种业发展战略研究.doc

推进现代种业发展的报告种植业管理司（2010年11月）我国是农业生产大国和用种大国，种业是国家战略性、基础性的核心产业，是促进农业长期稳定发展，保障国家粮食安全的根本。改革开放特别是种子法实施以来，我国种业快速发展，为农业稳定发展和农民持续增收做出了突出的贡献。但随着改革开放不断深入和经济全球化进程的加快，我国种业发展已不适应发展现代农业的需要。在深入调研的基础上，系统分析当前种业发展存在的问题，提出加快推进现代种业发展的政策措施。一、我国种业发展的历程及成效我国种业发展大体经历了三个阶段，每一个阶段都提出了与当时经济发展相适应的发展思路。第一阶段，建国初期，实行“四自一辅”（集体生产单位自繁、自选、自留、自用种子，国家进行必要的良种调剂），“一五”期末的良种覆盖率为52%。第二阶段，改革开放后，实行“四化一供（品种布局区域化、种子生产专业化、加工机械化、质量标准化，以县为单位统一供种）。在这一阶段，实行行政、技术推广和生产经营“三位一体”的管理，仍是一种计划经济模式。“八五”末期的良种覆盖率达到80%，商品种子仅占30%。第三阶段，1992年我部提出了实行科研、推广、生产、经营一体化，建设现代化种子产业的发展思路；1995年我部组织实施种子工程，通过加强种子科研和生产加工的基础设施建设；2000年种子法及其配套规章颁布实施，为多元市场主体进入种业提供了法律保障；2006年后，重点是推进种子管理体制改革。至2008年，2300多家国有种子企业全部与所属农业行政主管部门脱钩，为营造公平竞争、有效监管的市场环境创造了条件。虽然，我国多元主体进入种业市场还不足10年，但近年来种业发展迅速，成效显著，良种对粮食增产的贡献率由2003年的36%提高到目前的40%，良种的有效供应为实现粮食持续增产，农民持续增收做出了重要贡献。（一）品种水平显著提升。我国是种质资源大国，搜集保存了39.2万份资源，为育种创新奠定了物质基础。“九五”以来，国家利用种子工程建设了26种作物100个育种改良中心和分中心，创制了1万多份具有应用价值的育种材料，启动了转基因重大专项、行业科技专项和36种作物产业技术体系，大大提高了主要农作物的育种研发能力。十年来，国家审定的主要农作物品种近1500个，授权新品种保护2595 件，新品种更新更换了2-3次，良种覆盖率由“八五”期末的80%提高到95%以上，超级杂交稻、紧凑型玉米、优质小麦、转基因抗虫棉、双低油菜等一大批优良品种的选育推广，有力地促进了我国粮食等主要农作物的单产提高和品质提升。（二）良种供应能力显著提升。近十多年，我部在粮食主产区和西北、西南、华南制种优势区建设相对稳定的农作物良种繁育基地358个，推动商品种子繁育生产能力由100亿斤提升到160亿斤，商品种子供应率由90年代中期的30%提高到现在的60%，其中杂交玉米和杂交水稻商品供种率达到100%，全部实现了精选加工、包装和标牌销售，小麦由农民自留种发展到60%的商品供种，使小麦生产水平显著提升。自主研发的转基因抗虫棉推广5500多万亩，占转基因棉花总面积的93%，国产转基因抗虫棉的成功选育和大面积推广，为我国转基因技术的应用积累了经验。（三）种子质量有新的提高。在着力加强供种能力建设的同时，切实加强种子质量监管，连年开展种子质量监督检查，加大市场抽检力度，严厉打击制售假劣种子的违法行为，种子质量明显提高。据我部2009年对139多家大中型种子企业“两杂”种子质量抽查，杂交玉米种子合格率为90%，杂交水稻种子合格率为98%，分别比2001年提高了3个和12个百分点。