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古语云凡事预则立不预则废人无远虑必有近忧这是告诫人们无论做什么事情不仅要考虑当前，还应审时度事，树立超前意识，善于预测事物发展的前景和趋势，具有“先见之明”。这样，才能做到抓住机遇，乘胜而上;兴利除弊，防患于未然，以促进事物朝着人们预期的有利方向，顺利地向前发展。我国预算管理的思想在古代早已有之，据文献记载，礼记中庸中就有“凡事预则立，不预则废”的至理名言。孙子兵法中也讲“未战先算”，“得算多者胜”。然而我国企业实施预算管理工作起步较晚，建国以后的三十年里，由于我国的经济体制一直是计划经济体制，企业的生产、销售等行为全部被纳入财政预算，在国家的计划经济体制下运行，虽然预算管理有一定的发展，但这种预算机制完全是与国家财政预算融为一体的，企业的预算只是附属于国家财政预算并成为国家财政预算的一个组成部分，没有形成自己完整、独立的预算管理体系。制度方面的问题，参看我国政府预算管理制度改革 高校预算管理存在的问题 预算编制方法有待完善据调查，高校内预算的编制方法主要采用零基预算法。零基预算是在编制公共支出预算时，一切从“零”开始，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度，重新测算每一项目和款项的支出需要。它的优点在于，实行零基预算可以细化预算编制，既增强了预算分配的透明度，又保证了重要项目支出，最大限度地发挥资金使用效益，提高预算的科学性、规范性。推行零基预算是加强预算管理的一种尝试，但由于我国正处于经济转型时期，零基预算制度在我国高校推行仍然存在很多不足。主要表现为缺乏对预算支出的有效制约。（）编制基本支出预算时，由于基础数据统计不够完整，能够取得的数据又大部分来自各个部门和单位，对其准确性和真实性缺乏鉴别手段，也缺少充分的分析论证材料，因而使预算方案的制定带有很大的主观随意性，各单位的经费往往只升不降。（）项目支出的编制缺乏科学的评估方法，对灵活性较强的项目，软指标不易准确确定，即使确定之后，也因人为因素较多，执行中预算追加频繁，年度的支出数往往高于年初预算数，存在较大的随意性。此外，仍有不少单位通过各种渠道向有关方面申请额外专款，使零基预算的公平性和效率性在实际操作中大打折扣。 预算约束不强预算约束力软化，执行中预算追加频繁，年度的支出数往往高于年初预算数，存在较大的随意性。各部门普遍存在着尽量夸大实际经费需求、用钱不讲效益、设备闲置、年末经费指标有节余时就突击花钱等现象，造成高校资源的流失和浪费。另外，预算下达后的执行情况和进度缺乏跟踪、分析，使预算运行情况成为盲点，缺乏强有力的监督机制。 解决高校财务预算管理存在问题的对策 采用科学的预算编制方法如前所述，零基预算在我国高校应用中还存在一定的局限性，因而在我国实施零基预算编制有必要对其做出适当的改进。根据部门预算的要求，引入以成本效益分析为基础的“绩效预算”和“零基预算”相接合的预算编制方法，通过二者的有机结合，完善预算编制方法。绩效预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，是一种“效益预算”。它包括绩、预算、效三要素，绩是指业绩指标，表明申请预算经费是为了达到某一具体目标或计划；预算是指达到这一业绩所需的拨款额；效是指业绩的考核及业绩与预算挂钩的方式。在采用零基法编制预算的同时，学校根据各部门承担的教学、科研计划任务完成情况，将经费使用效果与任务完成情况进行对比分析，将无绩效或绩效与经费指标不配比的项目暴露出来。一方面对人员支出根据绩效与预算匹配的原则对于那些重设的、可有可无的部门实行合并或取消，从而推动高校行政机构精简；另一方面对项目支出在零基预算的监督与评估中引入绩效预算，学校的支出不再归结到部门，而是细化到项目。预算决策部门的注意力主要集中于评估项目的效率与效益，预算的审查重点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性，尽量做到以最少的资金完成最大的工作量，实现如何“使有限的钱发挥最大的效益”。