第三节 公共政策的特征、类型和作用.doc

第三节 公共政策的特征、类型和功能 一、公共政策的特征：1政治性：如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要，这个需要简单的讲就是为了实现政权的稳固、国家的长治久安和社会的可持续发展。尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，比如以阶级斗争为纲以及后来的文革，这些公共政策的运行，给国家造成了灾难性的不可挽回的损失，改变了几代中国人原本幸福的命运，但那只是因为政策制定者或执行者也就是个别领导人缺少经验致使措施不当造成的，根本不能代表我们整个党或者说是人民的意愿，当然，我们的第一代领导核心在这些政策的制定和执行中不排除有排除政治异己的可能。总而言之，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。在这里有必要补充的是，政策系统的运行即是公共决策的过程，它本质上是一种政治过程。在现代社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主的决策体制和非民主的决策体制。民主的决策体制则有两种形式，即直接民主制和代议民主制。在直接民主制条件下，公共决策或公共物品的需求由选民或公民（公民是指具有某国国籍的自然人。在我国，选民除了必须是具有中华人民共和国国籍外，还应具备四个条件：年满18周岁；未被剥夺政治权利；精神正常；经选民登记，持有选民证）直接投票决定，也就是由选民的倾向性或偏好来决定政策方案。这种直接民主制能全面反映选民的偏好，但决策成本高。在代议民主制条件下，公共决策或公共物品的需求决定是由选民或投票人选举出代表（议员、人大代表等），再由这些代表作出公共决策。依照这种决策程序，选民所选择的并不是公共政策本身，而是那些被认为能较好代表其利益的政治家。因此，代议民主制实际上是一种公民间接参与公共决策的程序，它力求在决策成本和公民偏好的一致性程度上寻求一个合适的平衡，是一种较通行的决策体制。非民主决策体制的典型是独裁决策体制，在这种体制下，公共决策或公共物品的供给取决于独裁者本人的偏好，由他（们）说了算，且他（们）宣称自己是为社会公众作决策，标榜其偏好与公众的偏好相一致，作出的决策符合公共利益，但实际上并非如此。独裁制往往难以反映多数人的偏好，违背公共利益，给全社会带来灾难与损失。比如在两千年的封建体制中，我们有帝王的楷模，如李世民，但更多的是昏庸残暴的暴君，如秦二世，在这种金字塔式的社会权力结构中，他们处于决策层的顶端，掌握着对百姓的生杀予夺，“上有好者，下必甚焉”，就会出现社会的无序和动荡，就会出现三国演义（第93回）里说的，“庙堂之上，朽木为官，殿陛之间，禽兽食禄；狼心狗行之辈，滚滚当道，奴颜婢膝之徒，纷纷秉政。以致社稷丘墟，蒼生涂炭。”他反映了东汉末年的社会乱象（诸葛亮骂死王朗），这时候，当老百姓期待的明君和清官不能出现的时候，就期待侠客，当侠客也不出现的时候，百姓就会揭竿而起，其实这时候，社会就会动荡，就会出现政权的更替，整个政策运行系统就会崩溃，所以有学者认为，整个封建王朝社会其实也就是 200来年的历史或者更短的历史，换汤不换药。总之，在现代社会，我们学习和研究公共政策，出发点和落脚点，就是民主决策体制，新中国建立以后，我们走过弯路，有着血的教训的我们，更应该呼唤民主的决策体制，当然，我们的政治体制（代议民主制），存在着不少的缺陷，比如人大代表的选举方式，比如以党代政等，但这些正是我们改革开放的意义所在，也是我们学习研究公共政策的意义所在，温家宝在今年的两会结束后严肃指出，文革思维和余毒还没有消除，也许是基于这样的考虑，（主要指的是当时的重庆模式，“唱红打黑”）那么，一种实质和程序上真正体现民主的决策体制的建立，需要我们这代人甚至几代人的努力，任重而道远，相信我们专业的同学们在其中能大有作为。2公共性：公共政策的政治性也决定了它的公共性特征。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象;上面三点，类似于林肯1863年的就职演讲，他说，要建立这样一个政府-Of the People,by the people, for the peop -，被近代思想启蒙家、政治学家梁启超翻译为民有、民治、民享第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;（90年代初开始，理论界展开了一场大争论，就是公平优先还是效率优先，什么更能体现社会主义的本质，后来我们选择了效率优先兼顾公平，可我们的社会主义事业发展到现在，随着一些社会问题和矛盾的出现和凸显，公平问题日益成为人们的关注的焦点，如何进行社会财富的再次分配甚至三次分配（社会福利），使得改革开放的成果让各个社会群体共享，日益成为学者和政治家的热门话题。