试论和事调解协会作用.doc

试论小雄镇和事协会在化解矛盾、维护社会稳定中的作用摘要乡镇是党委政府在基层的落脚点，是各项方针政策和工作措施贯彻和执行者，因此乡镇职能作用发挥如何，直接影响民心向背和党的事业兴衰。社会稳定的维护关键同样在基层，重点和难点也在基层。随着经济的发展，社会成员观念的变化，矛盾多样化和复杂化趋势明显，当前“全能型政府”的管理模式已经不能很好的回应群众需求。和事协会就是小雄镇维稳工作社会管理创新的重要实践，他充分发挥民间有益力量在维稳中的重要作用，以调解说服为主要手段，化解群众的矛盾纠纷，引导村民崇尚公德，依法维护自身权益，支持和服从各项管理措施。和事协会不但在群众和行政、司法管理部门之间有效的充当管理缓冲地带，其成立和运行也为其他行政管理工作带来新的观念和有效借鉴。关键词和事协会，维稳，社会团体，柔性化管理 乡镇政府是最基层的一级政府，处于国家权力和村居群众的中间，国家的各项方针政策、上级政府和部门的各项工作都要通过乡镇这级来落实实施，群众的各方面利益以及呼声、诉求也都需要乡镇政府维护满足和向上级反映沟通。因此，如何加强社会矛盾化解，维护社会稳定的重点在基层，难点在基层，乡镇职能作用发挥如何，直接影响民心向背和党的事业兴衰。小雄镇位于三门县东南，濒临浦坝港，距三门县城67公里、台州市区50公里，全镇陆域面积63.5平方公里，下辖29个行政村，现有人口30495人、9299户，其中农业人口2.97万人。小雄地形复杂，多山林、滩涂，共有耕地面积14500亩，山林59194亩，滩涂13000亩，是典型的农业乡镇，也是经济发展落后的乡镇。小雄地区以民风彪悍、治安复杂闻名全县，多年来历任领导始终都将社会稳定放在本镇各项工作的头等位置考虑，但各类纠纷和矛盾还是频发，2011年乡镇共受理矛盾纠纷140起，2012年即上升到286起，将近翻了一倍多，不但牵制当地党委政府大量的工作精力，也影响了稳定发展大局。因此，如何正确处理人民内部矛盾，探索保持农村社会政治稳定的治本之策，促进农村经济和社会协调发展是镇党委政府面临的一个紧迫而重要的课题。一、小雄镇和事协会建立与发展（一）和事协会创立背景1、社会矛盾的多发和多样化、复杂化，以政府为主体的矛盾化解体系不堪负重。（1）工作人员精力不足，化解无力。从2013年镇上半年的受理矛盾纠纷起数看，比12年同期上升将近一倍，并且矛盾纠纷化解的平均周期加长，一个案件往往要一个月左右的时间才能结案。目前乡镇正在启动三改一拆等“四项”工作，虽然前期工作做的比较仔细，但各种信访、举报、矛盾纠纷还超出以往，如果到后期拆迁户处置安排阶段，涉及利益更多更激烈，矛盾纠纷还将持续上升。目前镇内各类纠纷很多都是镇干部或公安、法庭等司法机关自己组织化解为主，村级组织参与很少，与之相对应的是，调解人手严重不足。以小雄镇为例，综治办公室连临时工、村官大学生一起才6人，但4人刚进乡镇不足一年，工作经验、能力水平、群众威望都不足以主持一起调解工作，能调解的就2人，再加上驻村工作、业务线工作（平安、司法）要完成，所以光靠综治办人员几乎是不可能有效开展起调解工作的。而其他各驻村干部同样面临青黄不接局面，年轻的调解能力、群众工作水平有待提高，年老同志普遍应付业务线和驻村工作还精力不济，有点责任心的同志做好安抚，责任心差点干部就到处踢皮球，最后，因无人解决或拖的时间较长，群众矛盾不断激化，小问题演化成大问题，普通的问题越搞越复杂。（2）纠纷复杂化明显，工作强度增大。