粮食生产扶持政策调查与思考.doc

粮食生产扶持政策调查与思考蒋正山 陈春华 叶江富 应婉琴 胡敏骏2004年以来，连续4个中央1号文件的出台，对促进社会主义新农村建设起到了巨大的作用。特别是一系列含金量极高的粮食扶持政策，对稳定、保障粮食安全意义重大。根据省农业厅的部署，我们开展了粮食扶持政策调查，现就2007年富阳粮食生产情况以及粮食扶持政策谈点看法。一、2007年富阳粮食生产情况。总体表现为水稻面积趋减，旱粮增加，单产持平略减。全年粮食播种面积36.06万亩，平均亩产420公斤，总产量15.15万吨，分别比上年增0.58万亩、减6.4公斤/亩、增0.02万吨，较好的完成了杭州市下达的计划任务。其中春粮播种面积2. 95万亩，早稻播种面积0.159万亩，秋粮播种面积32.96万亩。秋粮中晚稻播种面积20.82万亩，平均亩产491公斤，总产量10.22万吨，比2006年减0.22万亩、减6公斤/亩和减0.23万吨；夏秋旱（杂）粮播种面积12.14万亩，平均亩产347.6公斤/亩，总产量4.22万吨，分别2006年增1.07万亩、减14公斤/亩、增0.22万吨。二、粮食扶持政策落实情况。1、粮食直补。经调查、统计、公示、核实后，我市2007年列入省市直补范围的种粮大户309户、专业合作社一家（涉及农户326户），共承包和流转耕地面积2.31万亩，油菜种植面积3660亩，早稻种植面积99亩，晚稻种植面积18923亩，其它粮食作物3777亩（注：其它粮食作物享受富阳市直补政策）。共需省直补资金22.63万元（缺口1.83万元），市直补资金22.63万元，富阳市直补资金26.46万元，省市县三级共补助71.72万元。2、农机补贴。我们按照农财两厅关于2007年农业机械购置补贴实施意见的通知（浙农计发200730号）的要求，采取由乡镇（街道）农机部门首先对申请人的身份证、相关证明进行核查，确定是否符合补贴对象要求，再由市农业部门进一步核实。购机后，由农业部门备案并对购买的农机具进行核查，并在购机者所在村进行张榜公示。做好见农机补贴档案工作，及时将购机补贴申请表、个人资料、机具资料、购机补贴协议等收集归档。目前，相关公示、核查、核实工作已完成。3、作业券。按照省农财两厅关于对水稻生产机械化作业环节实施补贴的通知（浙农计发200725号）和关于拨付水稻生产机械化作业环节补贴资金的通知（浙财农200725号）的要求，对我市水稻生产机械化作业环节进行自查，全市机插作业面积585亩，统防统治面积8850亩，上报作业面积真实。我市农机管理部门和植保部门正在组织对服务协议和相关材料证明等的核查，但作业券还没有发放。三、绩效评价。一是粮食生产扶持政策的出台，稳定了我市粮食播种面积和总产。自农业结构调整和粮食购销市场化以来，我市粮食播种面积和产量年年递减。2004年出台扶持政策以后，全市各级对粮食生产都十分重视，农民特别是种粮大户的种粮积极性高涨，粮食生产形势发生了显著的变化，连续四年粮食播种面积和产量呈现稳定趋势；二是营造了各级政府重视、相关部门协作、农民争着包田的良好种粮氛围，种粮大户的经济收入有了明显提高；三是推动了粮食专业合作组织建设，今年我市建立了首家粮食专业合作组织-富阳市互利粮油专业合作社，填补了空白；四是通过示范方建设、现场会召开等，加强了新品种、新技术、新机械的推广，极大地提高了粮食生产的科技水平。四、存在问题1、政策扶持力度相对仍弱。取消农业税、对粮食生产进行直补，是我国粮食生产史上前所未有的事。但粮食作为弱势产业，农民又是弱势群体，其补贴力度相对仍较弱。从调查来看，种粮大户剔除生产成本，一亩水稻的利润在200-300元左右，如果是规模经营，稍有一定的收入。但普通农户种粮其比较效益较差，在经济较为发达的地区，普通农户种粮积极性仍不高，种植口粮田只是为满足自已需要，不单从经济角度考虑，所以对普通农户而言扶持力度仍相对较弱。2、政出多门，基层操作较难。目前从涉及粮食生产扶持政策的部门和内容较多。如从内容上分有粮食直补政策、农机补贴政策、良种补贴政策、粮食综合直补等；如从涉及部门来看如农业部门、财政部门等，且我们农业部门内还有粮油部门、农机部门、种子部门等，如从层级来看有中央、省、市、县、乡。这些政策的内容、落实时间、要求都有不同之处，而且由于涉及资金问题，操作核实程序较为严谨，需要调查、统计、公示、核实、发放等大量工作，这给最基层的乡镇一级，带来了极大的工作量。同时，由于要求不同，各类直补政策的贯彻工作也是各自为政，基层工作部门不能统筹安排，行政资源浪费较大。3、一些直补政策绩效较差。如良种补贴政策、粮食综合直补政策，必须是直接到户，由于涉及千家万户，天女散花，绩效较差，甚至出现了农户领补贴反而倒贴的现象。如去年的粮食综合直补政策，平均每亩4元左右，到每户农户手中可能不足10元，有些农户甚至是乡镇村一级有宁可不要的想法。一些村甚至连去年的综合直补资金尚未发放。又如今年的良种补贴政策，我市从统计情况来看，全市只有3.11万元补贴资金，但从县级到乡镇村为了做好此项工作，花费了大量精力，如果计算行政成本，良种补贴政策不仅没起到促进良种推广的目的，反而给基层带来了负担。4、一些政策的操作性有缺陷。