案例七：理论构建方法(逻辑推论).doc

城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究 一个整体性视角与政策组合王定祥 李伶俐（西南大学经济管理学院 重庆 400715）摘要：经济发展中的城镇化问题、农地非农化问题乃至失地农民问题，都是现阶段中国面临的重大政策问题。这三个问题之间存在着紧密的联系，需要遵循整体思路进行分析，更需要在此基础之上提出系统性和可供操作的解决方案，以避免单方面研究可能出现的顾此失彼。本文通过对城镇化和农地非农化的秩序进行理论分析，论证了市场机制和政府机制在农地非农化中失灵的原因，在此基础上分析了我国农地非农化中失地农民利益受损的制度根源，并提出了“市场+政府+民主协商制度”有机融合的准市场化配置的农地非农化机制和解决上述三个问题的政策组合，试图在改革现有农地制度的同时，在城镇化中建立一个农地适度非农化和失地农民利益保护机制。 关键词：城镇化 农地非农化 失地农民 利益保护Urbanization，Farmland Conversion and Protection the Benefit of Lost Land Farmer in ChinaAn Integrated Perspective and Policy CombinationWANG Dingxiang LI Lingli (College of Economics and Management，Southwest University Chongqing 400715) Abstract: Urbanization due to lack of industrialization, farmland conversion due to lack of functioning land markets and lost-land farmer due to lack of the benefit protection are all major policy challenges that China is facing in its economic transition. Although there have been intensive studies and various policy suggestions on these issues, most discussions have so far neglected the close interrelationships in these issues and have failed to analyze them in an integrated framework. The paper aims to establish such an analytical framework and further proposes a policy combination to systematically resolve these issues. In this paper, we discuss the reasons for the failure of market and government in the farmland conversions process, more analyze institutional failures to infringe upon the benefit of lost-land farmer, and design a comprehensive mechanism of “Market, Government and Democracy” for the benefit of lost-land farmer and moderation farmland conversion. Key Words: Urbanization; Farmland Conversion; Lost-land Farmer; Benefit ProtectionJEL Classification P25, Q15, I31一、引言一国经济要持续、快速、健康发展，就必然需要推进城镇化进程，大力发展城镇经济。城镇化是国民经济纵深发展的基础，城镇化发展必然会引起土地从农业部门向非农业部门转移。例如，日本从1950年到1979年，城镇化占用的优质耕地为133万ha1；加拿大在19661986年间，在被监测的70个城市集中区（UCRs）就有30万ha农地被开发为城市用地2。中国自改革开放以来，伴随着城镇化的加速，大量土地从农业部门转移至非农业部门。据统计，19782003年间，全国共有470.15万公顷耕地转变为非农用地，平均每年就有29.38万公顷农地非农化3，而且农地非农化的趋势还在加快，短期内可能无法逆转。按照全国土地利用总体规划纲要，20002030年的30年间，我国城镇化导致的农地非农化还将超过363.33万公顷。毫无疑问，在中国过去二十多年的经济转型中所取得的突出的经济发展绩效，得益于市场化取向的制度变革及其所导致的生产激励与资源配置效率的改进，更得益于农地非农化反过来推进的城镇化和工业化进程。