第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;（这里应该强调的是，公共政策不仅要注重经济效益，更要注重社会效益）。第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性。（就是让公权力在阳光下运行的问题，这也是温家宝在不同的场合反复强调的问题，只有这样，就不会出现改革开放以后几个人开了个党内民主生活会，而不是党的代表大会或者全国人代会，就让党和国家的最高领导人下台这样的不正常的、跟民主格格不入的事情）总之，公共政策的公共性正在成为公共政策研究的重要领域。而公共政策公共性的研究经常受到各种问题的困扰,从而使公共政策公共性的研究面临诸多困境：包括公共政策主体的自利性和公共性之间的矛盾问题（公共政策跟权力一样，也是一把双刃剑，能造福社会，也能把掌握公权力的个体的人性的贪婪和罪恶膨胀到无限，），（怎么办？方法之一，就是必须制约权力- 19世纪英国知识界和政治生活中最有影响的人物之一阿克顿爵士说过一句被后人广为引用的话：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，那么当下的中国改革的聚焦点，仍然是如何对过度集中的权力进行限制）；公共政策目标的虚无性和公共性之间的关系问题（比如邓小平同志的摸着石头过河，有人认为一开始就没有个目标定位和价值选择，他们同时认为，13大报告是一精美而宏伟的政治体制改革蓝图，可后来因故搁浅，所以我认为，在政治体制改革方面，改革开放以后基本有两个值得肯定的伟大成就，一是废除了领导干部职务终身制，让权力能够实现正常的交接，二是基层部分的实现了民主选举，这是个人观点）；公共政策问题的主观性和公共性之间的冲突问题（随意性，近看成岭侧成峰，远近高低都不同，甚至有时候一叶彰目，不见泰山，这一方面是公共问题的复杂性决定的，同时也取决于决策者的专业水平，还有他（或者他们）的科学精神和民主态度等）；公共政策价值中效率和公平的两难选择问题（比如邓小平同志的让一部分人先富起来，少数带动多数，可在运行过程中往往是事与愿违，我们看到更多的是贫富差距越拉越大，基尼系数越来越远离国际警戒线，0.45）。3价值选择性： 按照美国学者戴维.伊斯顿的观点，公共政策本身，其实就是一个价值分配过程，这里说的价值，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力，声誉和服务等。但我们这里所说的价值选择，注重的是对那些有形和无形价值的基本态度和根本看法。也就是说，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力（比如党派的竞争、社会压力（比如舆论的压力，第四权力无冕之王）、资金压力（所谓巧妇难为无米之炊，国库空虚的情况下，神仙当总理也没办法）、时间压力（有的社会公共问题的处理非常注重实效性，比如对突发时间的及时迅速的处理，如汶川地震，什么是“第一时间”）、社会经济环境（比如08金融危机，出口受创，内需不振，经济环境恶化，国家除了花4万亿救市以外，还有没有更好的办法，比如产品创新，产业链升级等等）、决策程序的限制（这里主张走民主的决策程序，公共政策的制定，应该有专家论证、公众听政、民众广泛参与等等程序，虽然影响效率，但这样的政策最能经得起时间的考验） 然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。（好多落马的贪官的口是心非知行不一，他们满嘴的道德文章，却一肚子的男盗女娼），这就很有必要研究决策者的价值观问题。 影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：一、政治价值观：决策者评价政策方案的标准受其所在政党或政治团体及其服务对象的影响。政策常被视为发展和实现政党或利益团体目标的手段，政治上有利是决策的基础原则，决策者也往往是从这一方面研究和评价政策的制定过程。比如，工会组织的成员、农业联盟的成员和某一政党的成员常常会得益于某项特定的政策。以1972年美国总统竞选前国会辩论的情况为例，当时国会中的许多民主党议员强烈要求进行竞选资助的改革（包括开支的限制），因为在筹集竞选资金方面民主党（麦戈文是民主党人）的困难要比共和党大得多。