如水稻良种补贴政策，虽然此项补贴面由大户扩大到所有种植符合省定品种的农户，但存在以下问题：一是既然是鼓励农民推广省定品种的推广，就不应该核定补贴金额。假如我市有一半左右的面积种植省定品种，30-40万的补贴缺口由谁来填补；二是我市是粳、籼混栽区，虽然省也给我市定了粳、籼各自的推广品种，但由于常规粳稻农户自留种较多，这部分水稻面积确实无法核实（无据可证）；三是除了市种子站外，全市还有很多家单位或个人也在经营水稻种子，这些小型经营户没有正式的票据，只有流水帐，就有了开假票据的温床；开具的票据上面只有种子的数量，没有种植面积，就很难定论实际种植面积。这些都给核实带来了困难;四是今年水稻良种补贴政策出台较迟，很多应事先准备的工作错过了时机就不能完善，而且政策也就难以发挥作用了。又如作业券的发放，由于操作环节较多（有8个环节），又要直接发放到农户手中，这与实际工作有些矛盾，基层部门操作困难。5、核实缺少有效手段。如种粮大户直补、水稻良种补贴等政策面向千家万户，目前没有统一的调查核实方案，政策实施靠各地摸索完善。我市对直补政策主要采用由种粮大户向村委会申报、村委会统计后上报乡镇（街道），由乡镇（街道）建立档案后到所在村公示，公示一周后如无差错再上报市（县）级农业部门，由农业部门抽查核实。因涉及农户多，无法做到一家一户逐田逐块核实，承包面积难以测量，再加上有些承包大户流转土地只有口头协议，就算有流转协议，也难辩真伪，给核实工作造成了很大的困难，由于涉及资金，各级负责部门的责任压力很大。6、工作经费缺少保障。粮油生产扶持政策的调查、统计、公示、核实、发放工作现主要由市农业局粮油站、农机推广站以及各乡镇农技站负责，涉及面广、工作量大、责任重，且缺少工作经费和上级领导及部门的认同感，基层人员工作积极性不高。如去年我市某地，仅粮食综合直补政策的农户基本情况输入计算机，就花了200个工时，其工作量之大可想而知。五、建议1、坚持、完善种粮大户直接补贴政策，进一步提高补贴力度。从近几年的直补政策来看，种粮大户直接补贴政策、农机具补贴政策对提高种粮大户的粮食生产积极性起到了重大作用，而且近年来各地农业部门也积累了一定政策操作经验，操作相对成熟可行，建议提高补贴力度。目前，省市县三级共补贴种粮大户每亩30元，可否提高至60元，各级增加10元；农机具补贴比例提高至40%，如此补贴力度将进一步提高种粮大户积极性，有利于进一步促进土地流转，减少耕地抛荒，而且各级财政的压力也不是很大。2、相对统一粮食直补政策，避免多头管理，节约行政成本。省市各级政府应进一步理清各类直补政策，对能够合并的政策给予合并，应基本做到补贴政策一个口子，如农业部门的良种补贴、种粮大户补贴和财政部门的粮食综合直补有一定的相类似之处，可否统一口子；相类似的政策做到一个程序发放，如种粮大户补贴政策至少从时间上省市县三级应统一，不能省里要求是8月，市级可能在11月还没发放，不能无谓增加基层工作量。同时，要充分考虑农业生产的季节性，对一些扶持政策的具体落实意见和办法要及早出台，避免基层操作被动。3、良种补贴及综合直补政策应改变投入方向。我们认为此两项补贴，绩效较差。农民是得到了谈不上实惠的实惠，但各基层部门却承担大量的繁重的工作，一些补贴资金可能还是基层的发放行政成本高，且对粮食生产的推动作用不明显。从今年对水稻生产环节补助政策来看，我们认为，扶持统防统治是今后粮食生产扶持政策的一个重要方向。今年，我市建立了益农植保土肥合作社，开展水稻统防统治、代防代治工作，取得显著的成效。今年遇到了水稻病虫害重大发生年，但统防统治区水稻长势良好，与周边农户自治区产生了巨大的反差，受到了农户普遍欢迎。虽然此类合作社其运作还存在一定的问题，但统防统治从一出世就有着强大的生命力，对其发展更需要政府扶持。据了解，今年省财政用于综合直补资金就高达3.52亿元，如果把此类绩效不是很好资金用于水稻统防统治上，其发挥的效益将是十分巨大，而且对带动我省水稻生产发展的作用也是不可估量。当然，如何操作还应进一步探讨和研究。4、要进一步简化水稻生产环节补贴政策。目前作业券发放环节较多，有些环节可能是无谓增加工作量的。能否用农户与粮油服务队签订协议的形式，将作业券名义上发放给农户，实际上发放至服务队手中，这样农民既得到了实惠，作业服务队又直接拿到了作业券,而且更体现了直补政策资金直接到农户的原则.5、应充分肯定基层农技人员的工作。近年来的各级扶持政策对县乡级农技人员增加了大量的工作量和工作压力。虽然落实扶持政策是我们农技人员的工作职责之一，但相对而言，其工作一定程度上没有得到领导和上级部门的肯定。建议省市县各级也应加大对农技人员表彰奖励力度，充分肯定农技人员的工作，提高基层农技人员的工作积极性。编者按最近召开的中央农村工作会议对今年的农业和农村工作进行了战略部署。会议强调“巩固完善强化强农惠农政策，大幅度增加农业农村投入。”“决不放松粮食生产，必须把粮食生产摆在更加突出的位置，不折不扣地贯彻落实各项扶持政策，保护和调动农民的种粮积极性，千方百计地稳定粮食播种面积，努力提高单产，确保粮食生产稳定发展。”