由此可见，二者有机结合的预算方法体系侧重于绩效目标的量化，对项目活动实行绩效评估，并将绩效评价与项目预算紧密结合，使预算由投入式预算转变为重视产出的预算，这在一定程度上促进了高校资金结构的优化，提高了资金的使用效率，强化了对预算执行情况的监督，能够真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则。 实行“绩效预算”和“零基预算”相结合的预算方法的具体做法为：（）确定量化指标和定性范围，为编制预算做好准备。首先是搜集材料，包括各单位工作性质、机构编制、工作任务和财务收支情况，以及近几年的工作情况和财务情况。对这些资料的分析应采用以上年的实际支出数为基础兼顾前几年的可比因素原则。其次是合理地选择具有考核价值的指标。在指标的选择上我们认为可以借鉴西方高校的绩效指标体系，根据部门的工作性质、任务不同，以各单位承担的工作任务或经济目标为导向，具体情况具体对待，并进行综合分析。（）编制部门经费预算，合理安排各项财务计划。学校各部门的经费预算，应根据主管部门稳定的经费预算指标、学校的事业计划，以及学校可能调度的各项资金，按“零基预算”的方法从“零”开始，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度，测算每一项目和款项的支出需要，并结合学校的具体情况进行合理的安排。（）评价预算支出，分析经费使用情况，为下年度的经费预算提供依据。学校要建立预算支出的绩效评价工作制度，对基本支出的绩效评价，主要通过对相关指标的考核来评价各部门的业绩；对项目支出的绩效评价，应针对项目的不同类别进行考核。项目评价还应与项目申报时的效益目标进行前后比较，以便对该项目的绩效做出全面的考核；而对不能定量但能定性的指标，按实际完成情况来确定奖励标准。通过预算支出的绩效评价，对全面完成业绩指标要求的机构予以奖励，对达不到相应业绩要求的机构追究相关人员的责任，并以此作为今后安排年度预算的重要参考依据。 执行严格控制和实行刚性管理（）严格内部控制制度，强化内部管理。预算一经确定，不得随意调整，保证预算的严肃性、权威性，各部门应紧紧围绕其执行。预算的执行包括收入的执行，支出的执行和平衡预算个部分。学校财务部门在预算管理上要牢牢掌握预算进程，反复抓收入、支出和效益三者的实现。预算项目也应细化，即人员经费核定到人，公用经费确定标准和定额，专项资金编制具体项目。建立行之有效的预算控制系统，充分发挥财务部门的监督作用，做到事前控制、事中控制、事后控制。收入预算是学校预算的基础，学校各项收入应全部纳入预算，统一管理和核算，校内任何单位不得私用、私分、私吞。同时严格部门银行账户管理，统收统支，杜绝以收抵支的坐支现象，有效解决资金管理分散的问题，将自筹收入全部纳入学校财务管理，确保收入预算的实现，并建立工作业绩辅助账，进行考核，落实各级经济责任制。在支出方面，实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制，财务工作实行校长负责制和实行“一支笔审批制。严格按预算规定的工作任务、内容、数量、标准进行控制支出，对各项工程款支出必须经过审定。资金使用单位要精打细算、节约开支，以少花钱、多办事、办好事的原则，合理配置资源，提高资金使用效益。对超预算、无预算的开支，财务部门有权拒绝执行，保证支出预算不突破。（）细化预算执行结果的分析。预算编制无论做得怎么好，如果不对其执行情况进行分析管理，那就形同虚设。高校财务部门是平衡预算的杠杆，要随时跟踪预算的执行情况，定期将会计信息反馈给学校领导及其他部门，为学校财务决策提供依据，确保预算圆满完成，待预算年度终了，学校财务部门除了按上级主管部门的要求编制年度决算报告外，还应对预算执行结果进行分析总结，分析当年预算收支完成情况，分析预算数与执行结果差异的原因，总结在预算执行过程中的管理经验和问题，对存在的问题提出改进意见和措施，为下一年度的预算编制打下良好的基础。