小雄镇村民民风彪悍，法制意识淡薄，出现矛盾后经常是纠集亲戚、朋友等更多的人参与，习惯以农村势力压人，对蝇头小利看的比较重，即使明知没道理也决不相让，造成矛盾扩大，事情复杂化。随着经济大气候的发展，小雄镇同样呈现矛盾纠纷增多趋势，同时矛盾的种类也从以往传统的婚姻家庭、邻里关系向土地承包、村务管理、征地拆迁、安置补偿、环境污染、医患纠纷、交通事故、劳动争议等新型矛盾纠纷转换，造成工作人员需更多的精力投入，协调联系，化解周期明显增长。（3）群众对政府信任度衰退，解决难度增大。实际工作中由于政策理解执行的偏差、结果论英雄下的激进，以及确实有一批基层干部工作乱承诺不负责任，对群众利益漠视，自身不正等方方面面原因，侵害了一批群众的利益。使一些群众对政府，特别是基层执行的乡镇政府工作产生不满意，再加上媒体网络的炒作，往往把部分人存在的问题扩大化，使群众对我们整个队伍产生强烈不信任感。会使我们得不到群众理解支持，调解中说服力减弱，工作措施落实不到位，甚至稍微触碰到个别人的利益，就会遭到抵制。2、当前基础矛盾化解机制存在漏洞，须及时适应当前形势需要。目前基层矛盾纠纷化解机制主要以乡镇主导，司法机关和各行政村、各企事业单位人民调解组织各司其职，上下联动，构成系统的基层维稳体制。随着矛盾纠纷增多，干群关系的变化，群众对政府工作期望值的提高和基层工作性质内容的转变，实际操作过程中却不可避免的存在这样或那样的问题，一定程度上消弱了维稳效果。 （1）、村级和各企事业单位调解机构运行不正常。各村调委会运行情况缺少有效管理，发挥作用好的几乎很少。虽然有镇综治委和司法所指导，但联系不够紧密，缺少管理力度、支撑力度和向心力，日常调解工作好坏无人评价，也缺少奖罚手段，久而久之就变成所有问题往上推局面。（2）、调解人员结构不合理。一方面是人员组成不合理。当前调解人员主要来自乡镇机关人员和村级调解员，但在当前的大环境下，一些群众对乡镇机关人员存在不信任的情绪，特别是涉及到与基层工作相关的纠纷矛盾，就更加难以调和。而村级调解员存在着年龄偏大、文化程度偏低，法律法规和政策水平欠缺等问题，主要凭借老经验、老观念，而不是靠法律、政策等，调解纠纷有时表面上暂时平息事态，但实际上留有隐患。另一方面是知识结构不合理，社会矛盾纠纷已由传统的民间常见性矛盾纠纷向新型矛盾纠纷转换，需要由不同专业的人员或组团形式开展工作，调解员一人包办的已不再适应局面。最后是调解工作忽视群众与行政企事业单位维权纠纷，往往单位与群众之间因缺少缓冲而造成冲突。（3）、调解缺乏刚性保障。调解的启动以及协议的达成都取决于当事人的自愿，当事人任何一方在任何时间均可以拒绝，对达成协议后执行也缺少有力保障，进一步增大了调解工作的难度。 （4）、调解经费不足。调解员调解不但耽误了自己的营生，甚至还要自己负担交通、通讯和误餐等费用，影响和制约了调解工作的开展，挫伤了工作积极性和主动性，更难吸纳懂法律、懂政策的较高素质人员充实到调解队伍中。（5）、调解工作不规范。现实调解中，容易出现将一些不能调解或调解不当的案件进行调解，出现违法和纠纷。或调解档案不健全，时间长后再出现纠纷或执行不到位时原始记录缺失，影响了调解威信。（6）、调解组织各自为政。基层人民调解、行政调解、司法调解“三大调解”职能分割、各自为阵，缺乏必要的沟通联系，没有形成统一的纠纷解决链,导致纠纷解决效率低下,浪费了调解资源。（7）、政府为主调解容易出现“惹祸上身”。