编者特邀国家发改委产业所农村经济研究室主任黄汉权博士撰文，梳理近几年我国粮食支持政策并进行评价，就进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力等提出对策建议，以飨读者。2003年以来，针对我国粮食供求出现的新情况，党中央、国务院连续下发了四个中央一号文件，提出了一系列提高粮食综合生产能力、促进粮食生产的政策措施，有效调动了农民种粮的积极性。近几年来我国粮食支持政策及成效回顾总结近几年我国粮食生产的政策，主要有十方面。一是自2003年起国家实行了最严格的耕地保护制度，如对各类开发区进行全面清理、暂停审批农用地转用项目等，对乱占滥用耕地现象起到了一定遏制作用，有利于稳定粮食播种面积。二是全面取消农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，结束了2600多年农民缴纳“皇粮国税”的历史。三是实行粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等四项补贴制度，开创了对种粮农民直接补贴的先河。四是以提高粮食综合生产能力为核心，加大农业基础设施投资力度，实施了粮食战略工程，加强了种子工程、节水灌溉、沃土工程、植保工程等专项建设。五是加大对粮食生产大县的奖励补助，对全国800多个产粮大县进行了奖励。六是对化肥生产给予税收优惠、减少国产化肥出口、控制化肥出厂价格上限和批零进销差价率，抑制农资价格过快上涨。七是从2004年起在部分主产区对稻谷、小麦等重点粮食品种实施最低收购价政策，消除了农民种粮的顾虑。八是支持粮食加工业发展，实施了一批农产品加工专项，对大型粮食加工企业建设项目给予贴息、资本金投资或投资补助，提高了粮食加工转化收益。九是推进农业技术进步，加大对农业重大科技基础设施建设投入力度，实施现代农业高技术产业化专项，支持农业科技推广和深化农业科技推广体系改革，对农业新品种、新技术的引进、培育和示范推广给予支持。十是以优势农产品产区布局规划为指导，通过项目建设和资金投资，引导各地调整和优化农业生产布局，促进粮食生产向优势产区集中，推进粮食优质化、规模化和标准化生产。这些政策措施的实施，有效提高了我国粮食综合生产能力，促进了农业增产增效和农民增收。粮食支持政策运行中存在的主要问题从目前的政策运行情况看，提高我国粮食综合生产能力，还面临着以下四个主要问题。财政对“三农”资金投入不够充足，农业生产投入相对偏少。虽然近年来财政支农资金大幅度增加，但与农业的基础地位要求相比，仍有较大差距。2007年中央财政预算支农资金规模为3917亿，比2006年的增长11.2%，远低于中央财政收入的增幅。而且财政支农支出结构不够合理，用于全社会受益的水利和生态项目多，用于促进粮食生产和提高农业综合生产能力的项目少。支农投资管理部门多，资金使用效率不够高。从国家层次看，直接分配与管理支农投资的部门有十几个。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。地方也是同样的管理模式。这种管理格局人为割裂了农业生产、加工与流通产业链条，管理层次和环节多，导致部门各自为政，形不成有效合力。惠农政策实施过程中的新问题亟须解决。一是农村一事一议政策陷入“事难议，议难决，决难行”的窘迫境地，农村公益事业难以搞起来；二是实施“两免四补”政策后，部分已将土地转包出去的外出打工农民，又“回流”农村要土地，引发成新的土地纠纷，不利于土地的规模。三是乡村债务解决难度增加；四是对农民的补贴分散到户后数量很少，且难以做到严格与粮食种植面积挂钩，对长期提高粮食综合生产能力作用不明显。农村生产要素外流不容忽视，农业发展资源约束增强。突出表现在两方面：一是土地，我国每年建设用地占用土地大约500万亩左右，耕地面积已由1998年的19.45亿亩减少到2005年的18.31亿亩；二是资金，农村每年都有大量资金流向工业和城市，农业发展的金融支持严重不足；三是农村青壮年劳动力大力外出，部分地区农业兼业化、农村空心化、农民老龄化“三化”现象逐步显现。进一步完善和强化支农惠农政策，稳步提高粮食综合生产能力在落实好中央一系列支农惠农政策的同时，要针对粮食支持政策运行中存在的主要问题，进一步完善相关政策，不断加大支持力度，加强农业基础设施建设特别是粮食综合生产能力建设。围绕粮食综合生产能力建设，加大投入和政策支持力度。开辟新的渠道，多方筹措建设资金，确保粮食生产投入稳定增长。要调整国民收入分配结构，逐步加大中央财政用于粮食生产的投入。国家用于粮食生产的投入要重点用于粮食主产区建设，加大对种粮农民的补贴力度，加大对粮食主产区地方财政的转移支付力度，处理好国家粮食安全、地方财政收入和农民增收三者之间的关系。要抓紧研究通过经济手段建立新的粮食区际交换体制、实现产销区利益衔接新机制。建议调整粮食主产区与主销区的利益关系，对于主销区从主产区调入的粮食，国家收取一定的费用集中用于主产区商品粮生产基地建设。同时，要适应投资体制改革要求，改革政府资金投入方式，建立政府直接投资、资本金投入、投资补贴、代建制等多种投资方式和建设方式。严格执行耕地占补制度，深化征占地制度改革。加大基本农田保护条例实施力度，确保最严格的耕地保护制度能够真正落到实处，防止非农产业、城镇违法乱批、乱占耕地，损害粮食综合生产能力。