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本科生专业文献综述题 目: 关于行政补偿相关法律问题的研究综述 姓 名: 王莉晓 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法学 班 级: 法学51班 学 号: 2265103 指导教师: 周中建 职称: 副教授 2007年6月20日南京农业大学教务处制关于行政补偿相关法律问题的研究综述法学专业学生 王莉晓指导教师 周中建摘要：行政补偿是国家承担的有别于行政赔偿的一种赔偿责任，在一个国家的行政管理中承担重要的角色。行政补偿制度作为现代行政法中一项极其重要的制度，其理论研究和制度建设在我国并未得到足够的重视。加强行政补偿的基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，己成为我国行政法制建设的一个重要课题。本文阐释了行政补偿的概念、特征与性质，以及这一制度的理论基础和基本原则。探讨了国外的行政补偿制度与我国的立法现状，并总结了完善我国行政补偿制度的若干观点。关键词：行政补偿；概念；特征；性质；基本原则Summarization of Legal Issues on Administrative RecuperationStudent majoring in Law WANG LixiaoTutor ZHOU ZhongjianAbstract: Administrative recuperation，a liability for compensation different form administrative compensation assumed by the government, plays a very important role in the administration. Administrative recuperation, as a very important system in the modern administrative law, Its theoretical research and institutional construction in China has not received sufficient attention. Strengthening the basic theoretical research of administrative compensation, promoting the reformation and the improvement of the administrative recuperation system, has become Chinas an important subject in the administrative building of the legal system. This paper not only expounds the conception; characteristics; nature of administrative compensation and its theoretical foundation and fundamental principles, but also analyzes the administrative compensation in other countries and the status quo of legislation China. Furthermore, this paper summed up the improvement of chinas administrative compensation system a number of perspectives.Keywords: Administrative recuperation; Conception ;Characteristics ;Nature; Fundamental principles前 言行政补偿制度作为现代行政法中一项极其重要的制度，其理论研究和制度建设在我国并未得到足够的重视。加强行政补偿的基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，已经成为我国行政法制建设的一个重要课题。本文试对当前学术界有关行政补偿问题的相关研究成果加以总结，以便对进一步深化上述问题的研究有所补益。一、关于行政补偿的概念、特征、性质科学地厘清行政补偿的概念、特征和性质，不仅有助于我们更清楚的了解行政补偿，也是我们建立行政补偿制度的前提和基础。（一）关于行政补偿概念的观点到目前为止，行政法学界对行政补偿制度的概括主要有以下几种：台湾学者李建良称行政补偿为行政法上之损害补偿，“是指行政机关基于公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿。”1林胜鹅认为，“国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损害人民权益或导致人民利益重大牺牲者，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务。”2张载宇认为，“国家补偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使，使人民发生财产上的损失，由国家以补偿为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务。”3肖峋认为，行政补偿“是因国家机关和国家机关工作人员的适法行为损害了人民的合法权益，国家依照法律、法规、决定或遵照传统而承担的特殊责任。”4杨海坤认为:“行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将遭到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损失补偿。5还有学者认为，“行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。” 6以上可见，对于行政补偿的内涵，学者的表述虽有差异，但并无大的分歧，即都认为行政补偿制度产生的前提是基于社会公益，是合法行使公权力造成相对人特别损害而引起的。（二） 关于行政补偿特征的观点行政补偿的特征决定于行政补偿的概念。根据以上对行政补偿概念的界定，我国学者一般认为行政补偿的法律特征有一下几点：7第一， 行政补偿的原因行为必须具有合法的性质。行政补偿只能由行政主体的 合法行为引起，因而行为人的主观过错与补偿责任没有必然的联系。