由于种子质量的提高，近年来种子质量案件大为减少，供种质量安全总体得到了保证。（四）种业实力显著提升。随着种子体制改革的逐步深入，种子企业产权呈现多元化，产业集中度明显提高。育繁推一体化企业由2001年的10多家增加到目前的90多家。近两年有26家种子企业获得国家级审定的杂交玉米品种，占国家级玉米品种审定总数量的47%，有11家种子企业获得国家级水稻品种审定，占当年国家级水稻品种审定数量的14%。种业前50强企业的种子经营额由2001年30多亿元提高到目前100多亿元，其中，隆平高科的销售额已接近10亿元，德农种业的玉米种子销售量已占全国玉米市场份额的9%。种子市场价值从2001年200亿元增长到目前的500多亿元，我国已成为仅次于美国的第二大种业市场。（五）法律法规逐步完善。以2000年出台种子法为起点，我部按照种子法的要求，先后制定出台了17项配套规章，逐步建立了种质资源保护、品种审定、新品种保护、生产经营许可、生产经营档案、标签真实性、种子检疫、转基因安全管理等基本法律制度,同时全国25个省（区、市）制定了种子地方性法规制度，形成了一套较为完整的法律法规体系，为依法治种和种业的健康发展提供了强有力的法制保障。（六）管理体制初步理顺。按照国务院关于推进种子管理体制改革的部署和要求，积极推进种业政企分开，健全种子管理体系建设。截至2008年底，2339个隶属于农业行政主管部门的国有种子企业全部实现了政企脱钩，其中有4万多人（占60%）得到妥善安置。90%以上涉农市县建立了种子管理机构，全国种子管理机构达到2500多个。种子管理体制的改革彻底打破了地方保护，改变了执法不公的状况，为营造公平竞争的市场环境、做大做强种子企业创造了条件。同时健全完善了种子管理体系，全面行使行政许可、行政管理和行政处罚职能，强化了种子市场监管。二、当前我国种业发展存在的主要问题及原因分析随着改革开放不断深入和经济全球化进程的加快，对种业发展提出了新挑战，保障国家粮食安全和建设现代农业对种业发展提出了新要求。在这种新的形势下，我国种业还存在很多问题，不适应新形势发展的需要。（一）品种同质化严重改革开放以来，尽管我国在杂交水稻、转基因抗虫棉等育种研究方面取得突破，但受资源遗传基础狭窄、育种技术路线单一、方法落后，以及育种目标与生产实际结合不紧密等因素影响，多数作物育种创新能力不强，品种抗逆性弱、商品品质不高、同质化严重，缺乏像先玉335这样优势明显的品种。与美国等发达国家的品种选育水平相比，我国的品种选育水平要落后20-30年。据专家反映，我国60%以上的玉米品种亲本（自交系）都是通用资源，很难育出像美国先锋公司“先玉335”这样的优势品种。造成品种同质化严重、突破性品种少的原因：我国88%的农作物杂交品种由科研教学单位选育，美国90%以上的商业化育种由企业承担。而在我国科研教学单位又存在体制机制不活的问题：一是基础性研究薄弱。目前80%左右的农业科研经费投入到商业化育种等应用研究，而种质资源改良、育种方法、技术创新以及常规作物育种等基础性、公益性研究薄弱。二是商业化育种集成度低。目前品种研发的项目资源、材料资源和人才资源过于分散，品种研发多以课题组式的育种方式，在育种效率和效果上难以与国外大企业工厂化、团队式的育种方式相比。三是评价体系不科学。现行科研评价机制的导向是，科学研究主要以品种审定、发表论文为目的。承担的科研任务多少、审定品种的数量以及发表论文的质与量直接与职称评定等待遇挂钩，导致科研工作者热衷于“短、平、快”，导致品种“多、乱、杂”，同质化严重，突破性品种少。四是成果转化机制不公平。科研单位利用公共财政投资选育出品种后，自己办企业经营，或是将品种转让给一家甚至多家企业。