根据国家统计局提供的资料显示，1978年中国经济总量（GDP）为3624.1亿元，到2005年增长到182321亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.5%；在国民经济结构中，农业部门产值从1978年的28.1%下降到2004年的12.4%，第二、三产业产值比重从1978年的71.9%上升到2004年的87.6%。由此可见，中国经济的快速增长大大得益于城镇化的加速带来的二、三产业产值的增长。新中国成立以来，中国城镇化的历史起点基本起始于1978年。1978-2004年间，中国城市从193个增加到660个，镇的数目从2173个增加到19883个，城镇人口从1.7亿增加到5.62亿。中国净城镇化指数净城镇化指数是将没有城镇户口的且在城镇居住6个月以上的人员以及未转入城镇户口的失地农民扣除后的测算值。虽然2005年官方统计的中国城市化率已经达到43%，但其中不仅包括有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但在城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当一部分土地被征用但户籍未转换的失地农民，如果扣除后两者，目前的中国城市化率只有36-37%的水平，显著低于世界48%的平均城市化水平。已从1978年的20%提高到2005年的38%，但它显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值4。基于经济发展的客观需要，未来二十年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究中心的预测，到2020年中国的城市化指数将达到60%，从而达到中等发达国家的水平，表明城镇化是中国经济发展的势不可挡的趋势。但是，城镇化引起的农地非农化所带来的矛盾开始凸显。首先，中国城镇化的质量并不高。1998-2002年间，全国660个城市建成区面积增长了31%，年均增长5%，而同期人口年均增长1.3%；非农业人口人均建成区面积由1981年的80增加到2002年的121，而世界平均水平为83，汉城为55、东京为66，开罗为31（曲福田等，2005）。其次，城镇化导致的农地过度非农化现象严重。不少地方被征用的土地存在严重的产业空心化现象。如在2003年全国开发区清理整顿中（全国5658个开发区），遭遇撤并整合的开发区数量就达到2046个（其中尚未包含5省市的撤并数），撤并率高达36%（中国国土资源报，2003-12-1）。第三，农地非农化引致的失地农民问题十分突出。目前，我国农地非农化制造的失地农民总量约有40005000万人。预计到2020年，还会有4000万人进入失地农民的行列。由于自身素质、体制和管理等方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体，社会矛盾日渐突出。据中国社科院发布的2005年中国社会蓝皮书预测，农民失地引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题，2004年在全国130多起农村群体性突发事件中，就有87起是因农民失地引发的冲突。这表明，中国的城镇化和农地非农化进程是缺乏效率的。众所周知，土地，尤其是农地，作为人类不可替代的有限的自然资源，在农业部门和非农业部门之间的配置必然会存在此消彼涨的关系。从保护耕地的角度来看，城镇化必然与农业用地形成对立的矛盾。从经验上观察，全世界没有一个不减少一点耕地而又实现城镇化的经济（周其仁，2004）。但如何确保经济发展中的优质城镇化、农地适度非农化和失地农民的可持续生计，都是现阶段中国面临的重大政策问题。虽然在每个问题上，学术界已经进行了相当多的研究，并提出了各种政策建议。但是，上述三个问题之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路进行分析，更需要在此基础上给出具有综合性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。本文安排如下：第二部分对城镇化与农地非农化的秩序进行理论分析；第三部分对我国农地非农化中失地农民利益受损作出制度解释；第四部分揭示城镇化、农地非农化与失地农民利益保护的政策关联性，并进行多目标体系下失地农民利益保护机制的设计；最后是结论。二、城镇化与农地非农化的秩序：一个理论框架秩序意指事物处于和谐、有序和有效率的一种运行状态。城镇化与农地非农化之间有着前因后果的逻辑关系，要使这种逻辑在现实中得到有秩序地演绎下去，需要建立一个全新的理论框架给予理论支持。（一）城镇化的最优路径及其偏离一般认为，城镇化是发展中国家实现经济快速起飞的重要途径。因为伴随工业化的城镇化进程，一方面会制造出产出效率的比较优势远高于农业的城市经济，另一方面，又可通过精心的城市经营与企业家管理，极大地提升土地的集约利用程度，并显著提高土地的经济产出水平和土地的附加值。在一国经济发展中，比农业更具有比较优势的二、三产业的发展大多集中在城镇，依托二、三产业支撑的城镇化发展，既是从根本上提高国民经济整体素质的关键，也是实现工业化、现代化的必由之路。