同时，要加快土地征占用制度改革，协调解决土地征占用过程中土地增值收益在国家、农民和企业之间的分配关系，保护失地农民的合法权益，确保被征地农民获得的土地占用补偿费能够覆盖其失业保障、基本养老保障、医疗保障和最低生活保障。加强农田水利基础设施建设，提高农业抗旱防灾能力。要继续推进实施沃土工程，采取综合措施改良土壤和培肥地力，做好土地整理和田间蓄水保肥工程，提高耕地质量和产出水平。要加强水利工程建设，全面提高耕地有效灌溉面积的比例。要加快大型灌区的续建配套和节水改造，提高灌溉保证率和粮食单产水平。加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研究开发、技术集成与推广工作，促进粮食生产方式的转变。要进一步增加对粮食科技研发的投入，发挥科学技术对粮食综合生产能力建设的支撑作用。积极引导科研机构的整合与协调，加强联合攻关，加快综合性状好、能够被市场认可的粮食新品种的培育和新技术的开发。集中支持农业基础研究和公益性项目，尤其是粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究，增加科技储备，加速农业科技进步。进一步完善“四项补贴”及相关政策，提高补贴资金的使用效果。一是多途径发展农村公益事业。鼓励农民自力更生，办好、管好其直接受益的农田水利等基础设施。国家对农民自愿投工投劳的公益设施建设项目应给予适当的补助。建立激励机制鼓励民间资本参与公益设施建设和管理。二是完善“四项补贴”政策。在国家粮食直补资金继续稳定增加的条件下，将增量部分的资金转为投资资金，用于农田水利等农业基础设施建设。良种补贴应进一步扩大补贴的品种和覆盖的范围，以提高良种化普及率。浙江省2009年粮食生产扶持政策专项审计调查结果 发布日期：2010-10-12浏览次数: 字号： 大 中 小 浙江省2009年粮食生产扶持政策专项审计调查结果（二一年九月二十五日公告）根据中华人民共和国审计法有关规定，2010年3至5月，我厅组织平阳、龙游、仙居、湖州南浔等10个县（市、区）审计机关对2009年粮食生产扶持政策执行情况进行了专项审计调查，现将审计调查结果公告如下：一、审计调查基本情况及评价截至审计调查日，10个县（市、区）2009年实际到位粮食生产扶持资金21651.71万元，其中：中央资金15464.18万元，省级资金4088.55万元，市、县（市、区）配套资金2098.98万元。实际发放资金20400.67万元，其中:中央资金14910.09万元，省级资金3462.5万元，市、县（市、区）配套资金2028.08万元。审计调查结果表明，10个县（市、区）政府重视粮食生产工作，制定出台一系列粮食生产指导意见，落实县、乡、村三级粮食生产工作责任制。加强政策宣传，逐步完善粮食生产补贴资金发放办法，公开各项补贴标准，按照“政策公开、直补到户、据实发放”的要求，做好各项补贴资金的发放工作。扶持政策对种粮大户的激励作用明显，被调查农民对粮食生产各项扶持政策持欢迎态度，对各项资金的发放工作基本满意。 二、审计调查发现的主要问题（一）部分粮食专业合作社运作管理不够规范。我省种粮大户直接补贴政策规定，对农业部门认定为运作管理规范的粮食专业合作社社员，省财政按实际种植面积给予每亩20元的补贴，对种植省定水稻主导品种或省推荐水稻新品种的，给予每亩10元的补贴。由于没有对哪级农业部门认定作出具体规定，因此，一些地方为争取更多的粮食生产补助资金，片面理解政策, 造成粮食专业合作社的成立和运作管理不规范。（二）核实工作不到位，一些地方存在多报种植面积多享受补贴资金的情况。粮食生产扶持各项补贴大多是以种植面积为发放依据，虽然各地规定了具体操作办法，但由于面积核实的工作量较大，县、乡镇、村分级核实工作做得不到位，调查发现一些地方存在多报种植面积多享受补贴资金的情况。（三）部分扶持资金未能按规定要求及时拨付和发放。根据相关规定，多项粮食生产扶持资金实行上半年预拨、年底据实结算的办法。但调查发现部分地方存在未及时拨付和发放粮食生产扶持资金问题。（四）部分扶持政策执行简单化，未能充分发挥政策功效。各地为减少操作成本，部分政策执行简单化，政策功效未能充分发挥。一些地方在执行作业环节补贴政策时，并未按规定通过发放“作业券”的方式统计机械化作业面积，存在签订服务协议的补贴面积和实际结算面积不一致情况。10个县（市、区）的省粮油种植大户直补和省水稻主导品种良种补贴均未按时将省级预拨资金发放给种植大户，而是到年底与结算资金一并发放。（五）“一折（卡）通”管理和发放补贴资金不够规范。一是部分中央农资综合直补资金、国家良种补贴、省稻麦种植大户直补资金补贴未按规定通过“一折（卡）通”发放；二是打入“一折（卡）通”的种粮补贴没有注明具体种类，农民不清楚每次收到的是何种补贴，无法核对金额真实性；三是发放管理工作不善，存在重复登记和身份核对不符等情况。三、主要原因分析（一）粮食生产仍以传统作业方式为主，规模化经营处于初始阶段。由于粮食生产效益较低，农户土地流转用于粮食生产的期限较短，种粮大户无法实施长期耕作计划，直接影响规模经营发展。