浅谈城建档案行政执法问题.doc

浅谈城建档案行政执法问题 随着档案法的颁布，档案行政管理部门理所当然地具备了行政执法主体资格，名正言顺地成了法律授权的行政执法部门。近年来，我国档案立法工作取得了重大进展，一个以档案法为核心的档案法规体系已经建立，有法可依的局面基本形成。城建档案作为档案的一个门类，其法制建设也得深入发展，城建档案行政执法在依法治档中的地位与作用愈显重要，城建档案行政执法工作已经成为城建档案管理机构推进依法治档的必由之路。 一、城建档案行政执法的定义、内容、必要性及依据 城建档案行政执法是指各级城建档案管理部门依照城建档案工作的法律法规、部门规章的权限和程序进行的活动。其内容是在法律法规赋予的范围内实施执法，对行政管理相对人的行为进行指导、许可、确认、处罚、奖励。行政执法手段是执法部门为保障法律、法规和规章在现实生活中实施所具有的条件和办法。城建档案行政执法必要性在于它是新形式下城建档案事业发展的客观需要，是城建档案管理的必然趋势。其依据是：一是法律。如：中华人民共和国城乡规划法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法、中华人民共和国档案法、建设工程质量管理条例等；二是地方性法规。如：湖北省城市建设档案管理办法、宜昌市建设工程竣工档案报送与暂行规定、宜昌市城区城市地下管线档案管理办法等。 二、工作的现状 1、强制执法权 我国现行的法律法规设定了政府执法部门除公安机关外没有对人的强制执行权，造成了城建档案执法只能对事不能对人，对违法建设行为制止难，执法力度小，执法人员对违法建设当事人公然阻扰公正反法、甚至暴力抗法的恶劣行为无可奈何，甚至人身安全都得不到保障。 2、执法周期长 由于相关法律法规赋予档案执法部门强制执行权，城建档案部门在履行法定义务时，只能按照法律程序，最终向人民法院申请强制执行。从发现违法行为到下达停工通知、处罚决定和送达法院申请强制执行，必须做调查取证、笔录、告知、听证、下达处罚决定、行政复议（60日内申请复议，复议机关受理后2个月内作出复议决定）和行政诉讼（直接提起诉讼应在知道做出具体行政行为之日起3个月内，或在复议期满15日内向人民法院提起诉讼）。由于法律法规规定的行政复议、行政诉讼的周期长，在具体执法过程中，如按法定程序违法建设行为往往得不到及时遏制，而违法建筑的查处和拆除，其时效性非常强，一旦建成并投入使用，拆除难度非常大，容易引起社会各界的误解，甚至有人竟相效仿。 3、执法程序 行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法等都是程序法，如不按法定程序执法即是违法。因此，城建档案执法必须按法定程序执行，从调查取证、告知、听证到处罚决定送达，就有许多现实问题影响执法效率。个别行政相对人对调查取证极不配合，采取你来我走，回避不见面，故意拖延时间，调查笔录不签字，送达的行政处罚文书不签收等手段，使行政处罚程序不能有效进行。 4、执法手段单一 根据相关法律法规的设定，规划行政执法只能作出责令停止建设、限期改正，限期拆除，罚款等处罚决定，且行政处罚的执行只能通过申予以保证，执法手段单一，执法效力不佳。 5、协调配合 对于违法情况，既涉及建设单位问题，又涉及国土资源和房屋管理及建设行政管理等领域。由于部门之间工作存在条块分割等原因，因而执法时，必须强调城建档案执法人员应与各相关职能部门加强协调。 三、产生的原因 1、虽然档案法及其相关的城建档案法律法规已出台多年，但由于执法宣传不到位，执法措施不健全，导致参建各方不能准确运用城建档案法律法规从事资料编制、收集、整理工作。 2、在城建档案执法的实际工作中，存在执法不严，违法不究现象。导致部分建设单位档案意识淡薄，档案损毁、丢失、不按建设系统各职能部门要求报送档案的现象经常发生。 3、档案执法的手段比较单调，查处的具体违法行为的案例与实际发生档案违法行为的数量相比还很太少。 4、城建档案执法人员素质不高、沟通协调能力不强。城建档案执法管理面向工程建设各参建单位及城建系统相关职能部门，其范围广、周期长、情况复杂，这就要求执法人员知法、懂法、用法，但由于城建档案执法人员一般在馆内从事日常工作，与执法对象接触少，导致城建档案执法人员沟通、协调能力欠缺，城建档案执法流于形式。 四、改进的措施 为加强城建档案执法，依法查处违法行为，提高档案行政执法效能的水平，确保城建档案按要求进馆，妥善解决城建档案执法工作中存在问题。