这种成果转化方式使企业获得品种具有不确定性，影响企业持续发展。五是产学研脱节。种子法实施以来，少部分有实力的种子企业开始商业化品种选育，但由于现阶段公共投入导向、资源条件共享等政策、机制不健全，企业在获得育种优势资源和国家投资、稳定人才队伍等方面处于劣势，加之公共财政投入科研单位搞商业化育种，和企业育种进行不公平竞争，产生挤出效应，影响了企业科研投入的积极性，制约了企业自主创新。同时，种子企业与科研单位之间也没有建立实质性合作关系。六是科研办企业有缺陷。据中国农科院农经所调查，目前全国400多家科研院所注册了3000多家种子公司（育繁推一体化企业仅有11家），多数科研单位办公司的目的是为了弥补其行政经费不足，不是为了壮大产业，这类公司并不是真正意义上的企业，不具备现代企业的特征，缺乏发展动力，很难成为推动种业发展的主力军。（二）企业竞争力不强我国种业进入市场尚属初级阶段，企业表现为多小弱。多：目前我国持证种子经营企业8700多家，生产企业5000多家，而美国仅1100多家，印度600多家。小：我国前十强种子企业仅占国内种子市场份额的13%，而世界前十强种子企业垄断了全球70%的市场。2009年孟山都公司种子销售收入达73亿美元，接近我国所有企业的种子销售收入。弱：品种是企业的核心力，而我国种业的品种选育与生产经营严重脱节。目前我国99%的种子企业没有品种研发能力。最具研发能力之一的隆平高科2009年科研投入4000多万元，仅相当于孟山都的千分之六。造成企业多小弱的原因：一是种子企业进入市场不足10年，企业的原始资本积累尚未完成。二是现有育种资源和人才多集中在公共科研单位，对企业的育种创新支持不够，企业缺乏育种创新能力。三是绝大多数种子企业没有自主品种，侵权行为严重，挤占了育繁推一体化企业的发展空间。（三）保障供种安全能力亟待加强种子是特殊的农业生产资材料，其生产供应受到市场和自然双重风险影响。十多年来，杂交玉米和杂交水稻种子一直供大于求，但近两年连续出现杂交水稻种子供应偏紧，尤其是2010年杂交早稻缺口近300万公斤，“两系”杂交中稻种子缺口100多万公斤，而且杂交玉米制种面积落实难的问题今年也开始显现。主要原因：一是种子供应逐步走向市场。在2006年种子管理体制改革之前，种子管理与种子生产经营、品种推广三位一体，均隶属于农业部门统一管理，种子公司多是事业单位，肩负着保障种子供应的社会责任。2006至2008年，种子管理体制改革，国有种子企业全部实现了政企脱钩，种子公司不再承担保证种子供应的社会责任，种子缺口经营有利于企业赢利。二是种子生产受市场影响。近几年杂交稻制种因比较效益下降，制种面积连年减少，由2005年的161万亩下降到2008年的94万亩，致使今年一些地区部分杂交稻品种出现短缺。三是气候异常给种子生产带来较大风险。以2009年为例，受1月份海南持续高温(气象资料记载50年罕见)影响，“两系”不育系繁殖严重减产，造成亲本供应紧张，“两系”稻制种面积减少。7-8月江苏、安徽两省遭遇历史罕见的持续低温寡照，造成9万多亩“两系”稻不育系育性转化，受灾面积直接报废6.41万亩，5.77万亩种子纯度低于国家标准，共占“两系”稻制种总面积的35%(全国“两系”稻制种面积34万亩)。因前期干旱后期阴雨，湖南、四川、重庆等“三系”杂交稻制种大省减产近三成。今年，江苏、安徽两省“两系”稻制种授粉期间因温度过高造成减产50%。自然灾害导致种子生产减产已严重影响了企业制种的积极性。三、国外种业发展历程、战略模式及成功经验（一）发展历程国际种业始于19世纪，兴盛于20世纪中后期。