（尼克松是共和党人1968年当选总统，1972年连任）随后同年11月份举行的美国总统选举更多纠缠于越南战争问题。尼克松宣布由于他的政策，和平即将来到越南，嘲笑麦戈文是激进的候选人，尼克松获得压倒性胜利，可好景不长，1974年8月8日因“水门事件”被迫辞去总统职务，成为美国历史上第一个为了躲避国会对其滥用职权进行弹劾而辞职的总统。（所谓“水门事件”，是指1972年6月17日，在华盛顿水门大厦的民主党全国委员会总部查获的窃听事件）。总之，政治上有利于自己所属团体的利益是决策的基础原则，政治价值观对决策者的行为起者至关重要的影响 二、组织价值观：各种组织机构（包括政府部门）都试图运用奖惩手段使成员接受其确定的价值观并照此行事。一般而言，决策者在决策过程中总会考虑这样一些问题：此种方案对本组织的生存、发展和扩大是否有利？对本组织的一般计划和日常行动是否会有影响？怎样更好地保持和维护本组织的权力及其特权？在权力交叉且互相竞争的机构之间所发生的许多官僚式的争斗，便源于它们保护和扩展本组织利益的考虑，如我们国家一直进行着的机构裁撤和合并，根本原因就是利益交叉，政策客体重叠，也就是有利益谁都管，无利益谁都不管，甚至互相推委扯皮。这也是我们国家政治体制改革的难点，其目的主要就是为了维护本部门或者本组织的价值或者说是利益，这种决策行为，更多的来自本组织的压力。 三、个人价值观：决策者保护个人在金钱和物质方面的利益，维护个人的社会声望和历史地位，这些考虑也可能成为决策的准则。如接受了贿赂的政治家所作的决策明显有利于行贿者，比如发放特殊许可证或非法开后门批准合同等；再如，不愿意成为第一个在战争中失败的总统，硬着头皮也要把仗打下去，可能考虑更多的是个人在历史中的地位。我说的是越南战争（19611973年长达12年，肯尼迪（61-63年）开始支持在越南作战；约翰逊将战争扩大。在尼克松执政时期，美国因为国内的反战浪潮，逐渐将美军撤出越南 四、公众价值观：以上的讨论似有愤世嫉俗之嫌，我认为更多的把上面三种价值观加以必要的价值，抛开党派利益纷争，利益团体之间寻求一种最大的利益公约数，这也是共和思想的要义所在和和谐社会理念的基本要素之一。可不能否认，决策者在很多时候是从公众利益出发进行决策的。如林肯主张废除黑奴制度，某议员极力赞成通过人权法案，这可能在政治上会给他个人带来很大的风险，但他之所以有勇气这样做是因为他相信自己这样做是正确的，即人们希望把公正与平等作为公共政策的目标。对美国联邦法院的陪审团制度相当完备，法官们在对各类案件进行判决时多受这种公众价值观，也就是陪审团成员价值观的影响。总之，不要偏激地把政治家都视为维护集团利益和个人利益的典型，他们还是有公众意识的，决策时并没有丢掉自己的良心。 五、意识形态价值观：所谓意识形态是指一整套逻辑上相联系的价值观和信念。它提供了一幅抽象化和简单化的关于世界的图画，并对人们的行动具有指导作用。如冷战中两大阵营的对抗，有学者认为，正常的国家与国家之间的关系应该是利益关系，可在社会主义阵营内部，它们往往把这种正常的利益关系给扭曲，只是为了争夺对马克思主义的话语权和对其他社会主义国家的领导权。为了争取阿尔巴尼亚的支持，我们无偿援助它，改革开放前人均4000美圆我们的决策者在进行重大决策时总要考虑这样一个问题，这样做符不符合马列主义的原则比如波匈事件，比如我国跟苏联的合作-分裂-再分裂，再如我们跟朝鲜，很少有朝鲜人记得当年我们牺牲的几十万志愿军的英灵。在一些亚洲和非洲的发展中国家，民族主义在意识形态上占有支配地位，这是一个民族或一个国家要求独立自主的愿望和对自己特点和需要的认识，以及对所存在困难和问题的关切与焦虑。它对内政和外交政策的制定有着非常重要的影响。尽管民族主义有时表现为一种极端化的情绪，然而在20世纪的国际政治中它发挥了极为重要的作用。它增强了殖民地人民要求独立的愿望，并导致和加剧了新老国家之间的矛盾与冲突。因此，对民族主义的意识形态应予以高度的重视。反面的例子很多，如果民族主义被政客利用，会给世界和本民族带来灾难，这就是极端的民族主义情绪被政客利用，如当年的日本军国主义发动的那场侵略战争，可如今，我们怎么看待日本和大和民族，愤青思维要不要得？网络上疯传的抵制日货，灭了小日本等等，是不是理性的？