基于此，我们便可以通过建立一个评价城镇化质量的理论模型，对现实城镇化的路径及其效率进行比较和评估。高质量的城镇化必然是由最低限度的土地占用与最大化的二、三产业经济产出共同推进的结果，而遵循最低限度的土地占用与最大化的城镇经济产出的原则推进的城镇化，则为城镇化的最优路径。我们不妨用图1加以说明。在图1中，横轴表示城镇化对土地的占用量，纵轴表示城镇化中的经济产出量。假定根据世界各国的最优经验数据得到城镇化路径的组合，它和图中的城镇化路径和相比，其路径中的任意一点都是土地占用量的最小化和城镇经济产出的最大化的组合。如在占用同样多的土地量时，城镇化路径中的经济产出为，城镇化路径中的经济产出为，城镇化路径中的经济产出为，其中，；由于城镇化对土地的占用与消耗是一个必然的过程，因而又假定再在城镇化路径的基础上进一步减少对土地的占用已变得不可能，从而为城镇化的最优路径。显然，城镇化路径和是对城镇化最优路径的偏离，因为它们用相同的土地占用获得了较低的经济产出，或者是获得相同的经济产出时却占用了更多的土地资源，尤其是在城镇化路径时，其发展效率是最低的。对于城镇化路径和，导致其效率低的根源在于城镇中的产业严重空心化，缺乏以工业化为核心的二、三产业的支撑。所以，要实现城镇化的最优路径，就必须在推进城镇化过程的同时，大力推进工业化，促进二、三产业的同步发展。如果不计成本与收益的盲目推进城镇化，必然导致其城镇化进程偏离其最优路径。（二）农地非农化：市场机制与政府的作用在土地资源有限的情况下，推进城镇化进程必然需要占用耕地，致使大量农地非农化。农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，是农地资源的重新配置与使用的过程。从理论上讲，农地非农化配置可依靠市场机制或是政府机制来进行。其中，市场机制是通过土地价格的变动和土地市场利益主体的行为选择来实现的，并且其最终效果还取决于农地制度农地制度一词来源于英文land tenure一词，意为对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更为广泛的概念，不仅包括地权本身，而且包括地权的交易、实现形式和生产组织等。而地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、排他性使用权、处置权、转让权和收益权以及这些权利的可靠性（姚洋，2004；关谷俊作，2004；Chueng,1973；张五常，2002）。周其仁（2004）认为，土地转让权起着更为关键的作用。尤其是农地产权制度的清晰性。在农地产权私有的条件下，农地的主人拥有包括土地所有权以及由此衍生出的使用权、转让权和收益权等一系列权利，在农地非农化中，他们就会将土地作为独立的私人生产要素，以尽可能地分享到满意的土地增值收益为目标，要么将农地按市场价格转让给用地单位，要么以土地资本化的形式入股用地单位，凭土地股权证永久分享红利。如果在农地非农化中的土地价格无法弥补放弃土地的机会成本农地持有期的农业收益，农地主人有权拒绝参与农地非农化进程的交易。在此情形下，农地主人与非农用地单位处于平等的谈判与交易地位，农地非农化的最终完成取决于双方的讨价还价，并最终达成双方均认为满意的可接受的交易价格。但是，依靠纯市场机制来推进农地非农化进程会存在“市场失灵”，即要么是农地非农化不足，阻碍城镇化进程；要么是农地过度非农化，损害社会福利。在农地主人（农民）对利益的博弈占上风时，前种市场失灵就会出现。这是因为，在完全信息情况下，由私人从事的农地非农化开发活动存在着“免费搭便车”的现象。也就是，部分农地所有者在获取相关区域的农地非农化开发信息后，总是与开发商讨价还价以抬高农地的出售价格，即便无法达成交易，农地所有者也同样可以享受到土地开发商投资产生的区位效益。但是，由于农地非农化主要发生在城镇附近，城市郊区任何相邻的两块农地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择往往容易影响土地需求者或租或买的决策，这就是“邻里外部性”（Neighbourhood Externalities）。邻里外部性是产生邻里不确定性和相应邻里预期的主要原因。如果这种邻里预期是对邻里双方彼此农地非农化的积极判断，即双方都预期对方会同意并参与农地非农化，并都希望从中获取外部经济效益，从而产生类似“囚徒困境”的博弈现象。博弈的结果是私人产权决策无法达到农地非农化的目的。整个博弈过程可由图2加以说明。农地产权所有人非农化 农地持有农地产权所有人非农化 农地持有（0.07，0.07）（0.03，0.10）（0.10，0.03）（0.04，0.04） 图2 农地非农化中不同土地产权主体间的博弈假设存在两个农地私人产权，分别以和表示，他们都有法定权利选择和不选择农地非农化交易。为了分析的方便，先假定两项农地收益均为4%，如果他们不进行非农化交易，那么仍能依托城镇的巨大消费市场持续稳定地获得农业收益。如果双方都决定出售土地，则每个私人产权收益假定为7%。而当农地产权所有人决定非农化交易后，在其农地上将变成合理的城市和工业布局；农地产权所有人预期能从对方的土地非农化交易中获得更多的升值效应，因而不采取任何行动的决策。