粮食生产分散经营，规模小，扶持政策效应不明显。（二）粮食生产扶持政策涉及面广、工作量大，实际操作有一定难度。由于各项粮食生产扶持政策的内容、落实时间、要求不尽相同，操作核实程序较为复杂，且各种作物种植季节不一，在申报播种面积时需分季分批统计上报，每次上报都须经历申报、核实、统计、公示、发放等多个环节，基层工作十分繁重，加上没有相应的工作经费和其他的激励措施保证，各地乡镇、村普遍存在畏难情绪，工作主动性不够，给核实工作带来困难。（三）部分政策制定不明确，导致政策执行出现偏差。由于粮油种植大户直接补贴政策对粮食合作社的规定存在模糊性，对合作社规范化认定的责任部门不明确，当地政府及相关部门在执行此项政策时，片面理解执行粮油种植大户直接补贴政策。认为本级农业部门认定有效就可申请补贴，政策执行出现偏差。四、审计建议（一）促进粮食生产规模化经营，规范粮食专业合作社建设。粮食生产规模化经营是粮食生产的发展方向，各地要从本地实际出发，积极引导农村土地承包经营权有序流转，合理规划农业功能区布局，形成规模种植，培育发展种粮大户、粮食专业合作社，推进粮食生产规模经营，提高粮食生产组织化程度。按照浙江省农民专业合作社条例、浙江省粮食专业合作社规范化认定标准等制度规定，规范粮食专业合作社建设。（二）重视各项扶持政策的目标和导向作用，提高政策执行成效。省级农业、财政等相关部门要从稳定和发展粮食生产的大局及有利于基层操作的简便性出发，进一步研究整合各项粮食生产扶持政策内容，强化政策功能，改进补贴办法，简化发放方式。（三）进一步理顺部门和乡镇之间的工作责任关系，切实完善基础性资料建设的各项工作。各地应进一步加大责任制的落实，理顺农业、财政等部门和乡镇、村之间的工作责任关系，认真核实，严格把关，对有意提供虚假信息骗取粮食生产扶持政策补贴的行为，要严肃查处，确保粮食生产扶持政策补贴真正落到实处。（四）加强扶持政策的宣传力度，加大补贴资金发放的公开程度。各地要切实加强宣传力度，不仅要让组织落实政策的乡镇、村有关人员全面掌握，也要让广大农民及时准确地了解各项政策内容及变化趋势，让各项扶持政策在发展粮食生产中真正发挥作用。要加大补贴资金发放的公开度，加强对公示落实情况的监督检查，切实保证各项扶持政策的公开、公正、公平。五、审计调查发现问题的整改情况对审计调查发现的问题，省政府主要领导高度重视并已作出批示，要求相关部门抓紧研究，提出改进措施。省农业厅、省财政厅认真督促有关单位进行整改，并正在完善粮食生产扶持政策管理办法。(二)粮食单产 在耕地面积不断快速减少的情况下，提高粮食单产是粮食总量增加的关键。据有关实证研究结果，单产是影响我国粮食总产量的最主要因素。据肖国安(2005)对我国19782003年粮食单产与总产量之间关系的研究，两者相关系数高达0979，单产是影响，粮食总产量的最重要因素。另据黄季煜、斯罗泽尔(1998)的实证研究表明，从19501995年，我国粮食总产量平均每年增长29，粮食单产年均增长3，2，而粮食播种面积则以年均03的速度下降。单产的提高不仅抵消了因粮食播种面积减少而引起的粮食总产量的减少，而且使总产量有较大幅度的增长。 科学技术是第一生产力。对我国来说，依靠农业科研和技术推广提高粮食单产是粮食增产的最基本源泉。未来我国能否继续解决好粮食安全问题，关键在于能否依靠科技进步，提高粮食综合生产能力。我国的农业科研重点长期放在开发高产品种和短生育期、光敏感性的品种上，取得了一些重要的技术成就。我国是世界上最早培育和利用杂交稻品种的国家。这些技术的推广应用促进了集约化种植方式的发展，提高了复种指数和单产。1979年我国粮食每公顷产量为2785千克，而1995年达到4232千克，17年间每公顷粮食产量水平提高了658。据统计资料，我国粮食单产从1949年的每公顷1029千克跃上1970年的2000千克用了21年，从2000千克跃上1982年的3000千克用了12年，而从3000千克跃上1992年的4000千克只用了10年。2004年，我国粮食单产水平创历史最高，达每公顷4620千克，比上年提高287千克，单产水平的提高对该年粮食增产的贡献率达到75。 从19952004年间，我国粮食单产仅从4232千克公顷提高到4620千克公顷，仅提高了91。这不免引发我们的疑问：未来中国粮食单产潜力还有多大? 目前我国粮食每公顷产量，虽然已超过世纪平均水平，但与单位面积产量高产国家相比，仍存在较大差距。2004年，我国粮食单产水平创历史最高，达4620千克公顷，这与1993年荷兰的7743、法国的6531、英国的6372千克公顷仍有35以上的差距。以水稻单产为例，我国为每公顷5850千克，而埃及、美国、日本分别为7657、6400、6270千克。再以小麦单产为例，我国为每公顷3525千克，而英国、法国、埃及分别为6860、6487、5250千克。就省际比较来看，单产差距也很大。国内粮食单产最高的省份已达每公顷5700千克，而低的只有2295千克，高低相差3405千克。 提高粮食单产的关键在于培育、推广应用高产优质粮食品种。经过较长期的科研努力，我国在水稻、小麦等主要粮食品种方面已经培育出一些高产优质品种，并开始进行推广应用。