一方面对轻微违法行为（如轻微违章）进行调解，如果双方调解后出现反复时就容易被群众误解，最后双方都怪政府，出现即使再依法处理也得不到群众支持的尴尬局面。另一方面是现实中群众有要求希望政府解决纠纷的，镇政府受理调解，但因职权有限，会出现无法解决的情况，就极容易被群众认为不尽力或有关系网，造成对镇政府的上访。3、社会管理主体结构多元化，群众参与管理热情日益高涨。随着社会利益结构的多元化、经济生活的市场化、政治生活的民主化、公民主体意识的明晰化，基层形势正呈现出三个重大变化：一是基层分配关系由过去的“取”已经逐渐向“予”转变；二是干群关系由过去的“管”正在逐渐向“和”转变；三是城乡关系由开始的“补”逐渐向“哺”转变。目前，从中央到地方各级部门也看到新形势的发展，要求及时转变乡镇政府职能，从以往的管理型乡镇为主逐步向服务型为主转变，加强了乡镇政府的公共服务职能。但不可否认，当前的社会公共事务的日益复杂多变，不同利益主体的利益诉求也是日趋个性化、复杂化，对公共事务管理的质量和要求也越来越高，完全靠各级政府部门和政府人员来承担如此复杂的事务是不现实的，也容易出现工作拖拉、表面化和管理死角。从市场经济的发展趋势来看，大量社会事务必须由社会自行来管理，这客观上要求存在多元主体来承接一部分政府转移出来的职能，利益的整合需要提供新的组织结构形式。在这种情况下，随着社会功能的分化和自治力的增强，非政府、非营利的组织将日益成为社会公共事务管理主体的重要组成部分。4、柔性化管理迎合群众需求，逐渐成为社会管理主流。处理任何矛盾纠纷，事后给社会人心带来的不是积极影响，就必是消极影响。积极影响是让人自警自省，更加敬法守礼；消极影响就是让失意的人满腹怨气，今后变得离经叛道。民众在应对矛盾纠纷时的种种不健康心态和新纠纷不断产生，尽管原因有多方面的，但以往在矛盾纠纷的处理中，因行政或司法机关采用强制手段或拘留、罚款等刚性管理方式处理纠纷，无暇顾及当事人事后的心态感觉、心态变化造成的“病菌残留”是重要根源之一。法律往往是公正的化身，但法律效果不就等同于社会效果，在我国的文化体系背景下，一场官司一代仇甚至是几代仇的不正常现象比比皆是。法庭判决或行政处罚后后双方和好的几率近乎是零，即便是亲兄弟也就断绝了往来。“心不和”的时间越长，双方不良心情发酵的就越厉害，日后处理相互关系时猜测、臆想的成分就越多，重新和好的概率就越小，一遇到问题重新爆发冲突的概率就越大。而柔性社会管理以调解和说服、劝导为手段，以法律和道德为依据，在解决纷争的过程中，提高当事人的思想认识、法律知识和道德素养，是依法治国和以德治国的有机结合部。区别于行政管理和司法诉讼的不告不理，以及偏重于治表维权、讲求程序正义、强裁硬决的特点，柔性管理的特点则在于主动介入、治本化心、崇尚公德、实体正义、以柔克刚。如果说依法处置是“化事”的话，那么柔性管理工作在化事的同时还必须“化心”。一些地方“诉讼案爆炸”、“信访量日增”、“刑事案件频发”，调解、说服、引导工作没有有效到位是重要的原因之一。（二）、和事协会建立目的和意义和事协会就是小雄镇维稳工作社会管理创新的重要实践，他是以热心社会稳定的群众为主体建立的独立民间调解组织，以调解民间纠纷为主，兼顾维权、法制宣传以及政府与群众上下沟通的群众性组织，实行在镇综治委和其他司法部门指导下的自我管理、自主工作的运行模式。和事协会的指导思想是“参与引导群众思想，积极调处群众矛盾，主动维护群众权益”，在群众和行政、司法管理部门之间，有效的充当管理缓冲地带，充分发挥民间有益力量在处理群众问题中的巨大作用。