由于对方的农地非农化吸引了更多的人流、物流和大量的资金，从而使农地产权所有人的土地地价飚升，因此，他的土地非农化回报率将上升为10%。但是，农地产权所有人反过来也会受到农地产权所有人的邻里负效应的影响，加上农地非农化的机会成本，合计的结果使其农地非农化回报率下降到3%。这个结论同样适用于农地私人产权非农化而农地私人产权搭便车的情况，这时农地私人产权可以从中受益。博弈的结果是，双方为了回避可能造成的损失，最终都采取不进行农地非农化的决策，从而阻碍城镇化进程，除非两个土地产权所有者之间达成某种联合行动的协议，但其协作的可能性微乎甚微。这是因为，首先，两个产权主体在已知会获得较高非农化收益的情况下，会向对方展开收购，而为了反收购，农地产权主体之间必然会相互封锁信息；其次，即使两个农地产权主体之间能够达成协议，但要使多个农地产权主体之间达成合作协议则是十分困难的。因此，土地私有制条件 在私有制国家，私有产权受到宪法的保护，土地产权的完全私有决定了市场机制是促进农地非农化的主导力量，政府介入其过程进行强制配置基本上被法律制度所排除。所以，我们需要进一步考察土地产权不完全私有的情况下，政府在农地非农化中的作用。下，依靠市场机制很难实现农地非农化的秩序。在土地产权制度不完全（即规定农地主人无所有权但有使用和转让权）的条件下，农地非农化配置中的市场和政府的作用都是不完美的。此时，农民的土地可能被政府强制性地推向市场进行交易。在交易中，交易一方的农民处于无决定权的弱势地位，交易另一方的政府或土地开发商就会处于交易的强势地位。考虑在政府的诱导下，即便是交易双方能够按照真实的市场价格达成交易，但是价格最终会取决于价值，市场决定的土地价格只会考虑农地的经济价值（即农产品价值），不会考虑农地所拥有的生态、景观功能、食物安全与世代公平等社会价值和生态价值（曲福田等，2005）。所以，市场决定的土地价格总是低于考虑农地全部价值的社会价格。在土地为国家所有的条件下，在农地非农化中，国家承受的是包括农地总价值的边际社会成本，市场土地需求者承受的则是仅考虑农地经济价值的边际私人成本。我们不妨借用图3来说明这一决定过程。图3集中反映了农地非农化中市场与政府的作用。其中，为农地非农化的需求曲线，和分别为农地非农化的边际社会成本和边际私人成本。农地适度非农化是由其边际社会成本和需求曲线的交点决定的，此时，会产生均衡价格（称为社会价格）和均衡数量为（称为农地非农化的适度量），即农地非农化配置效率最高，社会总福利达到最大化，即图中的。但从市场的角度看，土地市场价格由图中需求曲线与边际私人成本交点决定，其对应的价格为（），此时，对应的农地非农化数量为，虽然从用地者的角度而言，已达到农地资源配置的优化和私人利益的最大化，但与全社会福利相比，农地非农化配置效率并未达到最大化，非农化过度量为，造成社会总福利损失为，这种损失正是由市场机制的作用引发的。如果土地征用与配置权集中于地方政府，在追求政绩的利益动机驱使下，各地为了吸收利用更多的外资，竞相以更多的优惠政策，包括以更低的土地出让价甚至无偿划拨土地给土地开发商。并且，如果政府将其政治特权惯性地凌驾于农地所有权及其转让权基础之上，就会强制地从农地主人手中大规模地以低价格统一征用土地，然后再以优惠的价格转让给城镇开发商，从而使农地非农化价格由市场价格降至，农地非农化数量则由增长到，此时，农地非农化配置效率更低，社会总福利损失为，即使是对土地使用者总体而言，直接损失也达到。与农地非农化社会最优数量相比，过度非农化农地量为，其中为政府行为导致的农地非农化的过度量。（三）农地非农化秩序的形成：市场+政府+政治民主协商制度上述分析表明，纯市场机制和纯政府机制都无法使农地非农化达到最优秩序和社会福利优化状态。但相比而言，在土地产权制度不完全的情况下，由政府作用导致的农地过度非农化量和社会福利损失要远超过由市场作用的结果。换句话说，在农地非农化中，市场机制比政府机制更有效率。在中国，农地非农化进程主要由政府主导，其导致的社会福利损失还会更为严重。到目前为止，全国只有26%的建设用地采用招标、拍卖的市场化方式出让，其余约3/4的土地仍然沿用行政划拨、协议出让等严重扭曲土地价格的计划配置方式，由此导致的土地利用效率严重低下。近10年来，土地市场的频繁整顿、各类工业园区的频频整治以及对地方政府关于建设用地审批权的冻结，也说明政府作用引致的农地过度非农化问题到了十分严峻的地步。在农地非农化中，核心问题是如何协调各相关利益主体的利益分配。要推进农地非农化价格达到社会价格水平，并实现利益调整与分配的公平，就需要发挥中央政府代表社会定价的作用，并引入“政治民主协商制度”的辅助机制。农地非农化，实行农民集体投票、地方政府论证、市场导向、中央调控、民主集中，在民主谈判规则下达成交易合约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带来农地非农化整体效益的提高。由于市场和政府引致的农地非农化配置效率存在性质上的差异，因而还可以引入不同的政策机制加以修正。如在上面的模型中，由市场作用导致的农地过度非农化量具有内生性，是由市场制度本身固有的缺陷所造成的，解决这一内生性问题，需要通过政府干预（诸如引进社会成本定价和税收等工具）和民主协商制度将土地市价尽量提高到包括社会、生态价值在内的的社会价格水平，以消除市场单独作用造成的农地低效非农化。