1996年，我国启动实施了超级稻育种计划。目前己育成20多个超级稻品种，还集成了水稻超高产栽培技术。1998年以来已累计示范推广16亿亩，增产稻谷184亿斤左右。2005年起，我国政府大力推进“6236工程”，即用6年时间，培育并形成20个超级稻主导品种，推广面积占全国水稻总面积30，每亩平均增产60公斤，实现我国水稻单产的第三次飞跃。2005年，“6236工程”在我国12个省市率先启动实施，力争该年超级稻推广面积达到6000万亩。经过10多年的科研工作，“二系杂交小麦”技术开始进行大面积试种。据专家意见，在我国现有4亿亩麦田中，如果一半种植“二系杂交小麦”，按平均亩产量提高50公斤计算，全国一年可增产小麦100亿公斤。 未来我国提高粮食单产的潜力到底有多大呢?以林毅夫为组长的中国农业科研优先序研究课题组(1995)通过对全国最高单产和大田实际平均单产差距的研究结果表明，在目前科技水平下，我国粮食单产有巨大的潜力。单产潜力的总水平是已经实现的大田平均单产的1535倍之间。该课题组认为影响大田实际平均单产的因素主要有：(1)、品种基本特性是最主要的影响因素，其影响系数50。(2)与地理环境条件相关的限制因素。(3)、不良的土壤条件。(4)、不良的气候条件。(5)、病虫草鼠危害。(1)和(2)占产量差的解释量的80以上。而后三者的解释量不到20。我国主要粮食作物的单产已经达到较高水平，在农业生产中可控制的限制因素已经得到较大程度的控制，粮食单产的进一步提高的潜力在于改进品种的基本特性，改善地理环境条件抑或提高品种对环境条件的适应能力。 中国农业科学院卢布、陈印军等(2005)综合多种方法预测结果(按历史年平均增长预测2010、2020、2030年我国粮食单产分别为每公顷5004、57765、6504千克；按品种更新换代预测2010、2020、2030年我国粮食单产分别每公顷51305370、57606210、62406450千克；按主要粮食作物预测2010、2020、2030年我国粮食单产分别为每公顷521535、591435、6567千克；按主要粮食产区预测2010、2020、2030年我国粮食单产分别为每公顷5310、6000、6450千克)，认为2010、2020、2030年这3个预测水平年我国粮食单产分别为每公顷50045370、57606210和62406570千克。 影响粮食单产的因素主要有以下几个方面： l、农业科研及技术推广 由于农业科研具有“公共产品”的性质，所以组织和支持农业科研是政府责无旁贷的事情。目前我国农业科研占农业总产出的比重不足01，与发展中国家026的水平差距很大。综合大多研究成果，要实现未来我国粮食供求基本平衡，我国应该保持农业科研实际投资以每年35的速度增长。农业科研的实际支出在19851990年下降，1990年开始才继续增长，而20世纪80年代末年投资增长的放慢导致20世纪90年所有技术存量的更缓慢增长。 我国农业技术推广工作薄弱、亟待加强。目前我国农业技术推广体制还不健全，不利于农业技术推广工作的开展，农业技术推广体系面临“网破、线断、人散”的危机局面。由于财政支持力度小，农业技术推广经费严重不足，农业科技人员收入低、流失严重。严重影响了农业技术推广对产出水平的提高效果。我国农业科技推广度仅为20，远低于发达国家7080的水平。我国粮食生产的科技贡献率为349，远低于发达国家70一80的水平。我国粮食科技成果的转化率为30一40，而发达国家则在60以上。我国化肥有效利用率为30，而发达国家在70以上。我国灌溉用水的有效率只有30一40，而发达国家在80以上。据胡瑞法、黄季馄等(2004)对湖北、浙江、广东、河北、黑龙江、四川、甘肃等7省28县国家农业技术推广体系调查，从19962002年间，28个县经费总收入和政府拨款收入的年均增长率仅分别为28和27，远低于同期国家财政收入年均增长率17和国内生产总值81的增长速度，也低于同期农业国内生产总值32的年增长速度。特别是在农业技术推广所增加的经费中，农业技术推广项目费的增幅最小，19962002年，比总经费与事业费的增长幅度分别少5个和6个百分点。并且农业技术推广单位的经费，大部分被用来发工资，仅10的经费直接用于推广活动。大多数专业技术推广站没有技术推广项目。在所调查的363个专业农业技术推广站中，2002年承担有农业技术推广项目的专业站仅83个，仅占所调查农业技术推广机构总数的23，其中有农业技术推广项目的县级专业站比例也仅为30，乡级只有14o表明目前绝大多数农业技术推广单位未承担农业技术推广项目。 农业税减免政策的实施，较大幅度降低了农民负担，但在一定程度上也加剧了基层政府的财政收支矛盾，进一步影响到农业技术推广体系的建设。今后，必须切实加大农业科研和农业技术推广投入，积极推进农业技术推广服务体系改革，构建与我国市场经济体制相适应的新型农业服务体系。各级财政要加大投入力度，增加农业技术推广资金，使之从目前占农业总产值的025提高到1的水平。进一步加强由政府提供的公益性服务体系建设，通过落实相关政策和资金安排，组织各农业科研、教育单位和各农业技术推广服务中心广泛地面向农村，开展科技成果开发、推广活动，加强示范与引导。