若是违法或有故意、重大过失的行政行为，引起的是行政赔偿，而不是行政补偿。第二， 行政补偿以无义务的特定人所受的特别损失为要件。换言之，并不是行政主体合法行为引起的所有损失都可以请求行政补偿，只有超出了社会的公平负担而构成特别牺牲损失时才可以请求行政补偿。国家对一般公民因公平分配的负担而承担的义务，不必加以补偿。如服兵役、依法纳税等，是所有的公民应尽的义务，这是一种公平的负担，无需给予补偿。第三， 行政补偿的程序以协商前置为原则，以事后协商为例外。行政主体一般只有在与行政相对人就补偿的范围、标准、方式等事项达成协议之后才能实施造成相对人权益损失的有关行为。但例外情形也是存在的。如中华人民共和国野生动物保护法第14条规定，“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成定农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。” 这是一种特例，因为这种损害的发生是事先无法预料的、偶发的，具有不确定性，因此只有在事发后进行补偿。第四， 行政补偿的方式多种多样的，标准灵活掌握。经济补偿是行政补偿的最基本方法。除经济补偿外，还可以从生产、生活和就业等方面加以妥善安置，或者给予产业政策倾斜、税收优惠等措施，以实现补偿的目的。第五， 行政补偿以能够确定的损害存在为基础，并且损失的发生必须与合法的行为有因果关系。（三） 关于行政补偿性质的学说关于行政补偿的性质，目前在我国学术界存在着以下几种观点：第一，行政责任说8该观点认为，行政补偿又称行政损失补偿，是指因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受之损失予以弥补的责任。从严格意义上讲，行政补偿不属于行政责任。因为行政责任是违法、不当行政行为所引起的法律后果，而行政补偿责任是以合法行政行为为前提。但是，行政补偿责任既然是法律设定的一种义务，对补偿主体来说，它当然是一种责任。第二，特殊的行政责任说9其特殊性表现在：这种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿责任。这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人乙方负“无过错责任”。这种责任不以因果关系为构成要件，并非无因果关系，只是补偿时不深究果因果关系，对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”。这种责任也不以行政机关以及其公务侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。第三，补救性行政行为说10行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为。认为将行政补偿作为一种具体行政行为看待，将其纳入具体行政行为的范畴加以研究更为科学。第四，法律责任说11根据该学说，行政补偿从法理上讲，是一种法律责任，它是国家行政公权力非过失责任中的“社会义务面前平等原则”的责任。第五，民事责任说12该说认为，行政补偿是例外的民事责任，并不具有对国家行政行为的责难。第六，公法义务说13该观点认为，认为行政补偿的性质是行政主体公法上的义务。行政补偿的原因是行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行为导致相对人的特别损失，因而行政主体为实现公共利益而实施的一切行为，只要给相对人的合法权益造成特别损失，都必然伴随着给予行政补偿的义务。第七，危险责任说14根据该理论，一个人为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民法赔偿领域，后行政法予以借鉴，作为行政补偿责任的根据。在行政法中的危险责任指行政机关及其工作人员为了社会公共利益而行使公共权力，而使相对人的利益处于某种危险状态之中，应对相对人可能因此受到的损失承担补偿责任。在危险责任说看来，这是与公务违法、过失全无牵涉但却被承认的责任，国家行为纵然被证明是合法、无过失的，在某些情况下，也没有摆脱其责任的可能性。因而这种责任寓于或来自国家对一般公民、法人登记与保护、提供服务的义务之中。但是危险理论毕竟是来自司法领域的制度，及时运用到公法领域之后，大陆法系国家更多的是在行政赔偿领域，如对于公共设施的损害赔偿。对于行政补偿概念、特征、性质的较深刻理解必然有助于我们行政补偿制度的研究和建设。二、关于行政补偿的理论基础和基本原则（一） 关于行政补偿的理论基础的学说行政补偿的理论基础，即国家为什么要对合法的行政行为造成的损失给予补偿，其理由和理论何在，这是行政法学界长期争论的问题。目前，主要的观点有：15第一，结果责任说该说认为无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意或者过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。这是基于结果责任的国家补偿。国家补偿的根据在于国家给私人带来无法回避的危险，所以该学说又称为结果责任说，鉴于国家承担责任不追究故意或过失之类主观上的归责事由，所以又称为无过失责任。第二，特别牺牲说该说源于德国，由德国学者奥托。梅耶提出。他认为:任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制，当财产的征用或限制超出这些内在限制时，即产生补偿问题。即对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等地承受的一定负担，不需要赔偿。然而，当这种负担落到某个个别公民头上，它即变成了一种特殊的牺牲，就必须进行补偿。第三，公共负担平等说公共负担平等说首先由法国学者提出，其影响现已扩展到法国以外的许多国家。这一学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施的，因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担不应当由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式就是国家以全体纳税人交纳的金钱补偿受害人所蒙受的损失。第四，保障既得权说此学说认为，人民既得权系合法所得，自然应予以绝对保障。保障一般公民的生存权、财产权，使现代宪法确立的根本原则、民主国家的首要任务。纵然因为公益或公务之必须，使其蒙受损失，其行为虽然合法，但使其蒙受损失，其行为虽然合法，但使相对人合法权益受到损失，相对人的各种权益应该受到法律保护，所以对合法行为的侵害亦应予以补偿。