而单由政府作用引致的农地过度非农化量则是外生的，是由地方政府不适当的干预土地市场而产生的，这就需要通过土地制度的创新、引进市场配置机制和民主协商制度，规范政府的征地用地行为，使农地非农化的价格接近其社会价格水平。在这里，我们将由“市场+政府+政治民主协商制度”有机融合而成的农地非农化配置机制称为准市场化的配置机制(Quasi-market Mechanism)。它要求在地权明晰的制度安排下，通过中央政府的科学规划与有效的宏观调控，建立起地方政府有效管理下的土地流转市场，充分利用市场机制和民主协商制度推进农地非农化进程，使市场机制和政治民主协商制度在农地非农化配置中发挥基础性作用。这是同时利用市场、政府和民主协商制度的优势，实现农地非农化有秩序的最佳路径依赖。所以，综合来看，只有在农地非农化中建立起“市场+政府+政治民主协商制度”有机结合的准市场机制，推进农地准市场化的非农化过程，才能实现城镇化进程中农地非农化的秩序。三、中国城镇化进程中失地农民利益受损的制度解释虽然从现象上看，城镇化中的农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，但本质上则是对土地利益的重新分配和调整的过程。在中观上，农地非农化主要发生在城镇附近，在宏观上，农地非农化主要发生在经济相对发达的地区，因而所占用的耕地一般具有相对较高的肥力和复种指数（Yang Hong, 2000），如果这些土地不被占用并长期背靠城镇的巨大消费市场，仍然可获得持久的和较高的农业收益。但在城镇土地稀缺和改变土地用途，实现工业化和城镇化的双重作用下，农地的市场价值就会上升数倍甚至数十倍，从而形成巨额的级差收益。在发现农地转为非农用地存在的巨额级差收益时，相关利益主体（包括农民、政府、开发商等）必然会竞相参与土地级差收益的争夺。在我国的城镇化进程中，这种利益争夺趋势表现得十分明显，并且，由此产生的失地农民往往都是利益受损者，最终演变成社会矛盾的集合体。据笔者从西部地区调查发现，当前失地农民利益受损主要表现在两个方面：一是征地补偿标准低，难以维持长远生计。根据征地补偿安置办法，西部一些城市土地补偿和安置补助费最高标准为2.0万元/人，有的地方只有1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出每年3000元计算，只能维持7年左右的生活；按城镇居民人均消费支出每年5000元计算，仅能维持4年多的生活。相对于农地预期收益而言，郊区农民的农业年纯收入平均在5000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为15万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将2.0万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁计算，每月只能领到70多元的养老金，远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。二是对土地增值收益的分享权被剥夺。政府对土地一级市场实行垄断，低成本地从农民手中征地后，在土地市场交易中获得巨额收益。一些地方政府出价仅2万元/亩，而在土地交易中，土地价格飚升，有的甚至达到几十万元甚至上百万元一亩，中间巨大的利润被政府独占，农民无法分享到其增值收益，引发了农民与政府的极大对立情绪。显然，农地非农化进程中，造成失地农民利益受损的真正根源不是城镇化，而是现行的土地制度和土地市场结构不合理导致地方政府有独占收益的激励。中国现行的征地制度是建立在城市土地国家所有和农村土地集体所有基础之上的。当前，我国农地非农化的主要途径是国家首先征用农村集体所有的土地，将土地所有权转为国家所有，然后再由地方政府（农地产权的实际控制者）代表国家以划拨（计划配置，并采用划拨价或协议价）或出让（市场化配置，并采用招标、拍卖价）的方式将土地使用权转给用地者（包括非盈利性单位和盈利性单位），由此完成农地向建设用地的转化过程。如图4所示。根据我国现有的法律制度如宪法、土地管理法、土地管理实施条例、农村土地承包法等，国家征用农村集体土地后，农地所有权主体由村集体变成国家，国家为此向集体及农民支付土地征用补偿费。但土地征用具有强制性和高度垄断性，国家凭借政治权力处于强势地位，失地农民处于弱势地位，这就决定了国家制定的农地征用价格比较低。我国现行的农地征用价采用的是“农业产值倍数法”，土地补偿费和安置补助费分别为该土地被征前3年平均年产值的610倍和46倍 在2004年8月我国土地管理法未修改之前，国家征地补偿标准更低。该法第四章规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费分别为耕地被征用前三年每亩平均年产值的3-6倍和2-3倍。这种只考虑农业产值而忽视农地的社会、生态价值的定价方法显然低估了土地征用价。农地一经征用，国家作为土地市场的唯一供给者，实际上是地方政府在控制土地的交易。