同时要支持和鼓励民间机构组成的经营性服务体系的形成，特别是要发挥各种农民技术协会、农产品加工企业、种养大户和农副产品经营、中介组织等民间机构的力量，通过加强合作组织立法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品等，为农民合作组织的健康成长营造良好的外部环境。 2、气候等自然条件的影响及抵御自然风险的能力 气候等自然条件是影响我国粮食产量的重要因素。马九杰、崔卫杰等(2005)通过对我国自然灾害风险及其对粮食综合生产能力影响的描述性统计和相关分析认为，自然灾害对我国粮食综合生产能力的稳定性的确具有显著影响。我国目前抵御自然风险的能力仍然比较薄弱。20世纪80年代中后期以来，我国大部分年份受灾面积占作物播种面积的比重都接近或超过l3，很多年份的成灾面积比重超过20o从时间趋势上看，近年来自然灾害影响并没有太大改观，而且表现出一定的恶化趋势。这必然会影响粮食综合生产能力，危及粮食生产和供给的安全性。在病虫害防控方面，基础装备落后、监测预警体系不健全、应急防治能力弱的问题十分突出。据相关资料，我国现有病虫监测站400个，平均100万公顷耕地约31个，每7个县才有1个监测站。而韩国平均每100万公顷有检测站98，4个，约为我国的32倍；日本100万公顷有检测站598个，约为我国的193倍。我国目前有100多种重要病虫害，而现有监测条件只能满足监测1520种。可见，我国亟待加强综合病虫害防控能力和应急减灾能力的建设，降低病虫害造成的损失。也要通过田间工程建设、小型农田水利建设、更新改造老化机电设备、完善灌排体系、鼓励节水灌溉、鼓励粮食主产区中低产田盐碱和渍害治理等途径，加强农田水利建设力度。 3、耕地质量 由于农田基本建设欠帐严重，我国粮田地力衰退、污染严重等问题日益突出。现有耕地按质量划分，一等地只占41，二等地占34，三等地占20o按产量分，高产田占297，中产田占303，低产田占41o据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21，土壤有机质低于05的耕地约占10。现有耕地中，缺磷地占59，缺钾地占23，缺磷钾地占10o水土流失、盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共占53o另据统计资料，我国粮食主产区受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近15亿亩，受农药污染的耕地面积近135亿亩；粮食主产区粮田土壤有机质普遍下降05个百分点。耕地“用”、“养”，不当，引起耕地质量下降。近年来有机肥施用量逐年减少，施用化肥量增加，施肥养分比例失调、高强度耕作等导致耕地地力下降。如江苏全省11年动态监测资料表明，目前的耕地地力比20世纪80年代初下降了0828个百分点，有的地方甚至下降了89个百分点。 今后要扩大测土配方施肥项目的推广工作。积极推进科学施肥、增施有机肥，优化肥料结构，开展保护性耕作，加强土地平整和田间小型水利建设，建设高标准粮田。 4、农业基础设施 加大农田基本建设投入是提高粮食产出水平的有效途径。建国以来，我国农业基本建设投资占全部基本建设投资的比重总体上经历了三个阶段。从改革开放前的较高阶段，到20世纪80年代和90年代中期快速下降阶段，和90年代后期以来的缓慢回升阶段。其中最高的19631965年，这一比例平均高达176，而“八五”时期的平均水平降到了3，这在很大程度上意味着农业基础设施建设投入相对不足，并形成历史欠账，影响了农业产出水平的提高。据不完全统计，目前湖北省排灌泵站的老化率高达60一70，灌溉面积已由1990的3550万亩下降到2003年的3000万亩。江西省共有各类水库9286座，占全国约l9，其中有3428座急需除险加固。(中国农产品加工网编辑) （作者：王海全单位：西南财经大学经济学院）永城市关于粮食政策落实情况的调研报告-发布时间：2004-8-16 10:52:30 来源: 永城市农业局 点击率：1518 为全面掌握国家粮食生产政策在我市的贯彻落实情况，按照商丘农业局的要求，我们组织人员对全市十个乡镇的30个行政村进行了调研。调查显示：永城对今年以来党中央、国务院出台的各项扶持粮食生产政策贯彻及时，落实到位，农民已从中得到实惠，但在执行过程中尚存在一些问题。一、基本情况永城是一个传统的农业大市，粮棉油等主要农产品产量均居河南省前列。全市辖30个乡镇，734个行政村，总面积2000平方公里，耕地面积106.7千公顷，总人口134.81万，其中农业人口120.7万，人均耕地1.19亩。全市常年粮食种植面积250万亩以上，粮食总产基本稳定在7亿公斤左右。二、永城市落实国家发展粮食生产情况1、大力宣传国家对促进粮食生产的政策。为了保护和提高粮食生产能力，确保国家粮食安全，今年中央一号文和省委4号文出台了一系列鼓励粮食生产的政策措施。作为全省第二大产粮大县，永城市委、市政府一贯高度重视粮食生产，特别是在中央、省、市文件下发后，永城市委、市政府出台了强力推进农业和农村经济发展，促进农民增收的意见，并多次召开会议，深入贯彻国家关于促进粮食生产有关精神。