笔者建议应采取如下措施： 1、加大区域巡查和建设工程监督检查力度，及时发现和查处违法行为。 （1）、档案执法人员要加大对档案执法力度。要勤跑、勤记、勤查、勤报、勤处，做到快速反应，快速出击，快速立案，快速有效遏制，将违法建设行为消灭在萌芽状态。 （2）、在加强对建设工程档案执法检查工作，抓住项目建设中的关键环节，并定期组织对建设工程建设情况的检查，每次检查后做好记录，及时汇报巡查结果，在宣传法律法规的同时，要了解建设单位的想法，督促并协助建设单位在在办理施工许可证前签订档案报送合同书，明确档案进馆要求，从而减少违法行为的发生。 2、协同配合，联合执法，建立查处违法监督长期机制。 （1）建立部门间协同配合、联合执法机制。档案执法人员应与规划、国土资源和房屋管理、建管、房地产管理等部门建立和完善协调机制，定期召开工作例会或专项问题协调会，协调、布置工作，逐步建立查处违法监督长期机制。档案违法行为发生后，城建档案执法人员应与土地、规划、城管、建管、房产、公安、工商、电力、自来水等部门积级沟通和协调，按照职责密切配合，形成执法联动，对违法的建设单位及时进行处罚。 （2）为提高档案执法监督管理工作效能，确保工程建设档案严格按照行政许可要求依法正确实施，建议市城建档案馆与市城管执法局协商，出台关于加强建设工程规划许可和档案行政执法协作配合的意见，建立联席会议制度，行政许可告知制度、违法案件查处协作制度。通过相互间的协作配合，既保证建设工程必须以规划许可方能建设，又保证了档案执法工作依法开展。 3、拓宽执法渠道，缩短执法周期。 为解决执法周期长，行政执法手段单一等问题，在城建档案执法工作中，探索对违法先予执行的执法模式，同时改变过去查处违法建先予执行的执法的模式，同时改变过去查处违法行为按行政执法模式，探索尝试民事诉讼渠道，通过执法人员、律师进工地，为民免费写诉状等方式，引导群众对身边的违法行为通过民事诉讼维护自己的权益，大大缩短执法周期。 4、加快法规配套建设，提浅谈城建档案行政执法问题 随着档案法的颁布，档案行政管理部门理所当然地具备了行政执法主体资格，名正言顺地成了法律授权的行政执法部门。近年来，我国档案立法工作取得了重大进展，一个以档案法为核心的档案法规体系已经建立，有法可依的局面基本形成。城建档案作为档案的一个门类，其法制建设也得深入发展，城建档案行政执法在依法治档中的地位与作用愈显重要，城建档案行政执法工作已经成为城建档案管理机构推进依法治档的必由之路。 一、城建档案行政执法的定义、内容、必要性及依据 城建档案行政执法是指各级城建档案管理部门依照城建档案工作的法律法规、部门规章的权限和程序进行的活动。其内容是在法律法规赋予的范围内实施执法，对行政管理相对人的行为进行指导、许可、确认、处罚、奖励。行政执法手段是执法部门为保障法律、法规和规章在现实生活中实施所具有的条件和办法。城建档案行政执法必要性在于它是新形式下城建档案事业发展的客观需要，是城建档案管理的必然趋势。其依据是：一是法律。如：中华人民共和国城乡规划法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法、中华人民共和国档案法、建设工程质量管理条例等；二是地方性法规。如：湖北省城市建设档案管理办法、宜昌市建设工程竣工档案报送与暂行规定、宜昌市城区城市地下管线档案管理办法等。 二、工作的现状 1、强制执法权 我国现行的法律法规设定了政府执法部门除公安机关外没有对人的强制执行权，造成了城建档案执法只能对事不能对人，对违法建设行为制止难，执法力度小，执法人员对违法建设当事人公然阻扰公正反法、甚至暴力抗法的恶劣行为无可奈何，甚至人身安全都得不到保障。 2、执法周期长 由于相关法律法规赋予档案执法部门强制执行权，城建档案部门在履行法定义务时，只能按照法律程序，最终向人民法院申请强制执行。从发现违法行为到下达停工通知、处罚决定和送达法院申请强制执行，必须做调查取证、笔录、告知、听证、下达处罚决定、行政复议（60日内申请复议，复议机关受理后2个月内作出复议决定）和行政诉讼（直接提起诉讼应在知道做出具体行政行为之日起3个月内，或在复议期满15日内向人民法院提起诉讼）。由于法律法规规定的行政复议、行政诉讼的周期长，在具体执法过程中，如按法定程序违法建设行为往往得不到及时遏制，而违法建筑的查处和拆除，其时效性非常强，一旦建成并投入使用，拆除难度非常大，容易引起社会各界的误解，甚至有人竟相效仿。 