历经产业萌芽、产业形成、以及产业快速发展三个阶段，至目前已完成工业化、现代化和国际化进程，进入产业垄断阶段。以美国为例，1907年第1个玉米杂交种育成，揭开了种业萌芽阶段的序幕，随着各州相继成立作物改良协会或种子认证机构，杂交种逐步得到规模化生产和推广；1930-1960年美国种子产业形成，期间以1970植物品种保护法案颁布为标志，私营种子公司大量增加，商业种子市场逐步扩大，带动了农化、农机产业高速增长；1960-1990年间美国种业经历产业快速发展阶段，一方面是种子企业间横向并购扩张，另一方面是制药、农化大企业进入并逐步主导种业；自二十世纪九十年代起，以孟山都、先锋为代表的大型种子企业启动规模化并购浪潮和实施全球化扩张，目前已主导美国乃至全球种业市场。（二）战略模式一是种业是国家农业战略的重要组成部分。在20世纪70年代初的世界性粮食危机爆发之后，粮食安全受到全球重视，美国逐步强化了农业产业化、全球化的国家战略，并重视种子产业的发展，鼓励和支持培育高产的杂交种子新品种。这项战略的实施，使美国成为全球种业科技进步的主导者，并巩固了在全球农业领域的优势地位。二十世纪八十年代后，美国又率先推动农作物种子的转基因工程研究，如今美国公司已成为全球种业生物技术的绝对领先者。二是以龙头企业为主体进行产业整合，是发达国家建立现代种业体系的重要手段。种业发展的关键在于龙头企业做大做强。美国种业市场在二十世纪三十年代仍然是以数量众多的小规模家庭企业为主，资金匮乏，无力进行自主育种技术研究，依赖公立的科研院所。在二十世纪后半段的数十年间，具备强大农化背景的工业资本进入种业，从而使种业按照现代化大工业模式和现代经营管理机制运营成为现实，并主导了规模巨大而持续的产业并购重组，标志性事件是二十世纪九十年代开始孟山都斥资80亿美元收购迪卡等多家种子公司、1999年杜邦公司斥资77亿美元收购先锋良种、1997年陶氏化学公司通过股权收购成立陶氏益农公司，以及2000年通过重组合并成立了营业额达68亿美元的先正达公司。大规模的产业并购直接导致种业集中度快速提升，产业结构出现根本变化。到2007年，在玉米种子方面，孟山都已经占有了美国27%的市场份额，杜邦-先锋占有29%的份额，先正达占有13%的份额，上述三家行业巨头合计占有美国69%的市场份额。在大豆种子市场方面，2007年孟山都拥有27%市场份额，杜邦-先锋拥有21%份额，先正达拥有4%份额，上述三家巨头合计占有美国52%份额。在棉花种子市场方面，孟山都拥有美国42%份额，拜尔拥有39%份额，陶氏化学拥有8%份额，上述三家巨头合计占有美国89%的市场份额。在欧洲，法国最大的种子公司利玛格兰公司在并购重组了蔬菜、花卉、甜菜等数家种子公司后成为欧洲最大的种子公司之一。欧美种业巨头又进一步发起国际并购，从而巩固了国际范围内的领先地位。目前全球前十大种业公司中，四家美国公司、五家欧洲公司、一家日本公司，其中前五强2009年销售收入合计占全球种业市场份额达51.7%。三是国际种业的科技研发和创新主体，已经由公立的研究机构向大型种业龙头企业演变。根据美国农业部的资料，在六十年代以前，美国种业科研还是以公立研究机构为主；但是在种子产业化和集中度不断提升的过程中，种业公司大量承担了作物育种功能。在1960-1996年间，企业等非国家科研机构在作物育种的投入增长了13倍，而国家科研机构的研发投入则变化甚微。这种演变的结果是社会分工的优化和社会资源利用的最大化。国家科研机构专注于种子科学的公益性、基础性研究，而大型种业公司则在国家和社会各类基金的支持下，专注于种业品种开发、技术改良、产业化、技术输出等应用型研究。