并通过新闻媒体、会议、标语等形式进行大力宣传，在全市上下形成了为农业发展、农民增收、农村稳定办实事的局面，形成各级各部门齐心协力推进“三农”工作的合力。2、落实中央关于发展粮食生产的政策。一是全面落实国家对种粮农民进行直接补贴，目前已全部补贴到位，补贴资金2010.7848万元，每亩补贴12.3元。二是确定一定比例的土地出让金用于农田建设。三是加大农业先进实用技术的推广力度，农技人员深入生产第一线，在抓好技术培训的同时，积极推广先进的农业实用技术，切实解农业技术棚架问题。四是实行最严格的耕地保护制度。五是严格控制化肥等生产资料价格上涨，加大市场督查力度，对制假、售假、哄抬价格等不法行为给予严厉打击，切实保护农民的合法权益。3、优惠涉农税收政策。农民盼望已久的税收优惠政策今年开始实施，此举让全市农民吃了一颗“定心丸”。这一系列涉农税收优惠政策是：农民从事种植业、养殖业、饲养业，已缴纳农业税的，不再缴纳个人所得税；取消除烟叶以外的农业特产税。4、落实农购买大型农机具补贴政策。农民每买一台大型农机具，政府补贴1000元。三、农民在国家政策出台后得的实惠1、夏粮生产喜获丰收。国家促进粮食生产政策的出台，大大提高了农民的种粮积极性，生产投入增加，田间管理得到加强，使我市夏粮生产水平明显提高，全市140万亩小麦平均亩产423.3公斤，总产达到5.926亿公斤，比去年5.34亿公斤，增产0.58亿公斤，增产率10.87%，比历史最高记录2001年小麦亩产414公斤增加9.3公斤。农民从种植业中获得的收入与去年同期相比将近200元左右。2、今年全市与2002年相比减免农业税4156万元。永城市严格按照中央、省、市文件要求，结合本地实际，大力降低或减免农业税。今年全市应征农业税5541万元，比2002年减免农业税4156元，减免3个百分点，农民负担明显降低。3、政府干预，农资价格在一定程度上得到控制，降低了粮食生产成本。去年下半年以来，化肥等生产资料价格出现上涨。为了确保农业生产，从今年1月份开始，永城市物价部门加大对化肥等主要农业生产资料价格监管力度。据统计，从4月下旬开始，永城市农资价格出现了稳中趋降的态势，5月10日全市平均价格与4月中旬价格最高时相比，尿素价格基本持平，碳酸氢铵下降了2.13，高压聚乙烯棚膜下降了0.58，高压聚乙烯地膜下降了0.99。在加强监管的同时，市物价局还出台了一系列调控政策。市工商局也加大了对假劣农资案件的打击力度，有效保护了农民的合法权益。4、农民购买大型农机具积极性大大提高。市政府出台了对购买大型农机具农民进行补贴的优惠政策，每购买一台大型农机具，补贴农民1000元。到目前为止，全市大中型农机具拥有量达到2600余台，为促进我市粮食生产提供了有力的保证。5、秋粮生产形势喜人。由于农民种粮积极性高涨，我市秋播粮食作物种植面积与往年相比明显增加，玉米面积达到55万亩，大豆面积突破50万亩，且品质与往年相比有明显提高。今年虽然秋作物虽然遭受大风、暴雨的袭击，但由于农民生产积极性高，管理措施得力，秋作物长势较好，如后期没有大的自然灾害，秋粮生产将会取得又一个好收成。四、粮食生产和促进农民增收方面存在问题及建议从总体上看，中央一号文件和今年以来党中央、国务院出台的各项扶持粮食生产政策在永城市得到了较好的贯彻落实，农村经济全面发展，农村社会稳定，农民增收信心增强，并已从中得到实惠，今年上半年，农民平均增收在300元左右。但也应看到，在促进农民增收工作中，尚存在一些问题。1、目前粮食价格虽然有一定提升，但是涉农物资价格提高的更快，如尿素价格平均每吨上涨300元左右，达到每2000元；复合肥价格平均每吨上涨220元左右，每吨达到1800多元；钾肥每吨上涨350元左右。由于价格的上涨，我市肥料的调进量与去年相比有所降低。建议：严格控制农资产品价格,打击不法经营行为，严防假劣农资坑农害农事件的发生。2、农技推广网络不健全，使先进的农业技术和农作物新品种无法得到推广和应用。在92年机构改革过程中，县级农技人员编制从92年的300多人压缩到目前的77多人，而乡级农技站全部下放到乡级政府管理。由于编制少，经费严重不足，县级农技推广人员力量明显不足，而市乡级农技站能正常开展工作的只5个。农业技术棚架现象严重，很大程度上影响并阻碍了我市农业的发展，特别是制约了农业新技术、新成果的转化和推广。建议：增加县乡两级农技推广人员编制和经费，把乡级农技推广人员收归县级统一管理，这样不仅能提高乡级农技推广人员的工作积极性，使农技人员无后顾之忧，也才能从根本上解决农业技术棚架问题。3、失地农户没有得到及时补偿，影响了农民收入的增加。由于永城近年来煤矿开采速度较快，塌陷区迅速增加，失地农户对补偿费用不到位普遍不满，在调查的失地农户中有80%的农户对政府的补贴没有及时到位有意见。大批失地的劳动力找不到合适的就业门路，赋闲在家，对农村稳定和农民增收产生不利的影响。建议：政府要多关心失地农民，为他们提供各种优惠政策。一是在劳动力就业方面尽量帮助他们，使其尽快走上就业岗位。二是在贷款、税收等方面提供优惠政策，鼓励和扶持他们发展多种经营，提高自身生产能力，增加收入。三是在农村建立医疗卫生、教育