以调解说服为主要手段，化解群众的矛盾纠纷，引导村民崇尚公德，遵守法律，支持和服从各项管理措施，以正当的途径反映、解决自己诉求，维护自身权益。和事协会设立的初衷主要有以下几方面：1、着力从根源上化解民间纠纷，减少因处罚、判决等刚性管理留下的后遗症，更好地促进社会和谐。同时也减少政府部门行政执法或调解不当时，引发的群众与行政机关的冲突。2、有效补充当前处理民间纠纷力量紧缺状况，充分满足群众解决问题“零成本”“怕麻烦”心理需求，提高矛盾纠纷的受理范围和处置及时性，从苗头上解决问题，减少因无人管、处置不及时引起矛盾纠纷爆炸或上访。3、发挥会员社会影响力和组团调解优势，增强群众信任度，提高调解成功率和效率，减少群众对问题处理后反复。4、整合理顺人民调解、司法调解和行政调解之间的关系，并将很多行政权力边缘和权力外的问题纳入解决范围，弥补管理真空地带。5、沟通社情民意，有利于改进行政管理工作，顺利推进工作开展。（三）、和事协会的发展概况小雄镇是从2012年初在原有调解室的基础上逐步开展“和事协会”草创、筹备、试运行、正式组建等工作，自上而下建立了五层网络，核心为协会会员大会理事会（暨乡镇社会服务管理中心调解服务团），设有理事会会长、副会长、理事若干人，下设3个调解区，调解区的负责人为乡镇机关工作人员担任，各自分管若干个片区的服务管理站调解团队，目前已经设立了7个社区服务管理调解服务团。协会会员全部从各行业和村居调解员、群众中选拔，选拔时，主要把握“五要”原则：一要有威望，在本地具有一定影响力；而要有见识，了解区域内情况，熟知当地习惯风俗；三要有热忱，能积极参与辖区内外的纠纷处理工作；四要有能力，具有一定的调解说服能力，具备相关专业领域的知识储备；五要有大局观，能从稳定社会大局的角度去开展工作，支持、配合党委政府政策措施的开展落实。目前共吸收会员34人，其中选举理事5人负责协会运作和复杂或全镇性纠纷案件调解工作。在运作中和事协会逐步完善了工作机制，建立健全了调解案件受理规定、调解员双向选择制度、督察回访制度等14项制度，确保了协会的高效运行。与此同时，协会与行政、司法部门形成了“一条龙”的调解体系，在司法机关、行政调解组织之间，设置了会议、通报、反馈制度，落实了联席会议制度、情况通报制度、复杂疑难纠纷问题联调制度，提高了基层矛盾纠纷的化解率。并且协会还建立矛盾纠纷排查工作制度，要求会员及时排查化解本地区矛盾纠纷突出问题，分解调解任务，督促有关部门履行职能，共同发挥作用，努力把矛盾纠纷解决在初始阶段、消除在萌芽状态。通过一年多运作，和事协会承担了乡镇70%左右的矛盾纠纷解决任务，极大的缓解了政府部门的工作压力，减少了矛盾激化和上访案件的发生，实现社会管理“全社会参与、全方位覆盖、全天候运行、全区域平安”的目标，为小雄经济社会建设提供坚实保障的同时，也在小雄地方积累了一定的影响力。二、和事协会在化解矛盾维护社会稳定中的作用、成效和事协会的设立不但有效的弥补了基层调解体系中存在的问题，也更好的适应目前群众对矛盾化解工作的需求，暨维护了群众利益，也加强了政府和群众沟通，是小雄镇结合本地实际探索和加强社会管理创新，扎实开展柔性社会管理工作的一种有效尝试，对基层维稳直至整个基层社会管理工作起到了有益的借鉴。（一）、充分利用协会的组织功能，实现矛盾化解资源从分散到整合的转变。1、协会能积极吸收了民间的有威望的调解能人，把他们从原来分散零星参与调解状态，改变为有组织、集中的日常调解，既能最大限度发挥他们的作用，也弥补了乡镇在事务日益增多的情况下解决民间纠纷精力和力量的不足。