美欧大型种子公司通过掌握更多的新品种育种技术和新的育种资源，拥有了更多高产、优质、抗性强、专用性高的优良品种，并占据了生物技术育种领域的优势地位，同时还在全球范围内通过购买专利、独家授权等方式努力获取其他国家的前沿科研成果，以及搜集发展中国家的种质资源，分离克隆有用的基因并申请专利。以孟山都为例，其建立了育种和生物技术两个平台，并特别专注于转基因技术，2008年在研发方面的投入超过10亿美元，明确提出“到2030年，让技术使作物单产提高一倍”。（三）成功经验国际种业发展历程说明，企业强则国家种业强、种业强则国家农业强。对我国种业的启示一是种业是国家农业战略的重要组成部分，需要国家进行长远规划和宏观调控；二是龙头企业是国家种业战略的核心载体，扶持龙头企业壮大和整合社会各类资源，是国家种业强大的必由之路。国际种子公司的成功经验包括：一是大力度的技术领先：世界前三强09年度平均研发投入11.45亿美元，占销售收入接近10%，占净利润额平均67%。二是大力度的并购整合，通过并购获取技术和市场。孟山都04-09财年并购支出总计482.5亿美元，占同期现金支出的41%，收购目标逐渐由规模型经营企业转移至技术型企业。三是种子产业链完整：在研发、生产、营销服务三个关键环节上均具备领先的竞争能力；拥有生物技术领域领先的产业转化平台，拥有世界领先的育种技术；借助于高水平的人才、设备与标准化的管理，确保生产规模化、标准化，确保产品质量稳定可靠；拥有紧贴终端的专家型营销服务体系和高端产品品牌。四、推进我国种业发展的总体思路、目标和原则为适应农业发展方式转变和建设现代农业发展的需要，确保农业生产用种安全，今后一个时期，推进我国种业发展思路是：以科学发展观为指导，推进体制改革和机制创新，完善法律法规，整合种业资源，加大政策引导，强化市场监管，快速提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托，产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系，全面提升我国种业发展水平。总体目标是：到2020年，创建科研分工合理、产学研相结合、资源集中、运行高效的育种新机制，培育一批具有重大应用前景和自主知识产权的突破性优良品种，建设一批标准化、规模化、机械化的优势种子生产基地，打造一批育种能力强、生产加工技术先进、市场营销网络健全、技术服务到位的育繁推一体化现代种业集团，健全职责明确、手段先进、监管有力的种子管理体系，确保粮食等主要农产品有效供给。基本原则：坚持自主创新。加强种业科技的原始创新、集成创新和创新国际合作，鼓励引进国际优良种质资源、先进育种制种技术和种业物质装备制造技术，快速提升我国种业科技自主创新技术水平，加快培育具有自主知识产权的种业科研成果，提高种业核心竞争力。坚持企业主体地位。创新企业制度，以”育繁推一体化”种子企业为主体整合种业资源，通过政策引导带动企业和社会资金的投入，充分发挥企业在商业化育种、成果转化与应用等方面的主导作用。坚持产学研结合。支持科研院所和高等院校的种质资源、科研人才等要素向种子企业流动，逐步形成以企业为主体、市场为导向、资本为纽带，利益共享、风险共担的种业科技创新模式。坚持扶优扶强。加强政策引导，对有优势科研院所和高等院校加大基础性公益性研究投入，提高种业科技支撑水平；对具有育种能力、市场占有率较高、经营规模较大的“育繁推一体化”种子企业予以重点支持，增强其创新能力。五、推进种业发展的重点任务（一）强化种业基础性公益性研究。