思考：到底有没有普世价值 ，要是有，请举例说明（我认为，人性是相同的，不管是白人黄人还是黑人，那么，自由、平等、民主这些东西应该是普遍适用于全人类和整个世界，这些也是社会主义的本质所在，也是我们的几代领导人所强调的东西，说到民主，有句话说的好，“因为人性是善的，民主是可行的，因为人性是恶的，民主是必须的”，小布什谢职演说中有段话我觉得说的很精彩，“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，也不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”（笼子有自由平等民主法治等东西建筑而成）3层次性：尽管说，“治大国，若烹小鲜” 意为治理大国要像煮小鱼一样，煮小鱼，不能多加搅动，多搅则易烂，比喻治大国应当无为。这反映了道家在“小国寡民”的状况下，“清静无为”“垂拱而治”的治国思想，这与现在“不折腾”“不扰民”的治国思想也是一致的。但在现代社会，随着公共客体的无限丰富化和复杂化，这种小国寡民下的总体治国理念显然不适应时代发展的要求。现代社会，公共政策一定是有其层次要求的，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强，只有把高层次的政策逐层分解并加以具体化，才能使之转化为低层次一系列具有可操作性的辅助政策。比如，中央政府制定的政策往往是从整个国家的全局出发，对地方政策具有宏观的指导性作用。而地方政府应依照本地区的实际情况，具体分析政策的目标群体，以中央政府的政策为框架，制定出适合本地区情况的政策。4阶段性： 从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。从广义角度讲，政策过程可以区分为两个部分，即政策制定阶段和后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段）。前一个阶段涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化等环节；后一个阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。5功能多样性： 政策具有导向功能、调控功能和分配功能。这些是我们后面要讲的内容。但从执行结果来看，政策表现出多重作用，有正面的，但很难避免负面作用。因为社会是复杂的，事物是变化的，所以任何一项政策都不可能尽善尽美、万无一失，它既可能导致我们希望看到的结果，也可能出现我们不愿看到的现象；既可能有我们意料之中的事，也可能有我们始料不及的事；既可能有我们易于发现的显现功能，也可能有我们难以觉察的潜在作用。以我国人口政策为例，其正功能不言而喻，可以降低人口增长速度，缓解人口的压力，提高人口的素质，促进经济的发展；但它也有非常明显的负作用，即在未来的几十年里，可能会出现人口老龄化的问题以及农村老年人的赡养问题；再如，我国“对内搞活”的经济政策使大批农民流入城市，其直接作用表现在满足了城市居民的某些“边缘”需要，对城市发展起到了极大的促进作用，其间接作用表现在改变了农民“半亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”故土难离的小农封闭意识，使他们得以接受现代社会的精神洗礼。但其负面影响也不可低估，农村流动人口给城市管理带来了巨大的压力，如住房、交通、治安等方面。6合法性：（P267第七章“政策合法化”）从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度，这也是政策主体公信力的集中体现所在。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为三个部分：第一 、政策内容的合法化。就是决策者制定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。具体说来，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。当然，如果既定的有关法律或政策在新形势下存在一些严重的问题，新制定的政策可以不与该项政策的规定相一致，但应注明处理同类问题以新政策为准，这就在实际上废止了已有法律或政策及其某些具体规定。 第二、决策过程的合法化 。政策合法化的另一个重要方面就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。这就是说，法定的决策程序在政策合法化中占有极其重要的地位。在法学中，人们历来强调程序的正义，在决策上我们同样要重视程序正义原则。如行政系统的决策程序一般为法制部门的审查领导会议的讨论决定-行政首长的签署发布。再如立法系统的决策程序是：提出议案-审议议案-通过议案公布政策。