否则，难以体现公正和维护保障人民的既得权利。第五，社会职务说它认为，国家欲使个人与社会一分子之责任，遂承认其权利，故权利的本质具有义务性，乃为实现社会职务之手段，而人民的财产被征收后，唯恐妨碍其社会职务之履行，故宜酌情补偿，以使其社会职务得以继续履行。第六，公用征收说其提出国家法律一方面固然负责保障个人之财产权，但另一方面亦授予了政府征收征用私人财产等权力，对于因公共公用等目的的所为之合法的征收征用等，国家可以不负法律责任，不过可以给予适当的补偿，以求合乎情理罢了。第七，恩惠说该说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权力及法律万能与公益至上。因此，认为个人没有与国家对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供损害补偿之必要，国家有进行合法行政行为的权力，该权力形式造成相对人损失而给予的补偿，这不过是出自于国家恩惠，才给予了补偿。这种学说出现的年代较早，具有专制时代的色彩。第八，社会保险说这一理论把民间保险的原理加以引申，用以说明行政补偿的理论基础。它将国家视为全社会的保险人，社会成员向国家纳税，等于向保险公司投保。由于国库收入的主要来源是税收，因此国家补偿社会成员的损失就等于社会集资填补个人的意外损害，这就是所谓的社会保险。按照社会保险理论，社会成员不管因为什么原因而使其合法权益受损，均可以向国家寻求救济。国家对受损的公民、组织予以救济就如同保险公司向保险人支付保险金一样。第九，社会协作说社会协作理论最早由20世纪著名法学家狄骥提出，后来有学者采用社会协作论的观点来说明行政补偿的理论基础。持这种观点的学者认为，人与人之间存在着一种社会协作关系，这种社会协作关系是国家和法律的基础。社会成员应当为社会的存在和发展牺牲部分权力和自由，而社会则应以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其合法权益所受的损失或损害给予救济。第十，人权保障说该种观点认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受到其他公民和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚；而当公民受到国家本身的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。这些学说是在不同的国家、不同的时代背景下产生的，都能从一定的角度对国家进行行政补偿的原因做出相应的解释。但是，各种学说又有自己的缺陷。我国在构建行政补偿制度时应该根据我国实际采用适合的理论基础。（二）关于我国行政补偿基本原则的观点如何确立一个行政补偿的基本原则，使政府有限资源得到合理配置，而且又能充分监控公权力的行使，使行政补偿制度研究的课题之一。在国内关于行政补偿原则的研究中，主要存在着这样一些观点：16第一，公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权力者受到的特别损失尽可能予以补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建免费公路和收费的高速公路、图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准，后者是一种具有商业目的的行为，征收补偿的标准自然要高一些。第二，补偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专邮专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失，不能计算在损失补偿范围之内。第三，补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。第四，补偿实际损失原则，即行政征用补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。法律的基本原则，对于每一项法律制度来说，都是必不可少的，它有助于该项法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文并弥补具体立法之不足，因此，确定行政补偿的基本原则是极为重要的。三、国内外有关行政补偿制度的现状当代各国行政补偿制度的建立，一般直接源于宪法，有的国家则进一步在宪法原则的基础上，就有关行政补偿问题，制定了专门的法律法规。我国的行政补偿制度尽管在理论和实践上有了很大的完善，但是仍然存在着很多问题，亟待改善。（一）国外行政补偿制度的实践16第一，在法国，行政补偿包括公用征收补偿和公用征调补偿两种，前者是指行政主体为了公共利益目的以法定的强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权时所给予的事先公平的补偿，其标的仅限于不动产;后者是指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权和劳务时而给予的补偿，其适用的范围除了不动产外，还可为动产或劳务。但它对不动产只能取得使用权，不能取得所有权。对于动产，则可以取得所有权或使用权。第二，在德国，行政补偿则细分为征收补偿、准征收补偿、特别负担补偿和征收性侵害补偿等。征收补偿是指国家基于公共利益的需要，对权利人的财产或具有财产价值的权利所为的部分或全部之剥夺而给予的补偿;准征收补偿又称为类似征收之补偿，指国家“违法无责”的行为一旦在实际效果上对当事人构成特别牺牲时而进行的补偿;特别负担补偿是指国家对权利人的财产权的限制违反了平等原则或比例原则时而给予的补偿;征收性侵害补偿指财产权受合法行政行为附随效果的侵害达到征收程度时而为的补偿。17第三，在日本，行政补偿称为损失补偿，“是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”一般包括公用收用补偿和公用限制补偿。（二）我国行政补偿制度现状建国以来，我国的行政补偿制度得到了一定的发展，先后颁布了一系列的法律、法规。现有的行政补偿制度已涉及国防，公共安全，环境资源保护，协助公务，征地，拆迁等众多领域。但是，我国的行政补偿制度仍存在一定的问题，这主要表现在以下方面：第一，我国的行政补偿没有制定统一的补偿法。有关行政补偿的法律规定一般都散见于各种单行法律、法规之中。这种做法虽具有较强的适用性和针对性，并已在实践中发挥了作用，但这种立法方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项。如因合法行政行为对人身权的损害赔偿，现行立法就未涉及。