国家级和省部级科研院所和高等院校要以国家科技计划为依托，重点开展农作物种质资源搜集、保护、鉴定、育种材料的改良和创制，育种理论方法和技术、分子生物技术、品种检测技术、种子生产加工和检验技术等基础性、前沿性和应用技术性研究，以及常规作物育种和无性繁殖材料选育等公益性研究。完善公共研究成果的共享机制，为种子企业提供科技支撑。要加大各级财政对种业基础性公益性研究投入，同时要合理保障上述科研院所和高等院校的基本支出。发展改革部门要将种业纳入战略性新兴技术产业，加大扶持力度。（二）建立商业化育种体系。支持“育繁推一体化”种子企业开展商业化育种，逐步建立国家支持、目标管理、择优竞标的商业化育种新机制。鼓励企业完善品种创新体系，提高自主创新能力，“育繁推一体化”种子企业根据农业生产实际确定育种目标，整合现有育种力量和资源，按照商业化、工厂化育种模式开展品种研发，切实提高品种选育水平。积极推进构建一批种子产业技术创新战略联盟。引导国家级和省部级科研院所和高等院校逐步退出商业化育种，并与其开办的种子企业剥离。（三）推动种子企业兼并重组。完善种子法律法规，在企业注册资金、固定资产、研发能力和技术水平等方面大幅提高市场准入门槛，通过市场机制优化和调整企业布局。鼓励大型本土企业通过并购、参股等多种方式进入种业，开展种子企业间的并购重组，扩大“育繁推一体化”种子企业的市场份额，提高种子市场集中度。（四）加强种子生产基地建设。科学规划种子生产优势区域布局，建立优势种子生产保护区，实行严格保护。加强西北、西南、海南、西双版纳等优势种子繁育基地的规划建设与用地保护，为加快自主创新和成果应用提供有利条件。鼓励种子企业采取与制种合作社联合协作等方式建立相对集中、稳定的规模化、标准化、集约化、机械化的种子生产基地，增强种子综合生产能力。（五）完善种子储备调控制度。在现有国家救灾备荒种子储备基础上，建立国家和省两级种子储备体系。国家重点储备杂交玉米、杂交水稻种子及其亲本，保障“两杂”种子供应和平抑市场价格；省级重点储备短生育期和大宗作物种子，保障灾后恢复生产和市场调剂。种子储备任务通过招投标方式落实，国家重点支持的“育繁推一体化”种子企业有义务主动投标承担种子储备任务。（六）严格品种审定和保护。进一步规范品种区域试验、生产试验、品种保护测试、转基因农作物安全评价和品种跨区引进行为，严格试验单位和人员的资质管理和技术标准管理，统一鉴定标准，提高品种审定的准入条件，统筹国家级和省级品种审定及新品种保护管理，加快不适宜种植的品种退出，为大型“育繁推一体化”种子企业建立品种审定绿色通道。加强知识产权保护。完善植物新品种保护制度，强化品种权执法，加强种业知识产权信息服务，规避知识产权风险，提高育种创新效率。（七）强化市场监督管理。严格种子行政许可管理，依法纠正和查处骗取审批、违法审批等行为。全面推进县级农业综合执法，加强种子行政许可事后监管和日常执法，加大对种子基地的管理力度，严厉打击抢购套购、套牌侵权、生产经营假劣种子等行为，切实维护市场秩序，为种业发展创造公平竞争的良好环境。（八）规范种业国际合作交流。支持国内优势种子企业“走出去”，开拓国外市场。鼓励外资企业引进国际先进育种技术和优势资源，规范外资在我国从事资源搜集、品种研发、种子生产、经营和贸易等行为，防止形成市场和技术垄断，确保国家粮食安全。六、推进现代种业发展的政策措施（一）制定种业发展规划。按照现代种业发展的总体目标和要求，编制全国农作物种业发展规划，分作物、分区域、分阶段提出发展目标、方向和重点，明确今后10年推进现代种业发展的任务和措施。调整、优化种业资源配置方式，在原资金渠道不变的前提下，