此外，在预算分析过程中应注意：第一，在实际工作中应根据分析的目的和内容在因素分析法、比较分析法、差额分析法等高等学校预算分析的方法中选择适当的分析方法。第二，在对学校经济活动的整体进行全面研究的同时，结合实际，对那些影响预算活动的主要方面进行重点分析。第三，预算分析人员在平时的工作中对学校各方面政策要有一个准确的把握，还要多学习兄弟院校的一些好的做法，同时，还要多了解国家的宏观经济政策。参考文献 聂丽洁，王俊梅关于绩效预算与零基预算相结合的预算方法体系的思考中央财经大学学报，（）： 刘杰高校预算管理工作中的问题及对策研究中南民族大学学报（人文社会科学版），（）： 张一传公办高校预算管理工作的创新黑龙江高教研究，（）： 姚秀琦高校财务管理存在的问题及对策会计之友，（）：高校预算管理中存在的问题及对策探讨【摘要】目前高校预算管理中存在着重分配、轻管理，编制主体单一，编制时间仓促，编制方法不科学，缺乏分析与考核监督等问题，已成为新时期制约高校财务管理工作的瓶颈，亟待研究、解决。本文根据笔者的工作经验和实践体会，运用预算管理的相关理论，提出了解决这些问题的途径和对策。 随着我国高校经济和管理机制改革的不断深入和发展，预算管理已成为高校财务管理的核心和关键。就内涵而言，高校预算管理是指在科学的预测和决策基础上，以数量、金额的形式反映下一年度内高校所要完成的事业计划和工作任务等方面的一整套办学计划，是高校组织日常收入和控制支出的依据，也是一个高校的办学规模和事业发展方向的综合反映。从过程和作用来讲，预算管理贯穿了高校预算编制和执行的全过程，是高校进行各项财务活动的前提和依据。因而，高校预算管理工作的好坏将直接关系到高校各项事业计划的完成情况，直接影响到高校各项资金的使用效益。在目前国家教育经费拨款严重不足的状况下，高校从自身方面挖掘潜力，不断加强预算的资金管理，已显得尤为重要。特别是随着部门预算改革的不断深入，对高校的预算管理体系提出了新的挑战，加强预算管理势在必行。 一、高校预算管理存在的问题 近年来，各高校根据预算法设立了新的预算管理模式，高校预算管理改革取得了一些成效。但由于客观实际的变化性和多样性，从现行的年度高校财务预算整体来看，目前我国高校预算在编制和执行中仍存在诸多薄弱环节和现实问题，严重制约着高校预算管理应有的功能和作用的实现和发挥。主要表现在以下几个方面。 （一）重分配，轻管理，预算管理意识不强 目前，很多高校都按照国家财经法规并结合本单位的实际情况制定了不少加强预算管理的规章制度，但从实际执行来看，普遍存在着预算执行不力、追加预算频繁的现象，使得高校财务部门疲于应对与各职能部门的经费拉锯战，严重削弱了预算执行的刚性。究其原因，一是高校管理层以及职能部门预算意识淡薄，对预算的重要性认识不足，对本单位年度工作预见不够；二是没有对预算项目进行细化指标分解，项目缺乏前期论证，容易出现“小头大尾”的现象，预算管理的作用得不到充分发挥。 （二）预算编制主体单一，主客体交流渠道闭塞 高等院校内部财务管理体制规定：一般高校实行“统一领导，集中管理”的模式，规模较大的学校实行“统一领导，分级管理”模式。学校作为一级预算主体，其预算编制均由财务部门单独完成，而就目前财务管理的现状来看，财务人员对预算编制客体的了解还是知之甚少。由于预算编制主客体之间缺乏沟通、了解，因此预算编制的真实性、合理性就会大打折扣。所以，作为预算编制主体的财务部门应该集思广益，深入基层做好实践调研工作。 （三）预算编制仓促，预算项目缺乏民主程序 充足的编制时间和科学的论证是保证预算编制质量的重要条件。目前我国高校部门预算、校内预算编制均由学校财务部门完成，由于时间短、任务重，有些预算项目和指标论证不充分，缺乏民主程序，学校将大部分精力用于凑预算的盘子，往往造成预算安排的先天不足，从而导致执行中间问题不断出现，调整、追加经费频繁，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。 （四）预算编制方法不科学，“零基预算”流于形式 近几年预算体制改革推进“零基预算”，但“基数法”的影响根深蒂固，“零基预算”难以落到实处。很多高校在预算编制中，往往不以部门或单位的具体人员状况、实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平,而习惯以过去的基数为基础，以收入定增长率，支出切块分配，层层留机动，其结果是预算往往不切实际，难以执行，容易造成“会哭的孩子有奶吃”的现象。 （五）预算执行缺乏分析与考核监督机制 目前，大多数高校尚未建立一套完善的预算执行的分析考核制度和相应的奖惩措施，有的高校虽然制定了严格的规章制度，但对制度的执行力度不够，缺乏预算责任追究机制。资金投向是否正确，资金使用效益如何等等问题得不到足够重视。部门之间经费分配苦乐不均，有的部门巧立名目，人为虚增预算；有的部门改弦易辙，套取经费，突击花钱，破坏了预算的完整性，削弱了预算的约束力，而且容易造成权责不清，使预算缺乏严肃性，同时也造成教育资源的严重浪费。因此，建立预算执行分析与考核监督机制势在必行。 二、强化高校预算管理的途径和方法 高校预算管理是一项庞大而系统的工程，需要采取一系列措施，才能保证高校预算管理得以正常进行。笔者根据自己的工作实践和体会，认为强化高校预算管理需要采取以下措施。 （一）更新预算管理观念，取得校领导支持 更新高校预算管理观念。首先，高校财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念，将目标方式下的预算转变为过程管理，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现预算向微观管理层次的延伸。其次，高等学校预算管理要树立以人为本，广泛参与的意识。预算管理是高等学校的“一盘棋”，预算管理不仅仅是编制主体财务部门的职能，各部门之间也要相互配合、及时沟通，为更好地实施预算管理献计献策。这样既可以调动各部门之间的积极性，又可以促进预算编制主体与客体之间的交流，使预算编制更为细致合理，更加具有科学性和可操作性，也减少了因主客体之间交流不畅而导致预算管理的负面效应。 要使预算管理工作得到很好地贯彻执行，必须得到校领导的大力支持，没有校领导的支持，预算管理将是空中楼阁，无法实施。中华人民共和国高等教育法、高等学校财务制度都明确规定了高等学校的校院长对学校的财务工作乃至全部经济工作负有实施统一领导和管理的责任。笔者认为，高校领导应该非常关注、支持预算管理工作，对部门之间不合理的超计划、无计划预算项目要坚决不批，同时，财务部门要及时给校领导提供预算分析，使校领导及时掌握预算资金的使用状态，从而提高预算管理事中、事后的领导监测职能。总之，高校预算管理改革只有在取得校（院）长的支持下，才能够保证高校预算管理工作顺畅运行，从而使高校有限的资金发挥更大的效益。 （二）以实行部门预算、政府收支分类改革为契机，细化预算管理 要使高校预算管理真正落到实处，必须细化预算编制。从预算管理实践来看，笔者认为，预算管理的深化与预算编制的细化是联系在一起的，这种细化一方面表现在预算项目上，高校支出内容要按照预算目标确定预算项目，实施 “归口管理”，建立 “支出定额”，从而将庞杂的开支分类细化为项目管理，有利于做到有的放矢，便于考核监督预算项目的资金使用效益；另一方面细化预算表现在编制时间上，可以将年度预算目标按照项目细化为季度目标和月度目标，还可根据项目的类型和管理的用途编制项目年度或者月份用款计划，确保预算项目专款专用。预算目标的“粗”和“细”在很大程度上取决于管理层希望解决的问题，想管什么项目就细化什么预算目标。如对一些难点支出，招待费、电话费、交通费等必须细化分解到部门，按项目进行严格控制；对一些支出无定额、发生无规律的项目可以不往下分解预算，由归口部门控制，如设备购置费、图书购置费等。 （三）严格编制程序，确保预算客观合理 要使预算真正做到客观合理，首先在编制程序上要公开、公正、公平，重大项目一定坚持由专门的机构进行可行性论证，防止闭门造车，造成预算项目盲目上马，出现“小头大尾”工程，学校一方面紧缩开支，节约有限资金，另一方面却因管理漏洞使大量资金白白流失，造成教育资源的很大浪费。目前，很多高校虽然建立健全了预算编制程序，制定了相关的规章制度，但是真正执行起来却成了“行动的矮子”。笔者认为，高校应该非常重视预算编制的事前论证。严格预算编制程序可以未雨绸缪，起到很好的事前控制作用。为了真正保证预算与实际需要相符，还要对预算的编制程序进行严格审核。高校可以将预算编制与执行统一起来，学校各职能部门根据实际客观需求将编制预算建议数上报学校，学校汇总、审核建议数，进行综合平衡后下达控制指标，各职能部门按控制指标详细编制项目分解预算并交由学校汇总核定，学校再次综合评定后，上报上级教育主管部门批复。如此反复、公开、透明的操作，可以确保预算编制的客观性、合理性和严肃性，最终将使预算与实际执行切实结合起来。 （四）建立预算执行分析与考核监督机制，促进预算管理水平及效益的不断提高 为了体现预算管理的权威性，必须对预算执行的结果进行分析、考核。如果没有以预算为基础的分析和考核，预算就会流于形式，失去控制力。高校应对财务预算的实施效果，结合平时的执行情况，对预算项目进行综合分析与评价。在收入方面，可以分析各项收入是否全部到位，将实际收入数和预算数比较，分析收入未完成的原因，以及各项收入的开发潜力。在支出方面，分析各项支出是否控制在计划之内，比较实际支出数与预算支出数的差额，重点分析超支原因，并提出相应的解决与控制措施。 另外，高校要逐步建立一套完整的预算执行考核制度，明确考核内容、指标，将各部门预算申报的准确性、及时性、预算执行结果与部门年度考核挂钩，对严格执行预算的部门要表扬，并采取适当措施给予奖励，对不严格执行预算的部门要批评，并扣减其部门经费，情节严重的，还要追究相关负责人的经济责任。 （五）提高高校财务人员的综合素质，促进财务预算管理水平的提高 “科技是第一生产力”同样适用于高校的财务预算管理，财务人员只有掌握了过硬的技术和先进的管理经验，才能提高财务部门预算管理的整体水平。高校财务人员要深入实际学习、了解各部门的预算运作情况，提高发现问题、分析问题、解决问题的能力，为预算管理打下坚实的基础。同时，高校财务人员要“走出去”学习新知识、好经验，各高校之间也应该加强交流。目前，高校财务管理面临着很多挑战，如创办二级分院，成立后勤集团，贷款负债等等，都是前所未有的，要逐步摸索预算管理方法，通过相互交流，可以开阔视野，学习先进的管理经验。 另外，高校财务人员本身也要更新观念，在加强专业知识的同时，更要注重财务管理，充分发挥财会人员在财务管理和处理学校经济事务中的助手和参谋作用，逐步完成从传统的核算型会计向先进的管理型会计的转变。 三、结语 高校预算管理的改革和创新是一个渐进的动态过程，亦受制于整个教育体制的改革进程和高校内部管理体系的变革进程。对目前高校预算管理中存在的诸多问题，要想很好地解决，需要取得上级管理部门、学校领导及学校各级部门的大力支持；需要财务人员乃至整个管理层更新预算管理观念，细化预算管理，硬化预算执行，严格预算编制程序，建立预算执行分析与考核制度和提高高校财务人员的综合素质等几个方面入手。切实做到依法行政、依法理财，提高资金使用效益，确保年度预算的收支平衡，逐步形成一整套科学完善的预算管理体系，这是保证高校各项事业得以正常运转和提高办学效果的基础和关键。对问题的解决办法（进行绩效预算管理的方法：）高校绩效预算管理模式的构建一、绩效预算管理模式主要特征推行绩效预算,其核心就是根据高校的战略目标和任务,改过去“安排预算”或“支出预算”为“绩效预算”从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。这不仅仅是一种预算模式的创新,更是高校管理理念的革新, 强调责任和效率，将原先的“投入导向”转为“目标导向”