第三、政策的法律化 政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称政策立法。它实际上就是一种立法过程。它遵循的就是立法程序。政策立法的主体，一为立法机关、二为有权将一般的行政决策上升为行政法规的那些行政机关。7权威性： 公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。因而，一项政策的出台，对于那些不愿作出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。比如，我国目前实行的人口政策就是出于全局考虑而制定的，这样的政策对于那些因各种原因想多生几个孩子的家庭来说，就构成了一定的强制性，如若有人违反了这项政策，公共权威机构就会根据具体情况进行不同程度的惩罚。8普遍性： 公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性。其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。公共政策不是针对个别人和个别事制定的，而是针对多数人和普遍性问题制定的，它是要求社会成员普遍遵循的行为规范。9稳定性： 公共政策必须保持一定的稳定性。“刚说不变了，又来文件了。”朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多的麻烦，使政策执行机构无所适从，进而导致政策难以贯彻执行。当然，强调政策的稳定性并不是要否定政策的变动性。古人云：“世异则事异，事变则备变。”事物都是发展的，没有一成不变的东西，公共政策应该随着环境的变化而有所调整。但保持相对稳定是绝对必要的。特别是一些关系全局和影响深远的政策，其稳定性具有极为重要的意义。而保持这种稳定性最根本的途径就是政策的法律化，即将政策上升为法律，这也叫政策立法。这样做能够防止因重要领导人更迭等因素所引起的政策大起大落。二、公共政策的类型 在现代社会里，公共政策作为政府对团体和个人行动的有效干预手段，存在于社会生活的各个领域，其数量繁多、形式多样，有时令人难以辨别。公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类，如根据措施规定的详细程度，公共政策可分为计划性政策与纲领性政策，前者明确规定了具体的行动方向和步骤，后者只是规定了总的方向和目标；再如根据涉及的不同领域，公共政策可分为国防政策、外交政策、经济政策、人口政策、教育政策等。（一）一般分类方法1元政策： 无论是个人的沉思还是群体内的沟通，任何一种严肃的人类活动都会引起“元活动”，不仅政治活动如此，象赌博、狩猎和修建房屋这类活动也概莫能外。从某种意义上讲，“元活动”总要反馈到原始活动自身。所谓“元活动”是关于活动的活动，所谓元政策是关于政策的政策。元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。2基本政策： 基本政策是相对具体政策的主导性政策，它确定具体政策的所应采取的态度、所应依据的假设、以及所应遵循的原则。任何一个国家或一个政治系统都会有若干基本政策或国策作为其根本的行动准则，它们常常明确地写在国家的根本大法宪法里，如果在宪法中没有详细地阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。此外，还可以从执政党的党纲里，从政治首脑的指示中，从政府所参与的国际条约里，从一些具体的法律法规和政策条文中发现和确定一个国家的基本政策。基本政策具有如下特征：l 层次性：一般来讲，制定和发布基本政策的国家机关规格和级别很高，通常是由国家最高权威机构或其授权机关制定和发布；l 广泛性：从范围上讲，基本政策要么覆盖全国，要么覆盖整个领域，其影响面是非常大的；l 稳定性：从时间上看，基本政策具有稳定性和持续性特征，除非发生非常重大的政治变动，如政府更迭、权力转移、社会动乱、意识形态改变等，基本政策在相当长的一段时期内一般不会发生实质性变化；l 权威性：基本政策是具体政策的制定依据，具体政策必须符合基本政策的要求，不能与之发生冲突。从这一点来看，基本政策具有很强的权威性。3具体政策： 具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从广义和狭义不同的角度加以理解。广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则单指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门（如经济、社会、外交等）的相关政策。