对于非赢利性单位用地，地方政府将以商议、划拨等方式计划配置，其划拨、协议价不可能达到市场价格水平，更不可能达到社会理想价格水平，使农地过度非农化成为可能。而对于盈利性单位用地，地方政府将以招标、拍卖等方式进行市场化配给，由此产生的招标、拍卖价明显高出土地征用价的数倍。这种强制性的土地征用政策及农地征用出让后的较高土地出让金收益权极大地激发了地方政府推动农地非农化的积极性。加之地方政府在面临发展地方经济、增强地方财力和促进充分就业的巨大压力下，必然要设法将土地从低效益的农业部门不断地向高效益的非农用途转移。据统计，我国每公顷城镇、工矿用地的效益分别是耕地、林地和牧地的效益的37倍、447倍和668倍（刘祚臣，1997；蔡运龙，2001；黄广宇等，2002），如果扣除物质成本和劳动力成本，土地的农业利用实际没有任何利润（邾鼎玖，2000）。因此，地方政府必然会理性地选择将部分农地非农化。在农地非农化中，中央政府和地方政府的倾向（或称偏好）是不完全一致的。作为收益分配主体之一的中央政府，一般具有农地保护倾向，以保证粮食的安全和农产品的充足供应。实际上，典型城市调查表明，在农地非农化中，中央政府只能得到实际土地出让收入的0.32%4.8%（曲福田等，1997），但从协调发展国民经济的角度，中央政府也愿意促使部分农地遵循产业演变规律，向第二、三产业转移，只是希望将其转移量控制在一个合理的范围内。但对于主要收益分配主体的地方政府，会凭借行政权力扭曲农地资源价格，忽视农地非农化的社会成本，将充分发挥土地的资本积累功能，积聚财力，加速农地过度非农化。有资料显示，自我国实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土地出让金达到了240亿元，大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让土地收益相等于地方财政收入的30%（钱忠好，2002），另有学者认为，改革开放20年间，通过对农地征用，政府从农民那里集中的资金超过2万亿元（陈锡文，2001），而这部分资金绝大部分都被地方政府截取作为预算外资金，进入中央或地方财库的仅为2%（曲福田，1997）。相比之下，农村集体以及农民作为土地增值收益分配主体，他们也渴望获得更多的农地非农化收益以摆脱农村贫困，并借此成为城镇居民。但事实上在农地非农化中，他们并没有任何谈判权、决策权和决定权，一方面失去了赖以生存的土地，另一方面能够得到的土地收益甚少。据了解，目前土地征用补偿费中，市、县政府部门要拿走70%以上，而承担劳动力安置的单位和村所得仅占20%，农民从征地中得到的实际利益（也是失去土地的补偿）仅占征地费用的5%左右（金木，1998）。加之，目前征地补偿标准并未包含土地增值部分。事实上，根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租和级差地租。级差地租形成的原因之一是土地位置的差异，级差地阻产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，根据马克思的地租分配理论，级差地租应该归土地所有者所有，级差地阻应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划与开发投资两部分造成的，增值部分当然也就包括两种形式的级差地租，因而在增值收益的分配上应当考虑被征地者的利益。综上分析表明，农地非农化进程中失地农民利益的受损正是由于土地产权关系在国家、地方、农村集体与农民之间没得到清晰界定，不合理的土地管理制度强化了强势政府和弱势农民之间的利益分配不均衡的结果，导致了事实上的“中央政府失权，农民集体无权和地方政府擅权”（曲福田，2004），造成土地价格扭曲，土地市场混乱，加剧了农地过度非农化趋向和经济的粗放式扩张。四、一个整体性的解决方案：政策关联与政策组合如上所述，城镇化问题、农业非农化问题以及与此相关的失地农民利益受损问题，都是当前我国经济社会可持续发展进程中面临的重大挑战。更为重要的是，这三个问题之间存在着非常紧密的政策关联性，进一步的改革必须在全面理解这种关联性的基础上，通过构建整体性的保护机制和政策组合来实现。（一）城镇化、农地非农化与失地农民利益保护：政策关联性城镇化是中国经济持续快速增长的必经之路。显然，中国城镇化过程的滞后和农地的低效非农化配置，其根本原因在于没有为农民赋予法定的土地资本处置权、转让权、收益权和监督权，也没有为失地农民建立起基本的农地非农化后的社会保障机制，从而无法构造一个使失地农民从农村全面转移出来并成为安居乐业的城镇居民的良性循环机制。一旦这种“永久迁移和转换”的机制无法启动，失地农民就会长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的状态，生活在城市的边缘，成为新的困难群体。在失地农民无法向城市永久迁移并释放土地、其利益无法得到保障的情况下，大量失地农民就会集聚闹事，不仅威胁到社会的稳定，而且会影响到新的农地适度非农化进程，并最终给城镇化进程带来巨大的压力。同时，在农村土地集体所有，而法律对于地方政府和村集体权限没有充分制约的情况下，农地非农化无法通过市场机制来发现土地价格，更无法利用民主协商制度为农民自身维权，必然导致城镇化进程中农地低效非农化和失地农民利益的侵害和剥夺。