因缺乏统一的补偿法，政策调整的倾向很明显，造成了补偿标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。第二，行政补偿制度的理论研究比较落后。行政补偿制度的理论研究不仅不能适应实践的需要，甚至这一问题至今还未引起人们的注意，更谈不上受到人们的重视了。第三，行 政补偿救济制度缺位。“有权利必有救济”，因行政主体的合法行政行为导致行政相对人的权益受到损失时，行政相对人有获得补偿的权利。目前，我国以单行法律、法规的形式确立损失补偿的应该说已经为数不少，但在这些法律、法规中很少涉及行政补偿的程序和行政补偿的数额。行政相对人因合法行政行为而导致自身权益的损失时，应当通过何种程序才能获得行政机关的行政补偿，行政补偿的数额是多少均没有做出明确的规定。研究国外某些国家特别是大陆法系国家的行政补偿制度，并清楚的分析我国行政补偿制度的现状，对于我国行政补偿制度的完善具有十分重要的意义。四、关于我国建立完善行政补偿制度的讨论（一） 我国建立完善行政补偿制度的必要性18在我国，对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域(如土地征用)的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。因此 ，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。第一，保护人权，建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显然是不完善的。第二，保护市场主体利益，促进市场经济发展的需要。市场经济的发展，需要两个重要条件:一是自由;二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担的特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。第三，保护行政管理相对人的积极性，维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中，为了维护国家、社会公共利益，有时不得不损害特定行政管理相对人的利益，对此，行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿，就可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。第四，保护为社会奉献的奉献者的权益，维护社会公正的需要。在社会生活中，我们常常会遇到许多乐于为社会奉献，见义勇为，助人为乐的人，他们在为社会、为他人做好事的过程中，经常会使他们自己的人身和财产受到损害，甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物和他们的家属，政府如果不给予适当的补偿，社会公正就难以体现和伸张。第五，保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况:一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害，二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政府申请补偿;对于第二种情况，相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他们会不断地上访，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。第六，保护外国投资者利益，促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放，吸引外资政策的有效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的、可预期的法治环境。行政补偿法律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想，如果没有这种稳定的制度，外资在没有合理补偿的条件下随时可能被征收，被国有化，被投资国政策的变化，或因其公共利益的需要而致外资财产损害而不予任何补偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢?目前，我国加人WTO在即，我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下，建立我国统一和稳定的行政补偿制度尤显必要和迫切。（二） 我国建立完善行政补偿制度的措施 19针对我国行政补偿制度的不足，我国学者在借鉴其他国家成功经验并结合我国实际的基础上，提出了很多建议，综合来说，主要又以下几点：第一，制定统一的行政补偿法。我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。有学者提议在修改我国国家赔偿法的时候，增设行政补偿专章或专节，规范行政补偿。也有学者建议制定一部统一的行政补偿法典，从根本上解决有法可依的问题。第二，统一规范行政补偿的原则。行政补偿的原则对完善行政补偿制度、指导行政补偿的实践意义重大。遗憾的是，我国法律并未对其做出统一的规定。不仅如此，我国行政法学界目前对行政补偿的原则也没有达成共识。因此，很多学者建议应对行政补偿的原则统一规范，使其明确具体。第三，明确规定行政补偿的范围。补偿范围的大小直接决定着国家对相对人损失补偿的力度。而我国目前的补偿范围极其狭窄，并且不同的法律、法规之间缺乏统一性，所以应该在立法时对补偿范围做出统一明确的规定。有些学者认为不仅应将直接损失纳入到补偿范围，还应包括一定范围的间接损失。还有学者建议将精神损失纳入补偿范围。第四，明确规定行政补偿的方式和标准。行政补偿的方式也就是国家行政主体承担补偿责任的方式。有些学者建议：在立法时，对于补偿方式可以做出原则性的规定，其具体实行可以授权给地方性法规做出灵活规定。而对于行政补偿的标准在立法时应以公平合理补偿为原则，在立法时做出原则性的规定而不宜统一，不同领域、不同地区的补偿标准可以授权给单行法律、法规根据具体情况灵活规定。第五，完善行政补偿的程序。程序的作用是十分重要的，无论任何法系都不会否认这一说法。行政补偿的程序在行政补偿制度中的作用同样是不可忽视的。对于我国行政补偿程序的完善，学者的建议主要有以下两种：建立完善主动补偿程序，即行政机关主动实施的补偿；建立完善应申请的补偿程序，即依当事人的申请而进行的行政补偿。小 结从以上的综述中看出，行政补偿制度作为现代法制国家的一项法律制度，对政府权力的规制和公民权利的保障至关重要，它也是法制国家的内在要求。学者们对这一制度的