同时针对当前村级调解组织涣散的现状，将所有村调解员全部纳入协会会员，统一由协会进行日常管理，协会规定了会员权力、义务和统一标识，完善了日常管理制度，明确会员任务、和责任分工，制定了季度登记评比、年度考核奖罚制度，提升了村级调解员的归属感和工作积极性。2、乡镇也以和事协会为纽带，协调人民、行政和司法调解工作。一方面顺畅案件流转渠道。行政机关和司法机关受理的案件如果认为需要的，可以填写移交单送协会受理开展调解工作。协会调解成功的，根据需要填写司法认定书送法庭予以司法确认。调解不成的，将调解经过和调解员对纠纷的意见、建议反馈回行政司法机关，作为行政司法机关下步处理的参考依据。另一方面顺畅交流渠道。协会在镇综治委的主持下，与相关的行政司法机关每月固定召开联席会议，交流案件办理经过，商讨下步调处想法和调解中需要相互配合情况。特殊案件，可单独召开协商会议。（二）、充分利用协会的规范功能，实现人民调解工作零散到正规化转变。1、规范公示受理范围和调解流程，使人民调解工作有章可循，群众对调解过程一目了然，避免了以往受理和办理中因群众不理解出现的责难，或调解员出现违法调解和不当调解。同时规定告知和回访、纠正监督程序，及时了解纠正办理中出现的问题。2、是规范调解人员的确定。实行主协办制度、调解员回避制度和群众对调解员双向选择制度，最大限度提高协会调解公信力；3、是规范了案卷资料内容和存档要求，杜绝调解后，再出现纠纷无法拿出原始记录依据情况。（三）、充分发挥协会的组团功能，实现一人调解到组团调解、单向确定到双向选择的转变，提高调解的成功率。和事协会是以组团调解为主，一方面协会人员结构层次多样，有老干部、海塘管理员、线路员、法律工作人员和现任村干部等等角色，可以满足目前小雄各类纠纷基本专业需要。同时实现主协办制度，将不同类型人员整合开展工作，可以从专业、人脉关系、影响力以及做工作的方法上相互弥补各自不足，改变以往一人调解精力有限和知识面狭窄、方法不多样的缺陷。另一方面，协会在案件受理后调解员的确定上，实行自主挑选和协会确定结合的方式，（既双方当事人各可挑选一名信任的调解员，协会确定一名参与，或双方都交协会安排确定），再加上协会成员都是在一定区块内群众威信较高或熟知率较高的人员，所以调解中调解员容易被双方群众信任，同时由于调解员对双方当事人知根知底，也能及时找到根结问题和做通工作的关键人员。（四）、充分发挥协会的职能多样化，实现单元功能向多元功能的转变，提高为群众服务的能力。我们扩充协会功能，在以调解功能为主基础上，还承担维权、法制宣传和政府群众之间信息沟通交流任务，在群众和乡镇及各部门单位之间担任缓冲和沟通工作，并利用自身优势代表群众维权，有利双方交流解决问题，减少群众与各部门单位冲突。同时协会还利用与群众接触多，情况信息灵敏的特点，不但能及时发现和掌握重大不稳定情况，协助党委政府解决苗头隐患，还可以在具体的法律政策、工作措施实施工程中，帮助党委政府对不明真相群众开展经常性的解释说服工作。并且及时收集群众意见建议和诉求，向党委政府反馈，为党委政府发现、解决群众诉求，提高服务质量和覆盖面，及时审视工作存在问题提供参考。（五）、充分利用协会社会团体功能，解决经费保障问题。调解工作是无偿不能收费的，但日常的开支和运行经费还是需要，目前小雄每年拿出10万元左右投入，但光靠政府拨款是有限，也不利于今后的发展，因此