因此，解决上述问题的关键，是通过在地方政府、失地农民和开发商（甚至包括村集体）之间建立起一个有效的利益分享机制和失地农民利益保护机制，为失地农民提供基本的社会保障、就业保障和相应的城镇居民国民待遇，从而使他们能够维持和实现可持续生计的目标。基于此目标，城镇化、农地非农化与失地农民利益保护间的政策关联性在于：城镇化必须以工业化为依托，工业化为城镇化中的经济发展提供产业支撑，又可从实质上提升农地非农化配置效率，还可以从根本上为失地农民找到就业和维持其可持续生计的出路；同时，从法律制度和利益保障上，应当确保农地非农化进程和农民非农化进程的同步性，确保失地农民平等地分享城镇化、工业化带来的土地增值收益和城镇居民待遇。唯有如此，才能反过来确保城镇化和农地适度非农化配置进程，促进城乡协调发展。所以，整体解决这三个问题，最核心的政策是必须以产业的同步或优先发展促进城镇化，以此为基础，有助于后两个问题的妥善解决。（二）农地非农化进程中利益分享机制的建立农地非农化既然是城镇化推动的必然结果，依托于工业化的城镇化进程，就必然使农地用途向非农地用途的转换产生巨大的土地增值收益。根据马克思地租理论，这部分土地增值收益显然应当均衡分享土地增值收益是应当“涨价归公”还是应当均衡分享？“涨价归公”源自孙中山先生平均地权的理念。孙中山由于受到乔冶亨利学说的影响，认为土地增值收益是社会进步带来的，土地所有者并无贡献，因此主张把因社会进步带来的土地增值收益收归国有。迄今为止，只有少数人（如张小铁，1996；周其仁，2001；汪晖等，2004）反对农地转换用途带来的增值收益应收归国有。周其仁（2001）认为，“涨价归公”错误的根源来自“各种资源的市值是由其成本决定”的错误观念，指出权利本身就有价。汪晖等（2004）认为，“事实上任何一个国家或地区都不会让土地增值收益完全归土地所有者，也不会百分之百涨价归公”，在“涨价归公”思想根深蒂固的我国台湾地区，实行了那么多年的土地增值税，也没有出现过100%的土地增值税。目前我国的土地增值税暂行条例规定，城市中的原土地使用者出售土地使用权可以保留部分土地增值收益，但在农地非农化中的农民能否保留一部分土地增值收益，至今没有制度的保证。因而现实的情况是，农地非农化中的土地增值收益除了一部分由政府取走外，其余事实上被新的土地使用者（如房地产开发商）以合法的形式占有了，为什么除了代表社会的政府以外的其他利益主体都有权分享，而农民却无权分享？这对失地农民来说确实是一种不公平的利益分配关系。失地农民是否有权分享城镇化的一个成果土地增值收益，其外在形式是对农地征用的补偿标准和利益分享机制的确定。按原用途的农业产值倍数进行征地补偿显然阻止了农民分享城镇化和工业化带来的好处。在工业化和城镇化进程中，一方面广大农民辛苦劳作，为工业化和城镇化提供了大量农业剩余，得到的仅是微薄的农业收入；另一方面，由农民工组成的劳动大军，为城镇化和工业化做出了巨大的贡献，得到的也仅是微薄的工资。唯有他们的土地，才可能成为他们参与分享城镇化和工业化成果的最好途径。这就需要提高征地补偿标准和建立合理的利益分享机制。具体而言：一是应建立按市场价格进行补偿的制度。由于土地征用不存在自由市场交易，其市场价格仅仅是一种预期价格，需要独立的评估机构客观地加以评估，可以参考土地拍卖、招标价进行确定，至少让农民分享到1/3以上土地增值收益。二是实施分类占地补偿，兼顾政府、开发商和失地农民的利益：（1）对纯公益性项目用地（如城市绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；（2）对准公益性项目用地（如收费性高速公路、各类商品市场等），除提高征地补偿标准外，还应允许集体经济组织代表农民同用地主体平等协商谈判，或者由所有将被占用的失地农民连同政府、开发商进行民主协商，找到大家都能接受的补偿方案，或采取土地入股分红，避免土地被“买断式”征占；（3）对开发性项目用地（如房地产开发等），更需要引入民主协商谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。三是为集体经济组织留足部分土地或资产，让他们严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决一部分失地农民的就业和生计问题。（4）政府应通过征收土地增值税参与农地增值收益的分享，而不是通过强制截取大部分收益以充当预算外收入。（三）城镇化、农地非农化与失地农民利益保护的政策组合及其操作首先，改革农地制度，明晰农地产权。在农村建立专门的土地权益管理机构，并向土地承包农户发放长期的土地使用权证，进一步明确农民对于土地使用、转让、处理和收益的权利，从法律上允许在土地用途不发生从农地向非农地转换的前提下，土地可进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。即使在农地非农化中，可允许凭借土地使用权证让土地资本化入股，鼓励实行土地股份制经营，让农民变成以土地为载体的股民，将农民的土地使用权转变为股份分红权。