3、执法程序 行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、行政许可法等都是程序法，如不按法定程序执法即是违法。因此，城建档案执法必须按法定程序执行，从调查取证、告知、听证到处罚决定送达，就有许多现实问题影响执法效率。个别行政相对人对调查取证极不配合，采取你来我走，回避不见面，故意拖延时间，调查笔录不签字，送达的行政处罚文书不签收等手段，使行政处罚程序不能有效进行。 4、执法手段单一 根据相关法律法规的设定，规划行政执法只能作出责令停止建设、限期改正，限期拆除，罚款等处罚决定，且行政处罚的执行只能通过申予以保证，执法手段单一，执法效力不佳。 5、协调配合 对于违法情况，既涉及建设单位问题，又涉及国土资源和房屋管理及建设行政管理等领域。由于部门之间工作存在条块分割等原因，因而执法时，必须强调城建档案执法人员应与各相关职能部门加强协调。 三、产生的原因 1、虽然档案法及其相关的城建档案法律法规已出台多年，但由于执法宣传不到位，执法措施不健全，导致参建各方不能准确运用城建档案法律法规从事资料编制、收集、整理工作。 2、在城建档案执法的实际工作中，存在执法不严，违法不究现象。导致部分建设单位档案意识淡薄，档案损毁、丢失、不按建设系统各职能部门要求报送档案的现象经常发生。 3、档案执法的手段比较单调，查处的具体违法行为的案例与实际发生档案违法行为的数量相比还很太少。 4、城建档案执法人员素质不高、沟通协调能力不强。城建档案执法管理面向工程建设各参建单位及城建系统相关职能部门，其范围广、周期长、情况复杂，这就要求执法人员知法、懂法、用法，但由于城建档案执法人员一般在馆内从事日常工作，与执法对象接触少，导致城建档案执法人员沟通、协调能力欠缺，城建档案执法流于形式。 四、改进的措施 为加强城建档案执法，依法查处违法行为，提高档案行政执法效能的水平，确保城建档案按要求进馆，妥善解决城建档案执法工作中存在问题。笔者建议应采取如下措施： 1、加大区域巡查和建设工程监督检查力度，及时发现和查处违法行为。 （1）、档案执法人员要加大对档案执法力度。要勤跑、勤记、勤查、勤报、勤处，做到快速反应，快速出击，快速立案，快速有效遏制，将违法建设行为消灭在萌芽状态。 （2）、在加强对建设工程档案执法检查工作，抓住项目建设中的关键环节，并定期组织对建设工程建设情况的检查，每次检查后做好记录，及时汇报巡查结果，在宣传法律法规的同时，要了解建设单位的想法，督促并协助建设单位在在办理施工许可证前签订档案报送合同书，明确档案进馆要求，从而减少违法行为的发生。 2、协同配合，联合执法，建立查处违法监督长期机制。 （1）建立部门间协同配合、联合执法机制。档案执法人员应与规划、国土资源和房屋管理、建管、房地产管理等部门建立和完善协调机制，定期召开工作例会或专项问题协调会，协调、布置工作，逐步建立查处违法监督长期机制。档案违法行为发生后，城建档案执法人员应与土地、规划、城管、建管、房产、公安、工商、电力、自来水等部门积级沟通和协调，按照职责密切配合，形成执法联动，对违法的建设单位及时进行处罚。 （2）为提高档案执法监督管理工作效能，确保工程建设档案严格按照行政许可要求依法正确实施，建议市城建档案馆与市城管执法局协商，出台关于加强建设工程规划许可和档案行政执法协作配合的意见，建立联席会议制度，行政许可告知制度、违法案件查处协作制度。通过相互间的协作配合，既保证建设工程必须以规划许可方能建设，又保证了档案执法工作依法开展。 3、拓宽执法渠道，缩短执法周期。 为解决执法周期长，行政执法手段单一等问题，在城建档案执法工作中，探索对违法先予执行的执法模式，同时改变过去查处违法建先予执行的执法的模式，同时改变过去查处违法行为按行政执法模式，探索尝试民事诉讼渠道，通过执法人员、律师进工地，为民免费写诉状等方式，引导群众对身边的违法行为通过民事诉讼维护自己的权益，大大缩短执法周期。 4、加快法规配套建设，提供法律保障支持。 在具体执法过程中，根据处罚法定原则，由于法律没有赋予档案执法的部门强制执法权，而政府依法行政又缺乏有效的强制性手段，加之行政执法周期较长，给工作带来极大的被动。因此，政府有关部门应加快法规配套建设，不断构筑完善的法律法规体系，为城建档案部门依法行政提供有力的法律保障。 5、要继续加强完善诚信评价制度。 要强化开发企业诚信经营意识和公平竞争意识，促进建设单位自律，倡导诚信开发，扶持诚信参建各方企业做大做强，对从事违法的建设单位、施工单位、设计