果不大 特别是审计工作全过程质量控制不落实 从审计计 划 方案的制定 审计实施中调查取证 底稿编制 审 计查出问题的定性和处理 审计报告的提出和审计 决定的落实 在很多审计机关实际工作中 还缺乏一 整套严密的质量控制程序和体系 六 审计管理类型 方法和技术手段还不够先 进 我国审计工作目前还处于审计事业发展的初级 阶段 对多数审计机关而言 在审计类型上 基本上 没有超出财政财务收支真实合法的范畴 效益审计 刚刚开始探索 在审计方法上 还停留在账目基础 审计的水平 远未跟上国际通行的制度基础审计 风 险基础审计的发展 在审计手段上 仍然是以传统 的手工查账为主 对审计信息化建设 一些地方审计 机关的领导和审计人员认识不够高 工作力度不够 大 地区间的信息化建设很不平衡 还没有建立起丰 富的可共享的审计信息资源库 计算机辅助审计工 作尚处于探索阶段 已经开展的计算机辅助审计项 目成果还不突出 并有待于进一步科学总结 以逐步 形成专家经验库等等 这说明我国国家审计实务与 国际审计水平相比还有较大差距 四 审计管理创新途径和方法探讨 结合审计机关和审计工作实际 当前和今后一 个时期 开展审计管理创新应从以下几个方面入手 一 推动管理理念创新 一是要树立和落实 科学的发展观 树立和落实科学发展观 对国家审 计机关而言 就是要认真履行职能 更好地发挥审计 监督作用 促进科学发展观在社会经济各领域的落 实 同时 还要按照科学发展观的要求 谋划 推动审 计事业自身的发展 二是要把宏观意识贯穿审计工 作的全过程 必须改变停留在微观层面的思维方 式 站在党委 政府工作全局思考问题 从社会经济 整体层面推动审计工作 强调宏观意识 不仅仅是 指对审计结果作宏观分析 而是要将宏观把握的思 路贯穿于审计工作的全过程 揭示宏观问题 分析宏 观情况 促进宏观问题的解决 三是要盯住审计实 践的最新发展研究新方法 解决新问题 四是要善 于借鉴和运用管理科学的最新成果 管理科学是二 十世纪以来最活跃 发展最快的学科之一 运用好诸 如计划 资源整合 质量控制等方面的最新研究成 果 对促进审计管理 提高审计工作效率和质量必将 大有裨益 二 完善现行领导体制 对地方审计机关实 行双重领导体制 是我国审计组织体系的特征之一 这对加强审计工作的统一性和协调性 发挥各级开 展审计工作的积极性 有着重要作用 但在实际运 行中 要避免 双重0领导变成地方 单一0领导 一 是应该强化业务领导关系 5审计法6规定 审计业 务以上级审计机关领导为主0 这里明确提出是 领 导0关系 而非 指导0关系 因此 下级审计机关开展 审计 从项目计划 审计实施和审计结果 甚至包括 处理处罚都应该及时向上级审计机关如实详细汇报 并接受上级审计机关的全程领导 二是应该健全审 计队伍建设方面的有关制度 按照现行规定 审计 机关负责人的任免应当事先征求上级审计机关意 见 实际工作中却大多流于形式 在这方面应该加 强 可以考虑实行上级审计机关一票否决制 同时 对审计人员的调入和配备 审计机关也应该发挥更 大的作用 比如实行资格认证制 时机成熟时 可以 尝试走审计人员职业化道路 此外 随着改革开放 的深入 社会经济形势的发展 在国家审计领导体制 上 也应该进行一些探索和研究 走出适合我国国情 的审计体制创新路子 三 整合审计资源 这方面 一些审计机关已 经做了有益的尝试 比如 在财政预算执行审计中 进行 一体化0探索 在经济责任审计中 相关部门配 合协调 审计成果互相利用 还有一些省 市统一组 织审计项目时 在区域内统一人员调度 统一方案实 施 统一时间进度 统一处理标准等等 都取得了很 好的效果 条件允许的情况下 对某些审计项目 可 以考虑在更大的范围内实行资源整合 信息共享 成 果共用 如在审计署特派办和所在地方审计机关之 间 在地方上下级审计机关之间进行有效整合 同 时 也可以借助社会审计组织的力量完成一些重大 审计事项 还可以利用社会审计和内部审计的信息 与成果 对涉及计算机 建筑 农业 环保等领域专 门知识的项目 也可以借用其他单位的专业人员参 加审计 如果必要 还可以借鉴政府雇员制的办法 长期聘用一些急需专业技术人才 此外 也应该探 索对审计机关内部组织机构作适当变革 比如 对一 项重大审计项目 抽调不同业务部门人员组成审计 项目小组 以实现人力资源的最佳组合 最大限度地 发挥审计机关的整体优势 四 深化审计工作流程管理 国家审计工作 从流程看 大体可分为三个阶段 即准备阶段 实施 11 审计研究 2004 年第 5 期 阶段 终结阶段 在准备阶段 要改变审计计划粗放 管理的现状 制定年度计划 中期计划和长期规划 要充分调查论证 明确审计目标 突出工作重点 合 理分配审计力量 在此基础上制定出比较科学的审 计项目计划和方案 在实施阶段 主要是通过业务 部门和审计组长 搞好审计现场管理 对计划和方案 中确定的审计步骤 审计内容的实施及进展情况及 时了解 当实际情况与计划 方案产生差异时及时 提出相应对策 遇到特殊问题及时指导解决 在终 结阶段 组织好审计复核 对查出的问题进行准确定 性并拿出处理意见 特别是指导搞好对审计项目成 果的综合利用 在更高 更宏观的层次上提升审计工 作成果质量 五 推行全面质量管理和风险控制 首先在 审计过程中 要把审计事项查清 把审计发现的问题 查准 查深 查透 其次 要严格依法办事 审计程 序要合法 审计行为要规范 不仅要遵守审计方面 的法律和规章 还要遵守其他各方面的法律和法规 保证不出问题 第三 要切实加强审计质量控制 必须尽快推广实施5审计机关审计项目质量控制办 法 试行 6 借鉴企业全面质量管理办法 强化每一 个审计人员的质量责任意识 规范审计行为 减少随 意性 规避审计风险 要强调审计质量的全程控制 严格按照规定办事 确保审计方案可靠 审计过程规 范 审计取证细致扎实 交换意见客观全面 审计处 理实事求是 六 推进信息化管理 审计信息化必须适应 国家加快信息化建设步伐的要求 这不仅仅是个审 计技术方法问题 它还将对整个审计工作的方式 程 序 质量和管理 乃至审计人员的思维方式和自身素 质带来重大影响 这是一场深刻的革命 能不能在 这一进程中掌握主动权 直接关系到今后审计事业 的发展 要加快计算机在审计实务中的应用 推进 计算机审计不断向纵深发展 促进提高审计工作效 率和质量 同时要注意研究建立包括宏观经济政 策 法律法规 审计对象 审计结果 人力资源和审计 专家经验等信息在内的各种审计数据库 在计划管 理 质量控制 资源整合和审计成果运用等各环节实 现信息化 同时 根据审计对象财务信息化发展程 度 有计划 有步骤地研究和探讨联网审计的路子 七 创建学习型组织 审计是专业性很强 知 识密集度很高的行业 在作为审计对象的各行各业 不断发展 各种知识更新速度不断加快的新形势下 应该把各级审计机关建设成学习型组织 在审计机 关和审计人员中 要形成一种学习研究的风气 对 一切相关的新知识进行主动地学习 研究对审