具体政策不能背离基本政策，必须与其保持方向上的一致。具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时间通常要短得多。政府可根据实际情况的变化，随时改变具体政策。例如，“实行计划生育，控制人口增长”是我国的基本政策，在这一方针的指导下，70年代执行了“只生一个好，允许生两个”的具体政策，而进入80年代后，随着人口形势的进一步严峻，则制定了“只许生一个，严禁超计划生育”的具体政策。（二）其它分类方法 （P26-32）美国学者詹姆斯E安德森在公共决策一书三、 公共政策的作用：1导向功能： 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。就是把整个社会生活（包括政治生活、经济生活、文化生活等）中表现出的复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目标的行为，纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使社会有序地发展。引导功能是政策的积极性功能。这项功能告诉我们，政策不仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们明白，为什么要这样做而不那样做，怎样才能做得更好。无数事实表明，制定正确的政策，合理调整人们的利益关系，保障人民群众的根本利益和公民权利，引导人们为实现国民经济和社会发展的预期目标努力奋斗，是能够激发千百万人的革命热忱和创造精神的。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。所以，政策导向功能的一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。 公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。比如，我国改革开放后的农村政策也就是家庭连产承包责任制既直接调动了农民发展农业生产的积极性，引导他们走上脱贫致富的道路；而农村剩余劳动力向城市的大量流入，也会对城市居民的工作与生活形成影响，起到了农村经济政策间接导向的作用。 任何事物都是一矛盾体，公共政策同样也是一把双刃剑，公共政策的导向功能从作用结果看，即有正向功能也有负向功能。所谓正向功能是指政策对事物发展方向的正确引导，体现了公共政策与事物发展规律的协调一致；所谓负向功能是指对事物发展方向的错误引导，表现了公共政策与事物发展规律的冲突和矛盾（如一些恶法）。这里需要强调的是，并非只有错误的政策才具有负导向功能，一些正确的政策也可能产生负导向功能。如西方某些国家的一些社会福利政策，使社会寄生阶层同时受益，懒汉越养越多，它们无疑表现了政策的负导向功能。2管制功能： 也就是管理和控制功能，为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往是通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。 （1）积极性管制：政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。（2）消极性管制：政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。在法律条文中“应当”“必须”这些强制性规范类似于消极性管制，“可以”怎么怎么这些选择性或者授权性规范类似于积极性管制。比如一些国家和地区的公务员制度条例规定高薪养廉，使公务员认识到奉公守法、忠于职守可以享有很好的待遇并有一个美好的前程，而贪污腐败、玩忽职守必定使这一切化为泡影。这样就在政策的条文规定上使政策主体禁止的行为在政策对象那里不发生。条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。用于法庭审判的法律条文，一般都具有这种功能。在国际贸易关系中，有的国家践踏双边、多边协议或国际惯例，由此受到损害的国家在交涉无效的情况下便采取贸易报复措施，也是政策的这种功能的一种应用。案例：深圳拟重罚不文明行为：随地吐痰罚200元（2012. 9.3日来源：工人日报）8月28日，曾引起社会广泛关注的深圳特区文明行为促进条例(草案)(以下简称条例)首次接受深圳市人大常委会审议。