比如，“让农民以土地权利参与工业化”的“南海模式”，就是由集体将土地租给企业使用，土地级差收益的大部分由集体和农民分享，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了农地非农化过程（蒋省三等，2003），因而是一种低成本且操作性强的土地制度改革模式，颇有推广价值。其次，农地非农化必须与农民非农化的转换同步。这可通过为失地农民建立一个与城镇居民完全相同的福利包，让失地农民享有与城市居民同等的国民待遇：（1）统一城乡户籍制度。Au and Henderson（2004）的研究表明，有区别的户籍制度的存在阻碍了中国的城市化进程，使得中国的城市化发展滞后于整体国民经济结构的变化。要促进城镇化进程，就应逐步废除二元户籍制度，降低城市人口永久迁移的准入标准（如要求在该城市就业2、3年，申请时累计612个月收入标准在1000元以上），给农民与城市居民同样的“市民”身份和社会地位，应当在农地非农化的同时将失地农民纳入城市居民管理体系，并最终形成农村与城市居民无差别的户籍管理格局。（2）为失地农民建立起廉价租房制度、最低生活保障、子女就学保障和医疗、养老、失业社会保障制度，构成一个福利包。相对于原有城市居民，新进入城市的失地农民收入仍比较低，政府应首先帮助解决好“住”的问题，除了可统一为失地农民建设村民公寓外，还可推行廉价租房制度，为失地农民居住租房提供房租补贴。同时，在没有建立起相应的养老、医疗、失业保险体系之前，应以社会救助为主，再逐步将其纳入城市居民国民待遇和社会保障体系，并赋予其子女在城市公立学校享有平等的入学和受教育的所有权利。再次，以工业化和产业化作为驱动力，促进农地适度非农化和高质量的城镇化，并以此为手段从根本上解决失地农民的就业和生计问题。高质量的城镇化必需以第二、三产业的发展为依托，各地应当集中精力招商引资，打造强势企业集群，以工业化推进城镇化。只有推进城市化中产业的发展，才能提高农地非农化的效率，也才能为失地农民找到持续就业的机会。为避免城镇化中各地产业培育趋同和浪费资源，国家首先需要做好区域产业规划，并对城镇化中的产业培育进行有效的监控。从现实来看，政府还有必要为失地农民建立起就业培训机制，通过以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗就业的技能，并帮助失地农民在城镇化中实现再就业，让他们成为城市产业工人群体，并对吸收失地农民的企业给予必要的税收优惠政策，从制度上建立起稳固的劳资关系，以增加他们的收入。最后，通过建立在政府有效管理下的失地农民与开发商直接讨价还价的核心机制和民主协商制度，构筑起农地向非农用地的准市场化转换机制。政府应当按“科学发展观”的要求统筹农业和非农用地规划，完善基本农田保护制度，切实保护好“安全性”农地资源；积极培育和创新土地市场体系，完善土地交易制度和交易规则。只要符合城市规划和土地利用规划的要求，政府就应当允许农村集体土地进入一级市场，让土地开发商直接与村集体或农民进行协商交易，使农民能够得到土地出让的主要收益。同时，对开发性项目用地，政府应当通过设置一定比例的土地交易税，以纠正土地市场价格低于社会理想价格的缺陷，并利用这部分税收去弥补被市场忽略的农地的社会、生态价值。政府还可根据农地转化后的增值额（即土地市价减去农业利用价值和土地基础开发成本后的余额），抽取一定比例的土地增值税农地非农化不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，后者价值一般远低于前者，而且也不存在可显示的市场价格。所以，在实际操作中，土地增值税的抽取应该只针对前一类用地，对于后者，则仍需要根据各地实际情况，由地方政府确定合理的补偿标准。，作为地方政府的财政收入，为地方政府建设失地农民福利保障提供足够的财力支柱。为避免市场机制的失灵，政府还应建立起有效的土地资源配置的宏观调控机制，诸如科学制定建设用地供应计划，加强产业用地供应管理，集中统一布局工业用地，强化土地利用评价和监管，防止建设用地过度扩张。五、结语在过去20多年，中国的城镇化和由此伴生的农地非农化进程迅速推进，并在一定意义上获得成功。城镇化离不开土地资本的集中利用，但离开产业为支撑的土地配置和城镇化则是低效的。本文在对城镇化、农地非农化的秩序进行理论分析中，论证了市场机制和政府机制在农地非农化中的缺陷，并认为“市场+政府+政治民主协商制度”的有机融合是一种增进农地非农化秩序的有效机制。在此基础上考察了我国农地非农化中失地农民利益受损的原因，认为土地产权不完全、土地管理制度不完善、地方政府的过度介入、农地转换成本过低、土地增值收益分配不公平是导致农地过度非农化的根源。这就需要采取一套综合性的改革模式，要求中央政府在全国范围内采取统一行动，同时需要地方政府的配合才能够有效进行。在城镇化进程中，改革的核心是以工业化推进城镇化，并建立“准市场化”的农地非农化机制和失地农民利益保护机制。为此，需要一套整体性政策组合来完成。诸如推进农地非农化的同时实现农民非农化，改革土地征用制度，法律认可农民的土地使用和流转权，让市场机制和民主协商机制在农地非农化中发挥基础性作用，中央政府应进行整体协调、有效监管，地方政府应以工业化为支撑推进城镇化，同时应以征收土地增值税的方式参与土地收益的分配，将主要收益留给失地农民，在地方政府、开发商和失地农民之间形成一种合理的利