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城市规划区内农村土地流转存在的问题及措施研究 【摘要】农村建设用地使用权流转，使农村建设用地成为农村发展的主要原始资本和融资手段，吸引外部资金，发展农村工商业，推进农村城镇化水平，本文主要阐述城市规划区内乡村土地利用的特点，城市规划区内农村土地流转出现的问题，最后探讨了城市规划区内农村土地流转管理的对策与建议。 【关键词】城市规划区内；农村土地；流转 1城市规划区内乡村土地利用的特点 城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，处于城市与乡村的结合部，其区域内的乡村土地利用状况既不同于城市建成区内的各类用地，也不同于纯乡村地区的土地利用模式。其主要特点有：（1）土地权属的变化。乡村土地所有权通过各种土地流转程序，将由农村集体所有转变为国家所有；（2）土地用途的不稳定性和变动性。随着城市化的进程，土地利用类型将由乡村土地利用类型向城市建设用地转变；（3）土地升值潜力巨大，土地使用权价格转变为所有权价格。 2城市规划区内农村土地流转出现的问题 2.1城镇化建设与耕地保护的矛盾突出 近年来，一些地方政府在积极推进城镇化的进程中，违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建，违法用地层出不穷，尤其是违规建设高尔夫球场和违法建设小产权房，城镇化建设与耕地保护矛盾突出。目前中国耕地总量维持在18亿亩以上，但当中有效灌溉面积大概只有87亿亩，并且其中灌溉设施老化失修现象严重，造成耕地质量不高，产量受限。国家耕地使用虽有“占补平衡”的原则，但城镇化过程中占用的往往都是肥沃良田，补上的却各不相同，往往是差地，数量平衡背后存在质量危机。 2.2土地粗放利用与闲置浪费土地严重 城镇化建设过程中土地粗放利用和闲置浪费土地现象严重，土地利用结构极不合理。在盲目追求超规模发展而忽视内部建设的情况下，全国现有的城镇建成区大部分的土地处于低效利用状态。特别是乡镇城镇化，城镇发展不集中，居民点分散，“空心村”现象严重，建筑容积率较低，人均建设用地占有率普遍偏大。对被征用的土地，存在占而不用、半拉子工程、荒废的房地产开发、荒弃的工业园、没有产业入住的工业区、久建不成的城镇新区等等，这都浪费了大量的土地资源。 2.3政府的越权行为与农民权益受损并存 地方政府部门为了追求自身的利益往往会在土地流转中发生越权行为，对农户的自主权和农民的收入享有权进行侵害，具体表现为以下几方面：以虚妄的公共利益为由，不尊重农民意愿，以非市场化的方式低价强行征占征用农民集体用地，再以高价卖给潜在的购买者；以国家有困难为由，不解决失地农民的就业安置；以地方情况特殊为由，不给被征地农民合理的经济补偿；以发展地方经济为由，不尊重农民意愿强迫农民流转土地承包经营权；以各种借口为由，行政、司法机关对土地纠纷不作为。 3城市规划区内农村土地流转管理的对策与建议 3.1明晰农村集体土地权属 （1）重构集体土地所有权主体，通过制度的设计来实现对于农民来说真实存在的农民集体，使农民对集体土地的所有权落到实处，使得集体土地所有权体现集体成员的意志和利益。同时也要从法律上规定农村集体土地所有权和国家土地所有权在地位上的平等性。 （2）赋予农民土地产权。土地产权重构与改造应该围绕农民而进行，让农民真正拥有土地权利。这不仅要求明确土地所有权的范围，明确所有权主体，还要明确集体与成员之间的关系，进而强化使用权，完善所有权与承包权、承包权与经营权各自分离的模式。让农民真正成为集体土地所有人，同时成为份额土地的真正承包经营权人，使农民拥有对土地的使用、收益、处分等权利。 3.2建立完善的土地流转机制 建立符合市场经济要求的土地流转机制，这是完善土地利用管理的有效途径。 （1）探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。 （2）培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。 （3）建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。 （4）建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系，参照国有土地使用权流转的税费标准，征收营业税、契税、土地增值税等，公平集体土地和国有土地的税负，实现“同地、同权、同价”。 （5）建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。 3.3重视农村土地市场的培育和管理 （1）积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据。 （2）完善市场管理规定和交易规则，为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询。 （3）积极培育市场化的土地流转中介服务组织，逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能，拓展服务领域。 （4）加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。 （5）积极建立土地流转的交易信息网络，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，为尽早达成土地流转交易创造条件。 3.4科学制定与严格执行城镇土地利用规划 （1）土地利用规划要求体现两点：一是要突出节约、集约用地的要求。 （2）规划修编中用地结构和布局的调整，应以经济结构、社会文化结构与生态结构作支撑，以循环经济理论作指导，进行合理规划。 （3）要科学合理地安排农村产业发展与城镇建设用地，严格控制用地总量，严格控制非农建设占用耕地，统筹安排各类建设用地。 （4）要按照城乡一体化的要求，结合城镇规划，合理确定土地利用总体规划划定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地布局，严格控制建设用地规模，防止出现新的“城中村”。 最后，强化土地利用规划的约束作用，强调规划执行的严肃性，严格执行城镇土地利用总体规划和土地年度计划，规划确定的各项指标都必须坚决执行。 3.5综合整治土地资源，优化土地利用结构 （1）充分发挥用地功能，改变乡镇企业过度分散的局面，同时要提高建设用地利用强度，改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建设容积率。通过市地整理，充分发挥城镇土地的区位功能及整体性优势，一是改善行业布局不合理现象，使土地实现最有效利用；二是规划土地权属区域，从而根本性改变城镇土地低效利用的现状。 （2）逐步引导农民居住适度集中。因地制宜，按规划、有步骤地推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设，引导农民居住建房逐步向规划的居民点集中，对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅。 （3）因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。本着提高村庄建设