会被罚款的不文明行为主要有十项，其中包括“乱吐、乱扔香口胶渣、甘蔗渣、瓜果皮核、纸屑、烟头或者其他废弃物的，责令清理，并处200罚款”；“向城市绿地内抛撒杂物，践踏竖有禁止性标志的城市绿地的，责令改正，并处200元罚款”；“在设有禁烟标志的公共场所吸烟，执法人员予以劝阻，对经劝阻无效者，处500元罚款并劝其离开该场所”等。罚款由最低200元到1万元不等，数额较大。条例规定，一旦出现触碰法规规定的“高压线”的十大不文明行为，将被作罚款处罚，而且罚款尺度之大让舆论哗然。记者了解到：谁来执法还是谜. 多数外来工并不知情对市民10种“不文明行为”给予处罚，也引起了众多质疑之声：一种观点认为，一个动辄“罚款”的城市，不能让人感受到文明。家林先生说，城市管理奉行“严管重罚”，果真就让城市变得文明了么？火车站可以说是罚款最频繁的地方，但谁会承认火车站就是最文明的地方？从另一方面来说，一个城市的文明程度，除了提高市民的文明程度之外，行政文明应该也是其中重要一环。另一种观点认为，即便是罚出了“文明”来，只是这种罚出来的“文明”还叫文明么？其三，有关管理专家担心：现场处罚，票据是否给市民，又有谁来监管？尽管要求城管罚款上缴财政，可是城管不上交财政谁又能监督到底呢？市容环境监督员对不文明行为进行劝导，并协助城管执法队员和公安干警（交警）执法，又有谁来保障这些人（城管队员和公安干警）能规范文明执法呢？如果这些人有不文明执法行为，或者对不文明行为不执法，或选择性执法，体现的是否是政府行为的不文明，有谁来监督？其四，城管对不文明行为“罚款伺候”，违反了法律。因为法律并没规定生活细节不良行为要受罚，深圳“自定罚规”深圳市市容环境卫生管理条例，颁布多年难以执行，管理者应该自省。九三学社社员肖建军说，对于普通市民而言，“罚款”是最具有震慑力的处罚措施，也是立竿见影的管理手段。但认为罚款可以提高文明程度，恰好折射出当前不少地方政府依旧固守的“管理”旧观，也反映出政府要从“管理”向“服务”转型，还有很长的路要走。构建文明深圳，需要的不仅仅是“重罚”。但也有相当一部分人对此事持支持态度，认为深圳为文明行为规范立法，具有积极的示范效应。为文明行为立法，深圳不是“闭门造车”，而是广开言路，公开向社会征求意见。而且人的文明行为，并不是天生就有的，而恰恰是在长期的他律规范约束下，逐渐养成的。3调控功能 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。 公众的利益矛盾经常会涉及到这样几方面的问题：第一，人民的利益增长得快一点、激进一点，还是慢一点、稳定一点之间的矛盾。第二，社会中一部分人与另一部分人的冲突。他们同属人民范畴，但处于不同阶层，利益矛盾此起彼浮。如工人与农民之间、国家职工与个体工商户之间、城里人与外来流动人员之间等等。第三，人民这方面的利益与那方面的利益之间的矛盾。 公共政策不仅需要指明人们应该做什么和不该做什么，而且还需要指明人们应该先做什么和后做什么，并以此调控社会群体和个人的行为趋向。因此，公共政策的调控功能还常常表现出其特有的倾斜性。因为政府工作在不同时期会有不同的侧重点，因此公共政策就应对此加以倾斜，即在大的目标前提下，优先考虑某一地区或某一领域的发展，并相应对某些利益群体加以保护，如我国的特区经济政策和发展第三产业以及后来的西部大开发，振兴东北等政策就突出表现了政策的倾斜性特征。4分配功能对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。分配社会资源，即将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配，协调社会中的各种利益关系，解决向谁分配、怎样分配等问题，在公平目标和效率目标之间做出合理的选择与平衡。每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个“政策使谁受益的问题”。人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益。政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。近年来，虽然我们一直在强调社会公正的原则，但社会的利益矛盾仍突出表现在分配不公的问题上，尤其是物质利益的分配不公，更是公众瞩目的焦点。那些不合理的分配政策如果得不到及时的纠正，那么就可能会激化社会的利益冲突，进而使物质利益上的矛盾转化为政治利益上的矛盾。因此，公正分配的问题既是重要的理论问题，又是紧迫的实践问题。罗尔斯和诺齐克：两种公平理论： 70年代以来，罗尔斯和诺齐克的争论构